財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)財(cái)政部PPP中心）項(xiàng)目庫(kù)中，按行業(yè)分類(lèi)，PPP項(xiàng)目主要分為市政工程、交通運(yùn)輸?shù)?8個(gè)大類(lèi)，剩余少量項(xiàng)目歸為其他類(lèi)。2018年上半年，財(cái)政部PPP中心完成項(xiàng)目庫(kù)集中清理工作，并將整個(gè)PPP項(xiàng)目庫(kù)分為項(xiàng)目管理庫(kù)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單兩部分。項(xiàng)目管理庫(kù)包含準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段項(xiàng)目，該部分項(xiàng)目已完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核。項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單則只包含識(shí)別階段的PPP項(xiàng)目，是地方政府部門(mén)有意愿采用PPP模式的備選項(xiàng)目，但尚未完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核。本文為中國(guó)PPP服務(wù)平臺(tái)小編按財(cái)政部PPP中心行業(yè)分類(lèi)，分別從PPP項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、中標(biāo)情況、產(chǎn)業(yè)政策等幾個(gè)方面對(duì)農(nóng)業(yè)PPP情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，供大家參考。
一、PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)
截止2018年9月底，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(kù)中（含項(xiàng)目管理庫(kù)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單），共有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目116個(gè)，總投資980億元。
（一）項(xiàng)目管理庫(kù)
從項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)來(lái)看，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目共52個(gè)，占所有行業(yè)項(xiàng)目的0.67%；項(xiàng)目總投資492.3億元，占所有行業(yè)項(xiàng)目的0.43%。無(wú)論是個(gè)數(shù)還是金額，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量都很少，在各行業(yè)中處于倒數(shù)第三，見(jiàn)圖一。全行業(yè)平均每個(gè)項(xiàng)目投資金額為14.87億元，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目平均僅為9.5億元，低于10億元的項(xiàng)目占比71%，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一般規(guī)模較小。
圖1 項(xiàng)目管理庫(kù)中各行業(yè)PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)
從回報(bào)機(jī)制來(lái)看，可行性缺口補(bǔ)助28個(gè)、使用者付費(fèi)20個(gè)、政府付費(fèi)4個(gè)。政府付費(fèi)項(xiàng)目占比很小，且3個(gè)已經(jīng)是執(zhí)行階段；從落地率來(lái)看，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目處于準(zhǔn)備階段5個(gè)，采購(gòu)階段23個(gè)，執(zhí)行階段項(xiàng)目24個(gè)，落地率為46%，低于全國(guó)全行業(yè)51.96%的項(xiàng)目落地率；從項(xiàng)目細(xì)分領(lǐng)域來(lái)看，農(nóng)產(chǎn)品交易中心項(xiàng)目7個(gè)，糧油物資儲(chǔ)備項(xiàng)目1個(gè)，其他類(lèi)44個(gè)（其中田園綜合體、產(chǎn)業(yè)園等24個(gè)）等。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園與交易中心類(lèi)項(xiàng)目占60%，是農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的主要細(xì)分領(lǐng)域。
圖2 農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目各領(lǐng)域比例
從地區(qū)分布來(lái)看，山東、云南、江西、河南、內(nèi)蒙、河北的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)較多。其中，山東、河北、內(nèi)蒙落地情況較好，江西、云南兩地落地率較低。作為中國(guó)重要農(nóng)業(yè)基地的東三省僅有一個(gè)項(xiàng)目入庫(kù)。江蘇省因有一個(gè)南京市六合區(qū)中以農(nóng)業(yè)科技城項(xiàng)目（預(yù)算111億），其項(xiàng)目總預(yù)算金額最高。山東、云南、江西、貴州有較多項(xiàng)目處于準(zhǔn)備與采購(gòu)階段，社會(huì)資本方可關(guān)注。
表1 全國(guó)各地區(qū)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目分布情況統(tǒng)計(jì)表
（二）項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單
財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單中農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目64個(gè)，項(xiàng)目總投資約487.66億元。分別占全國(guó)的1.37%、0.9%，比例很小。
從回報(bào)機(jī)制來(lái)看，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目20個(gè)，使用者付費(fèi)30個(gè)，政府付費(fèi)14個(gè)。政府付費(fèi)項(xiàng)目占21.8%，較管理庫(kù)明顯升高；從項(xiàng)目細(xì)分領(lǐng)域來(lái)看，農(nóng)產(chǎn)品交易中心項(xiàng)目15個(gè)，糧油物資儲(chǔ)備項(xiàng)目3個(gè)，其他類(lèi)46個(gè)（其中田園綜合體、產(chǎn)業(yè)園等13個(gè)）等。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園與交易中心類(lèi)項(xiàng)目占43%，比管理庫(kù)降低較多。此外，儲(chǔ)備項(xiàng)目中農(nóng)業(yè)生態(tài)類(lèi)項(xiàng)目較多，發(fā)起時(shí)間多在2016年、2017年，這也從側(cè)面反映出預(yù)期收入低的PPP項(xiàng)目落地較難；從地區(qū)分布來(lái)看，湖北、貴州、四川、江西、新疆項(xiàng)目較多。有較多項(xiàng)目是2017年1月1日以后發(fā)起的。
表2 各省農(nóng)業(yè)PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表
