工程建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)環(huán)節(jié)存在的問題及對策
時間：2011-04-21 14:30 作者：李巖 新聞來源：正義網(wǎng)
為貫徹落實中央和高檢院、省市院關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的通知精神，我院預(yù)防科對近幾年河口區(qū)水電、教育、衛(wèi)生、城建等系統(tǒng)的工程建設(shè)項目進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在工程建設(shè)招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)到合同簽訂的各個環(huán)節(jié)，都不同程度存在一定問題。在這些環(huán)節(jié)中，雖然有有關(guān)部門的監(jiān)督，但因監(jiān)督機制、形式、措施的不完善不健全，有時顯得鞭長莫及，特別是資格預(yù)審、評標(biāo)定標(biāo)等環(huán)節(jié)，“人為”因素仍然很突出，影響了競爭的公正、公平。監(jiān)督制度設(shè)計上的一些不合理因素也限制了監(jiān)督效力的發(fā)揮，使招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)失去其應(yīng)有的嚴(yán)肅性和公正性，“操作難”與“監(jiān)督難”并存。在調(diào)查中我們對發(fā)現(xiàn)的問題，通過提出完善規(guī)章制度方案、發(fā)出檢察建議、提供預(yù)防咨詢答復(fù)等預(yù)防措施，督促各系統(tǒng)進行了有針對性的整改，取得了一定的成效。現(xiàn)結(jié)合筆者工作實踐，就工程項目招投標(biāo)環(huán)節(jié)存在的問題及預(yù)防對策，談幾點看法。
一、當(dāng)前工程建設(shè)項目招投標(biāo)環(huán)節(jié)中存在的突出問題
（一）有些發(fā)標(biāo)單位在招標(biāo)公告發(fā)布之前將信息透露給有關(guān)系的投標(biāo)人，只在小報上刊登招標(biāo)公告、或者在建設(shè)單位院內(nèi)張貼招標(biāo)廣告，以工期緊為借口，縮小信息發(fā)布范圍和縮短信息發(fā)布時間，使其他投標(biāo)人不能知悉或及時知悉招標(biāo)信息，因來不及做好投標(biāo)準(zhǔn)備工作而不得不放棄投標(biāo)，變相增加關(guān)系投標(biāo)人中標(biāo)的機會。關(guān)系人一旦中標(biāo)，管理人員便從中收受賄賂。
（二）建設(shè)單位的管理人員與關(guān)系投標(biāo)人串通，事先收受關(guān)系投標(biāo)人賄賂，在編制招標(biāo)文件時加入有利于關(guān)系投標(biāo)人中標(biāo)的內(nèi)容，為關(guān)系投標(biāo)人創(chuàng)造有利的競爭條件。也有的雖然事先沒有收受關(guān)系投標(biāo)人的賄賂，但在利用上述手段使關(guān)系投標(biāo)人中標(biāo)后，堂而皇之地收受賄賂。
（三）建設(shè)單位的管理人員為使關(guān)系投標(biāo)人中標(biāo)，在資格預(yù)審時，排斥其他可能中標(biāo)的投標(biāo)人，或者有傾向性地設(shè)置一些條件，把實力較強的潛在投標(biāo)人排斥在外，盡最大可能使關(guān)系投標(biāo)人入選。有的為了使個別不符合條件的關(guān)系投標(biāo)人能夠中標(biāo)，就降低預(yù)審條件，使關(guān)系投標(biāo)人能與其他報名的投標(biāo)人一起入圍，再弄虛作假讓關(guān)系投標(biāo)人中標(biāo)。關(guān)系投標(biāo)人一旦中標(biāo)，建設(shè)單位管理人員便可收受賄賂。
（四）在制定招標(biāo)辦法時，規(guī)定同一標(biāo)段或者同一項目必須有兩家以上的中標(biāo)候選單位，且不規(guī)定中標(biāo)候選單位的排序，通過考察確定最終中標(biāo)單位，也就是說，能否中標(biāo)的決定權(quán)力落到了建設(shè)單位的管理人員手中，自然為建設(shè)單位的管理人員利用決定權(quán)收受賄賂提供了空間。
（五）建設(shè)單位或者招標(biāo)代理機構(gòu)管理人員與關(guān)系投標(biāo)人串通，事先泄露標(biāo)底，關(guān)系投標(biāo)人有備而來，在競爭中處于有力地位，中標(biāo)的可能性大大增加，而關(guān)系投標(biāo)人一旦中標(biāo)，事先與其串通的人員便收受賄賂。
（六）建設(shè)單位的管理人員以自然因素影響工程建設(shè)進度為借口，修改已簽訂并正在執(zhí)行的合同中的重要條款，如提高造價，追加投資，延長工期，降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。其實雙方對修改合同的目的心知肚明，只不過是為了使中標(biāo)單位獲得更多利潤，管理人員從中收受賄賂，損害國家利益而中飽私囊。
