實行對種糧農民直接補貼是黨中央、國務院為擴大糧食種植面積，提高糧食總產，確保國家糧食安全而采取的一項重要政策，是一種激勵農民提高種糧積極性促進農民增收的有效措施。我市作為一個農業大市，糧食生產是農民的重要經濟來源，糧食直補政策執行得如何，不僅影響本市經濟發展，也事關社會穩定大局。為此，我們對上饒市近幾年糧食直補政策的執行情況進行了調研，調研過程中發現的問題和情況，引發了我們的思考。

一、糧食直補政策執行中存在的問題

上饒市是一個人口多、地域廣，農民主要以種植糧食為主業的農業地區，農業人口占總人口的81.6 %，國土面積22791平方公里，耕地440萬畝，僅占國土面積8.5%，人均占有耕地0.625畝。保證種糧面積，提高糧食產量，確保市場糧食供應，促進農業增產農民增收仍是一項長期的重要工作。

自2003年我市進行糧食直補試點工作以來，至2007年。累計發放糧食直補資金125471萬元，具體情況如下：

上饒市糧食直補資金情況表

表一                                      單位：萬元

從以上數據可以看出，我市對種糧農民糧食直補資金呈逐年增長趨勢。糧食直補政策的執行，在提高農民種糧積極性，穩定糧食生產，促進農民增收等方面，取得了一定的成效。全市糧食產量由2003年192.4萬噸增加至2007年的262萬噸。但通過我們對鄱陽縣、上饒縣、信州區的調研中發現，糧食直補政策在執行中出現的新情況、新問題，在一定程度上影響到中央實行糧食直補政策的目標的實現，主要是：

1、對執行糧食直補政策的認識存在偏差。國家實行對種糧農民糧食直接補貼，目的是鼓勵農民種植糧食的積極性，提高糧食生產總量，平衡糧食市場供求，確保國家糧食安全。但糧食直補資金發放政策依據是按照農村稅費改革確定的農業稅計稅面積和糧食種植面積給予補貼。這樣一是造成種糧農民認為只要有計稅面積，不論多種、少種、種一季、二季，都可以享受糧食補貼的模糊認識。二是鄉村干部認為既然是按計稅面積作為發放依據，這就意味著補貼資金是政府對農民利益補償的一種方式。因此農民種多、種少，是否采用優質良種等沒有必要進行認真核實。至于對發放補貼資金文件要求要實行兩榜公布并進行核實的規定，那只是表面要求而已。因此糧食直補資金不少人認為是有田的農民都可以享受的普惠政策。

2、糧食直補政策受惠對象欠公平。糧食直接補貼的受惠對象應該是種植糧食的農民，而不僅僅是土地承包者。但糧食直補資金政策規定補貼是以土地承包者為發放對象的，由于現行農村土地的承包權和經營權存在著分離現象，部分農民承包了土地又外出務工，將土地轉租給別人經營，而承租土地用以糧食種植的農民不僅不能享受糧食補貼還要支付地租，這種結果顯然有失公平，因而造成農民承租土地種植糧食的積極性降低，新的拋荒不斷增加。

3、實際種植面積和糧食補貼發放面積不配比。我省的糧食直接補貼是以農業稅計稅面積和糧食實際種植面積確定計算發放的，由于糧食的實際種植面積難以有效核實等原因，在實際操作中還是以2004年稅改確定的計稅面積為依據。多年來，由于經濟建設等多種原因，實際種植面積與計稅面積已經發生了重大變化，而糧食直補資金發放政策未及時完善調整，仍然以計稅面積為依據。減少的面積還在享受糧食補貼，新增的面積卻得不到補貼。據調查：上饒縣楓領頭鎮，由于工業園區開發征用土地600畝，其中耕地187畝，加上農民建房、道路拓寬等其他用地，2004年以來就減少耕地約3000畝。又如信州區沙溪鎮，由于浙贛鐵路電氣化改造征用耕地152畝，新辦企業、農民建房和城鎮化建設征用耕地375畝，2004年以來減少耕地面積527畝。但糧食直補資金仍按原計稅面積發放。與此相反增加的糧食種植面積卻沒有享受糧食補貼，信州區沙溪鎮五里村2007年造地種糧100畝,一直未得到糧食補貼；鄱陽縣由于政府的正確引導及種糧比較效益的提高，自2006年以來，已經造地種糧近20000畝，農民自發改良旱地、荒地為水田的數量也不少，糧食種植面積有提高；一些山區鄉鎮，將退耕還林后復耕的耕地進行種植，也增加了糧食的種植面積。可這些2004年以后增加的糧食種植面積由于不在計稅面積之列，沒有享受糧食直補。糧食種植面積與糧食直補實際補貼的面積不一致，造成了農民的誤解，增加了基層干部的工作難度，出現新的社會矛盾。