（三）最新項(xiàng)目清單
下表中列出來(lái)2017年下半年至今新發(fā)起的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目，此部分項(xiàng)目目前都還沒(méi)有落地，社會(huì)投資方可關(guān)注。
表3 2017年下半年至今新發(fā)起農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目表
二、招投標(biāo)情況
從財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)來(lái)看，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段個(gè)數(shù)和成交額都列倒數(shù)第三位。
圖3 財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)各行業(yè)執(zhí)行階段項(xiàng)目情況
另一個(gè)可供參考的數(shù)據(jù)，《明樹(shù)數(shù)據(jù)2018年8月全國(guó)PPP項(xiàng)目市場(chǎng)動(dòng)態(tài)》報(bào)告顯示，截止到2018年9月初，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目總成交額位列倒數(shù)第二位。
從兩方數(shù)據(jù)來(lái)看，無(wú)論是項(xiàng)目總數(shù)量、還是落地執(zhí)行數(shù)量，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目都很少。
圖4 明樹(shù)數(shù)據(jù)各行業(yè)PPP項(xiàng)目累計(jì)成交額
財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(kù)中執(zhí)行階段投資金額較大的項(xiàng)目中標(biāo)信息如下：
表4 部分農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中標(biāo)情況表
在農(nóng)業(yè)PPP領(lǐng)域，尚未發(fā)現(xiàn)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，中標(biāo)企業(yè)較為分散。在農(nóng)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交易市場(chǎng)等項(xiàng)目金額較大、落地較多。特別注意的是，市場(chǎng)關(guān)注較多的田園綜合體建設(shè)項(xiàng)目在財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)中尚沒(méi)有落地項(xiàng)目。
三、產(chǎn)業(yè)政策
由于我國(guó)人均占有的各類(lèi)土地資源數(shù)量低于世界平均水平，因此政府非常重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一方面，保護(hù)耕地，改善生態(tài)，另一方面努力提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增產(chǎn)增收。關(guān)于農(nóng)業(yè)、PPP相關(guān)的政策數(shù)量在各行業(yè)中位于前列。
（一）農(nóng)業(yè)相關(guān)的PPP政策
2015年以來(lái)，各部委專(zhuān)為農(nóng)業(yè)PPP制定發(fā)布的政策有3個(gè)。
1、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》
2016年12月6日，由國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2574號(hào)）。作為該領(lǐng)域首個(gè)正式的PPP指導(dǎo)文件，政策層面對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的扶持力度遠(yuǎn)超以往。意見(jiàn)首先明確了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)PPP的基本原則——政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作。明確了政府和市場(chǎng)的邊界，政府和市場(chǎng)各司其職，協(xié)力推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP。降低社會(huì)資本準(zhǔn)入門(mén)檻，破除企業(yè)進(jìn)入、退出農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的壁壘，營(yíng)造寬松、規(guī)范的政策環(huán)境。意見(jiàn)確定了社會(huì)資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的領(lǐng)域和范圍，為社會(huì)資本指明了投資方向，分為三個(gè)層次：一是重點(diǎn)支持社會(huì)資本開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)及追溯體系、動(dòng)植物保護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)；二是引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)模化大型沼氣、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目；三是鼓勵(lì)社會(huì)資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。
2、《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》
2017年5月31日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2017〕50號(hào)）。提出了重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與以下領(lǐng)域農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給：農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái)、“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了要防止變相舉借政府債務(wù)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。為保障政府知情權(quán)，政府可以參股項(xiàng)目公司，但應(yīng)保障項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性和風(fēng)險(xiǎn)隔離功能，不得干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)決策，不得兜底項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
3、《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》
