國家發(fā)改委城鎮(zhèn)中心智庫副理事長喬潤令出席某活動時，發(fā)表了演講《文旅產(chǎn)業(yè)土地利用的新空間》，深度解析了鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)用地的新利用空間。
農(nóng)民進城，建設(shè)用地不減反增
中國城鎮(zhèn)化進程中，大批的農(nóng)民進了城，但農(nóng)村的建設(shè)用地不僅沒有減少，反而增加了。這是一種非常罕見的現(xiàn)象。按說2億多農(nóng)民從鄉(xiāng)下進了城，肯定占了城市相當多的土地、住房，不管是2億人的宅基地也好、農(nóng)村用地也好，應該都是減少的。
但實際上并沒有減少。據(jù)統(tǒng)計，2000-2016年，農(nóng)村常住人口由8.08億減少為5.89億，2億多農(nóng)民進城，但鄉(xiāng)村居民點用地反而由2.47億畝擴大為2.98億畝。
農(nóng)民進城了，導致很多鄉(xiāng)村出現(xiàn)“空心村”。但奇怪的是，中國也有不少城市在收縮。這個數(shù)量并不少，十年間有一萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的人口密度在下降，出現(xiàn)了大量的空心街道辦和城市。
2000-2010年間，中國有80%的城市人口在流失，而不是在增加。另一份研究報告顯示，國內(nèi)有84個城市出現(xiàn)了收縮。由于人口減少，城市出現(xiàn)了“空心化”。大數(shù)據(jù)顯示，中國的人口整體上在向東南部壓縮。這一現(xiàn)象，對我們認識城市的發(fā)展、城市的分化，特別是房地產(chǎn)的起伏、土地的再利用都具有非常大的意義。
擴張型新城新區(qū)建設(shè)，進入尾聲
十八大以來，整體來看新政策，是控制數(shù)量擴張、提高土地利用效率。這個趨勢一直都在，2013《中央城鎮(zhèn)化工作會議》提出“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》又明確要求“嚴格控制城市便捷無序擴張”。
關(guān)于城市邊界，國家采取了新措施，劃定耕地邊界，劃定生態(tài)紅線。先從北京、上海、南京、杭州、廣州、深圳等14個特大城市和大城市著手，然后擴大到600個城市。劃定以后，10年可以微調(diào)一次。因此，城市不可能再隨意擴大邊界。
從政府機構(gòu)的整合上看，規(guī)劃部門整體上從住建部門剝離出來，從組織機構(gòu)上轉(zhuǎn)變職能思路。這能解決什么問題呢？要從外延擴張型的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪績?yōu)化型的規(guī)劃，就是說規(guī)劃本身也要發(fā)生重大的變革。
由此看來，擴張型的新城新區(qū)建設(shè)已經(jīng)進入尾聲了，城市發(fā)展將從面積、數(shù)量的擴張轉(zhuǎn)向品質(zhì)和功能的提升。
集體建設(shè)用地，成旅游用地主流
去年12月，四部委出臺了一個新的政策：盤活存量和低效建設(shè)用地，嚴控新增建設(shè)用地規(guī)模，用地面積控制在3平方公里左右。就是說搞旅游、搞建設(shè)，搞特色小鎮(zhèn)和田園綜合體要嚴格控制新增建設(shè)用地，在存量上做文章，這是個非常清晰的政策目標。
大家都知道，62號文件是國務院一個非常有綱領(lǐng)性的文件（《國務院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》[2015]62號）。為了落實它，主管部門、國土部等又搞了一個關(guān)于支持旅游用地政策的意見（《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》[2015]10號）。最關(guān)鍵的是優(yōu)先安排新增建設(shè)用地指標，允許和支持利用農(nóng)村集體土地發(fā)展旅游業(yè)，這個政策非常寬松，打開了利用集體建設(shè)用地發(fā)展旅游的大門。
另外，在中央2018年剛剛發(fā)布的文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，允許政府利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，預留部分規(guī)制建設(shè)用地指標用于休閑旅游設(shè)施。因此，新導向是鼓勵利用四荒地和集體建設(shè)用地發(fā)展旅游業(yè)的。
不同區(qū)域的的土地開發(fā)重點加速分化
中國經(jīng)濟，各個區(qū)域經(jīng)濟在分化，人口流向在分化，土地利用也將出現(xiàn)重大的分化。
高價值地區(qū)的土地利用政策已經(jīng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。所謂高價值地區(qū)，就是大中城市周邊和東南沿海地區(qū)，土地價值非常高。比如溫州一畝建設(shè)用地400-500萬，這在中西部是不可想象的。
北京主城區(qū)的資源要素減量外遷，規(guī)劃已經(jīng)拿出來了，人口正在減量；廣東三舊改造是以后用地的主流，別想著搞什么新增建設(shè)用地了，沒有。特色小鎮(zhèn)以存量土地的再利用為主，這是廣東；深圳的外延擴張基本上結(jié)束了，深圳提出來城市更新，將來的土地是低效用地的再開發(fā)。
再看中部地區(qū)，中部地區(qū)的土地政策將聚焦農(nóng)村集體建設(shè)用地。伴隨著農(nóng)村三權(quán)分置的改革，農(nóng)村集體建設(shè)用地將成為旅游用地的主流。
另外，經(jīng)濟空間和城鎮(zhèn)人口收縮的東北、中西部一些地區(qū)不同類型的土地如何利用，建議大家認真研究。相當多的土地空了，“城中村”“空心城”“空心辦事處”不大可能長期空置。