4、糧食直補種類多，使用效益不明顯。一是由于補貼種類多、概念又相近，同樣的補貼分為良種補貼、糧食直補、綜合直補，因此造成農民對補貼理解不能直觀明了。二是我省糧食補貼標準雖然逐年提高，糧食直補、糧食綜合直補由2004年每畝各10元分別提高至2008年的每畝46.2元、58元。但由于化肥、農藥、油料等價格的上漲，據統計，2008年每畝因以上漲價成本平均增加35—45元。致使價格上漲“吃”掉了政府的直接補貼，農民種糧的實惠在減少。三是盡管補貼資金總量數額較大，但資金分散，難以發揮規模效益。以上饒縣的情況為例，2008年該縣已發放糧食直補資金近2075萬元，按全縣15萬農戶分攤，平均每戶約138元，還不夠買兩袋化肥。在調查中了解到，該縣某一自然村共有村民41戶，補貼資金共5414元，平均每戶的補貼金額為132元，最低的只有33元，另根據鄉農村信用社的統計，到目前為止，只有12戶村民到信用社領取了直補資金，領取率低于30%左右，大部分資金還是閑置在信用社。從以上的情況可以看出，農民利用糧食直補資金增加糧食生產投入的數量不多，金額很少，資金的使用效益不明顯。

5、發放糧食直補資金的行政成本高。現行的糧食補貼資金種類較多，發放的時間不統一，重復性的工作多，無疑增加了行政成本，其主要表現為：一是財政部門發放成本高。縣鄉兩級補貼工作一般要經過核實、復查、張榜公布、匯總、上機、申報、審批、撥付、發放通知、登記存折、簽字、清算、村組上戶登記等環節。鄉鎮下村監督，匯總上報，旅差費支出高。由于政策規定與軟件設計統計的數據多，上微機的工作量大，加之要求財政部門每次都得將糧食補貼發放通知書發放到戶，紙張等耗材的費用增加。二是農民領取糧食補貼成本高。我市農村主要是丘陵、山區地形，農民到鄉政府所在地有些距離，來往一次都是不容易的。三是農信社費用支出增多。發放時間集中，發放戶數多，農村信用合作社加班加點登記存折；農民領取補貼的時間擠在一起，農信社又忙于補貼的支付。另農民丟失、損壞存折的現象較多，補辦存折也占了一定的工作量，增加了農村信用合作社的費用支出。

6、管理部門多，協調難度大。對種糧農民直接補貼政策涉及到的管理部門主要有財政、農業、糧食、國土等部門。各個部門在執行糧食直補政策時都有不同的職責，但每個部門各有自己的職責重點，各個部門所產生的信息難以及時共享，對糧食直補資金及時、準確發放都產生影響。部門內部在執行糧食直補政策時也不是由一個口子管理，如財政部門內部涉及農業、經建和鄉財等科室，糧食直補資金從預算口列支，分配到農業、經建口，資金到了鄉鎮，由財政所負責發放，歸口鄉財口管理，加大了協調難度。