2017年7月1日，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）。《通知》提出，政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式。上海濟(jì)邦投資咨詢(xún)有限公司董事長(zhǎng)張燎認(rèn)為：《通知》對(duì)下一步PPP市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大將起到比較大的促進(jìn)作用。首先，《通知》擴(kuò)大了市場(chǎng)范圍，原來(lái)污水、垃圾處理一般是指市政項(xiàng)目，而這一次則將農(nóng)村污水、農(nóng)業(yè)面源污染、環(huán)境修復(fù)、餐廚垃圾、危險(xiǎn)廢棄物品也納入了進(jìn)來(lái)，涉及的行業(yè)面大大擴(kuò)展了。其次，產(chǎn)業(yè)鏈條上，過(guò)去污水、垃圾處理指的都是終端設(shè)施，如污水處理廠、垃圾焚燒廠等，而這一次則要將前后端環(huán)節(jié)也整合進(jìn)來(lái)，如管網(wǎng)、環(huán)衛(wèi)等，形成全業(yè)務(wù)鏈。行業(yè)類(lèi)別增加了，單一行業(yè)的業(yè)務(wù)鏈條也向上、向下拉長(zhǎng)。如果文件能夠落實(shí)，新建項(xiàng)目將大大擴(kuò)展。
（二）中央層面涉及社會(huì)資本的農(nóng)業(yè)政策
中共中央、國(guó)務(wù)院近年來(lái)所發(fā)的農(nóng)業(yè)政策中，提到社會(huì)資本或PPP的主要有7個(gè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、農(nóng)田水利、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等領(lǐng)域。
表5 中央層面涉及社會(huì)資本的農(nóng)業(yè)政策
（三）各部委涉及社會(huì)資本的農(nóng)業(yè)政策
2015年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、水利部等部委制定發(fā)布的涉農(nóng)政策中，大多提及了社會(huì)資本。宏觀層面，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股、控股等多種形式參與農(nóng)林水利等項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)發(fā)創(chuàng)新。在重點(diǎn)推進(jìn)的農(nóng)田水利、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等領(lǐng)域，也都專(zhuān)門(mén)提及了鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與。
表6 部委涉及社會(huì)資本的農(nóng)業(yè)政策
四、項(xiàng)目案例
最大的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目——江蘇省南京市六合區(qū)中以農(nóng)業(yè)科技城項(xiàng)目
該項(xiàng)目位于南京六合區(qū)橫梁街道，主要涉及項(xiàng)目范圍內(nèi)的市政設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、江蘇省農(nóng)業(yè)科技大市場(chǎng)項(xiàng)目、E田園項(xiàng)目、雨花石特色小鎮(zhèn)等項(xiàng)目。江蘇省農(nóng)業(yè)科技大市場(chǎng)項(xiàng)目，建設(shè)用地面積約1000畝，建筑面積約137萬(wàn)平方米，主要包括農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的辦公總部、商業(yè)配套設(shè)施、物流配送中心、配套實(shí)驗(yàn)田等；E田園項(xiàng)目，預(yù)計(jì)改造農(nóng)村閑置房屋6000戶(hù)，建筑面積約120萬(wàn)平方米，主要包括城鎮(zhèn)集中服務(wù)中心、企業(yè)研發(fā)辦公總部、休閑農(nóng)莊等；雨花石特色小鎮(zhèn)，規(guī)劃面積3平方公里，建筑面積約26.77萬(wàn)平方米，主要包括商業(yè)配套、酒店配套、雨花石博物館、主題公園及娛樂(lè)設(shè)施配套等。
2017年1月，采購(gòu)方已與以色列LR GROUP LTD簽訂《南京中以農(nóng)業(yè)科技城項(xiàng)目合作框架協(xié)議》，LR作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體，負(fù)責(zé)整合以色列農(nóng)業(yè)的產(chǎn)學(xué)研資源。科技城項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式實(shí)施，被江蘇省財(cái)政廳批準(zhǔn)列入江蘇省2017年P(guān)PP項(xiàng)目試點(diǎn)庫(kù)，2017年9月招標(biāo)，中國(guó)能源建設(shè)(03996)附屬公司中國(guó)葛洲壩集團(tuán)股份有限公司被確定為“南京中以農(nóng)業(yè)科技城PPP項(xiàng)目”的中標(biāo)社會(huì)投資人。原招標(biāo)預(yù)算金額124億元，現(xiàn)財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)中已修改為111.24億元。合同核心條款包括：
“項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)招標(biāo)文件要求，與LR GROUP LTD指定單位樂(lè)亞商業(yè)運(yùn)營(yíng)管理（北京）有限公司簽訂《運(yùn)營(yíng)總包協(xié)議》，并承諾在項(xiàng)目公司組建時(shí)，應(yīng)運(yùn)營(yíng)總包方樂(lè)亞商業(yè)運(yùn)營(yíng)管理（北京）有限公司要求，向其轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司不超過(guò)1%出資份額。但此委托行為不能免除中標(biāo)社會(huì)資本及項(xiàng)目公司對(duì)于本項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)責(zé)任。”
目前，中以農(nóng)業(yè)科技城項(xiàng)目正在緊鑼密鼓推進(jìn)中。這個(gè)采購(gòu)方、投資建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方分離的PPP項(xiàng)目的發(fā)展，我們將持續(xù)關(guān)注。
五、總結(jié)
目前來(lái)看，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)很少，投資金額不大，落地情況也低于平均水平。項(xiàng)目主要集中在特色農(nóng)產(chǎn)品科研、生產(chǎn)、加工的產(chǎn)業(yè)園建設(shè)領(lǐng)域，以及農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)、物流與交易環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)生態(tài)項(xiàng)目多處于識(shí)別階段。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、糧食生產(chǎn)項(xiàng)目很少，這或與我國(guó)農(nóng)田分散、糧食種植收益低等情況有關(guān)。從政策來(lái)看，全產(chǎn)業(yè)鏈融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、集合養(yǎng)老旅游的田園綜合體、農(nóng)田水利等領(lǐng)域是政府引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入的重點(diǎn)。江西、云南、四川、山東等地農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目較多較新，社會(huì)資本可予以關(guān)注。