所以說，政策和市場走向正在十字路口。再想搞什么房地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)之類的，風險非常大。中國人口流向發(fā)生了很大的變化，不同類型的土地開發(fā)價值需要重新評估，這個非常必要。
農(nóng)村集體建設(shè)用地政策，面臨重大調(diào)整
除了剛才提到的政策外，還有一個就是農(nóng)村集體建設(shè)用地的政策。2015年開始試點，現(xiàn)在已有了實質(zhì)性的重大突破。最關(guān)鍵的是宅基地，因為宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地的重要部分。農(nóng)地永遠是農(nóng)地，不能改變用途。
農(nóng)村宅基地實行所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置。原來的政策，宅基地不能入市，不能賣給城里人，不能搞經(jīng)營。導致農(nóng)民不能利用自己的土地分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的好處，也造成了農(nóng)民宅基地難以退出，浪費資源。但2018年中央1號文件指出：落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。
那么多宅基地得不到利用，問題在于體制。現(xiàn)在最大的亮點就是農(nóng)民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權(quán)，城市工商資本可以下鄉(xiāng)合作開發(fā)宅基地的使用權(quán)，這就是一種重大調(diào)整。
目前宅基地的三權(quán)分置政策正在實驗，要解決的問題有5個：
一是宅基地轉(zhuǎn)讓可否跨區(qū)域，這個村拿的地能不能跨到別的縣；
二是銀行能不能抵押貸款，現(xiàn)在全國有30多個試點正在進行銀行抵押貸款；
三是防止搞房地產(chǎn)，但可以建租賃房；
四是如何轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)用地，正在探索中；
五是如何進行市場化交易。
估計到2019年末，這幾大問題就不是問題了。宅基地使用權(quán)可以入市交易，既能止住鄉(xiāng)村衰敗、增加農(nóng)民收入，又能成為鄉(xiāng)村旅游項目最大的潛在用地。宅基地新政策及其后續(xù)融資政策的完善，為城市資本的下降開辟了道路。
農(nóng)村土地如何流轉(zhuǎn)、市場化？
建設(shè)用地如何獲得？大家第一反應都是通過政府。事實上，國有土地是政府先從農(nóng)民手里征過來的。國有土地除了住宅用地，還有工業(yè)用地，商業(yè)、旅游等事業(yè)發(fā)展用地、公共設(shè)施用地等。現(xiàn)在鄉(xiāng)村旅游變成一個非常引人矚目的行當，但我國的分類標準還在二三十年前，這個可能要重新分類。
以后，很可能我們不用通過政府，可以直接從村集體手中獲得集體產(chǎn)權(quán)土地。
集體產(chǎn)權(quán)土地有3種，承包地、四荒地和林地、集體建設(shè)用地，它們現(xiàn)在有3個特點：一是產(chǎn)權(quán)歸集體，農(nóng)民只有承包權(quán)、使用權(quán)；二是不能抵押貸款、不能向村集體經(jīng)濟組織之外的人和組織流轉(zhuǎn)出讓；三是實行用途管制，非經(jīng)規(guī)劃和政府征用，集體土地不能轉(zhuǎn)換用途。
承包地，包括基本農(nóng)田、一般性農(nóng)田；四荒地和林地，體量很大；集體建設(shè)用地也分三類，一是經(jīng)營性集體建設(shè)用地，占比不超過10%，現(xiàn)在就可以直接入市；二是公共建設(shè)用地，比如學校、醫(yī)院等；三是宅基地，很多農(nóng)民進城后仍保留有大量宅基地，這些閑置的宅基地，將是下一步發(fā)展最大的土地紅利空間的所在。
下一步改革方向：確權(quán)
農(nóng)村可用的資源無非是土地和農(nóng)村集體資產(chǎn)，搞鄉(xiāng)村旅游最基礎(chǔ)的就是把土生土長的鄉(xiāng)村資源旅游化，所以我們要弄清農(nóng)村到底有哪些資源。
農(nóng)村有資源型資產(chǎn)，包括土地、山泉河流等；也有經(jīng)營性資產(chǎn)，就是集體經(jīng)濟，珠三角比較發(fā)達，比如有企業(yè)、旅游公司是集體經(jīng)濟的；還有非經(jīng)營性資產(chǎn)，主要是用于公共服務，如集體經(jīng)濟組織出資的農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等設(shè)施。這是農(nóng)村集體的主要財產(chǎn)。
對于資源性的資產(chǎn)，確權(quán)以后，可以把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給想要的人，也可以用于貸款抵押；非經(jīng)營性資產(chǎn)，確權(quán)估值后可以采用3P模式進行運營，搞鄉(xiāng)村旅游時，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施到底由政府來建還是由企業(yè)來建，很難界定，可以用3P模式解決；至于經(jīng)營性資產(chǎn)，確權(quán)后可以交易出讓合作經(jīng)營。
所以說，農(nóng)村集體建設(shè)用地是未來用地的新領(lǐng)域。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的巨大空間，也在于如何利用好農(nóng)村集體建設(shè)用地和鄉(xiāng)村本土資源。
（來源：新旅界；整理：三鄉(xiāng)人農(nóng)業(yè)智庫）