二、增強糧食直補政策效應的建議

1、整合糧食補貼種類。現行的糧食補貼種類多，包括糧食直補、農資綜合補貼、水稻良種補貼、農機補貼、燃油加價補貼等，種類多，發放補貼的時間不一，要求不同，可發放的對象基本相同，重復操作，工作量大，發放的時間緊，發放成本高，壓力大。為此，應整合補貼種類，簡化合并涉農補貼類別，使計算依據相同的補貼合并成一種補貼，如糧食直補、農資綜合直補、良種補貼就可以合并為一種補貼，做到涉農補貼一個口子下，一個部門管，一次性發放，減少基層財政部門的工作量，也便于檢查和監督。

2、統一直補計算基礎，及時調整直補發放對象。出臺政策法規，明確糧食直補對象為種植糧食者，規定糧食直補資金要按糧食實際種植面積為依據。準確認定糧食種植的實際面積，既要在原計稅面積的基礎上做加法，又要做減法。加法即新增整地造糧的面積、退耕還林后復耕的的面積要計入補貼范疇，給予糧食補貼。減法為農民建房占用的耕地、工業園區征用的耕地、國家重點工程征用的耕地等已經不再種植糧食，應該從計稅面積中核減，不再給予糧食補貼。糧食實際種植面積可由鄉財政所會同國土、農業部門進行核實并逐級上報。由省重新核定基礎面積的增減依據主要是憑國土、林業等部門的批準、驗收等文件。省廳可根據縣市上報核實后的面積預撥糧食補貼資金，縣市可在預撥的資金中按照上報的種植享受面積進行發放，實際發放的資金與省預撥的資金如有余額則應存在財政糧食直補資金專戶，留做下一年使用，差額部份由縣市財政部門先行墊付，由省廳下年補齊。

3、簡化發放流程，提高發放效率。將我省“農民直補網”與“一卡通”相關信息整合，并充分發揮“一卡通”軟件的作用。運用現代信息技術手段，采用“鄉鎮財政所錄入糧補信息，主管部門審核糧補對象，縣鄉鎮財政管理局發放糧補資金，年底一次性統一告知”的操作模式，確保糧食直補發放的及時性、準確性和安全性，提高糧食補貼的發放率。可在各行政村配備微機，與財政所聯網，將糧食直補工作前移，提高糧食直補發放的準確性，保證糧食直補發放率。

4、制定獎勵政策，鼓勵糧食集約化種植，發揮糧食補貼的規模效益。一是要制定對種糧大戶的獎勵措施，鼓勵糧食集約化種植，形成公司化種植模式，由小戶承包變大戶經營，由個體優勢變規模優勢，以穩定糧食的種植面積。二是要考慮物價上漲因素，及時提高調整糧食補貼標準，不因農資價格的上揚而降低糧食補貼的效果。

5、統籌兼顧,建立農業發展的長效機制。近年來，國家大力實施統籌城鄉發展,工業返補農業的一系列扶持助農業政策,有力地推動了農村各項事業的發展。但在惠農政策的實施過程中,缺乏長遠規劃和整體預見性，涉農補貼成了“滅火劑”，什么出問題了，就補貼什么，出現了補貼種類繁多、但綜合效益不明顯的狀況。我們認為：涉農資金補貼，要有一個長遠的規劃，目前在保持完善補貼政策的連續性的前提下，應考慮我國農村農田水利基礎仍然薄弱、工程老化失修、服務功能退化的實際情況，今后的涉農資金補貼應重點轉移到加大農村基礎設施投入、加大農業技術、農業機械化推廣、服務等方面上。

6、加強糧食直補資金的監督管理，保證糧食直補政策落實到位。出臺相應的政策法規，根據糧食直補過程中可能出現的違紀舞弊行為規定嚴厲的懲治措施。在整合“一卡通”與“農民直補網”信息資源的基礎上，對直補資金發放要做到一支隊伍發放，一個程序管理，一個口子監督，進一步完善公示制、查詢制和告知制等制度，定期或不定期開展糧食補貼的專項檢查。對在糧食直補工作中出現的審核不準、把關不嚴等工作不負責任者要給予紀律處分，對謊報數據、虛構冒領者要給予處罰，同時，要加大督查打擊力度，對于騙取國家糧食直補資金、擠占挪用糧食直補資金等違紀違法行為必須給予嚴厲懲處。