（七）評標(biāo)流于形式，定標(biāo)人營私舞弊。個別不法投標(biāo)人想方設(shè)法行賄評委，有的通過對負(fù)責(zé)隨機抽取專家工作的人員行賄，授意工作人員抽取投標(biāo)人指定的專家。也有的投標(biāo)人在評標(biāo)前打探評委名單，想方設(shè)法賄賂評委。
（八）監(jiān)督員形同虛設(shè)。個別單位在召開招投標(biāo)會議時只邀請紀(jì)委監(jiān)察局或檢察院一人參與唱標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督，評標(biāo)階段則排斥監(jiān)督員在場監(jiān)督，由建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)組成專家組進行評標(biāo)，監(jiān)督員發(fā)揮不了監(jiān)督作用。由缺乏監(jiān)督的建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)組成專家組進行評標(biāo)，投標(biāo)人極可能事先賄賂專家組人員，使自己中標(biāo)。
二、上述問題存在的主要原因
（一）經(jīng)濟體制不完善導(dǎo)致市場競爭的無序。由于我國的市場經(jīng)濟體制建立不久，競爭機制尚存在一定的缺陷，行業(yè)管理也比較薄弱，個別經(jīng)濟主體為了占據(jù)市場或獲取高額利潤，不惜鋌而走險，采用商業(yè)賄賂的辦法促成交易實現(xiàn)；另一方面現(xiàn)有的市場體系發(fā)育還不成熟，行政干預(yù)經(jīng)濟活動的現(xiàn)象依然存在。有些經(jīng)濟主體與政府部門及其所屬機構(gòu)脫鉤，但卻代替政府行政主管部門行使職責(zé)，造成管理混亂，使少數(shù)人有了可乘之機，導(dǎo)致正常經(jīng)濟活動中行賄受賄、收受回扣、請客送禮的現(xiàn)象有增無減，擾亂了建設(shè)市場，腐蝕了黨員干部，損害了國家利益，為滋生腐敗提供了溫床。
（二）高額利潤的誘惑使工程建設(shè)領(lǐng)域違法競爭日益激烈。據(jù)了解，目前我區(qū)建設(shè)工程的利潤，公用設(shè)施占工程總造價的20%--30%，民用設(shè)施占工程總造價的10%--20%，如此高額利潤的誘惑，再加上目前我區(qū)存在大批建筑公司、工程公司、安裝公司、房地產(chǎn)開發(fā)公司、物業(yè)公司，另外還有臨時組成的工程隊、聯(lián)營隊等零散建筑隊伍，形成了建筑市場僧多粥少的現(xiàn)狀，市場競爭十分激烈。他們盡管在規(guī)模、資質(zhì)、管理、技術(shù)等方面參差不齊，但追求利潤的目的是一致的，所以面對激烈的競爭市場，就各顯神通，不惜以重金拉攏腐蝕領(lǐng)導(dǎo)干部。
（三）缺乏有效監(jiān)督，處罰力度不夠。現(xiàn)有的監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)缺乏相對獨立性，制約和懲治手段不夠強大，難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。盡管我們現(xiàn)在有上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和群眾監(jiān)督等諸多監(jiān)督主體，但這些監(jiān)督主體都游離于關(guān)鍵性決策之外，缺乏對招投標(biāo)決定性環(huán)節(jié)的監(jiān)督，比如檢察機關(guān)對招投標(biāo)環(huán)節(jié)所進行的監(jiān)督，只是對編制標(biāo)底和唱標(biāo)、評標(biāo)的過程進行監(jiān)督，但有些工程在公開招投標(biāo)會議之前，建設(shè)單位及代理機構(gòu)、關(guān)系投標(biāo)人就已經(jīng)串通好了，雖然從編制標(biāo)底到評標(biāo)過程都由監(jiān)督組全程監(jiān)督，看似程序公正，不可能有什么問題，但中標(biāo)的結(jié)果卻是早就定好的，使得監(jiān)督組的監(jiān)督形同虛設(shè)。等到問題發(fā)生后，情況搞清楚，已變成了事后監(jiān)督，有些損失已無法挽回，錯失了將其遏制在“萌芽”狀態(tài)的時機。
（四）對招投標(biāo)環(huán)節(jié)存在的職務(wù)犯罪案件線索查處難度較大。在工程建設(shè)的招投標(biāo)環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)、紀(jì)委監(jiān)察局等派員進行現(xiàn)場監(jiān)督，主要是對招投標(biāo)環(huán)節(jié)的招標(biāo)程序是否合法、評標(biāo)專家的抽取、評標(biāo)過程是否公正進行監(jiān)督。而按照《刑訴法》的規(guī)定，《刑法》二百二十三條規(guī)定的串通投標(biāo)罪是由公安機關(guān)立案管轄的，所以發(fā)現(xiàn)有違法或涉嫌串通投標(biāo)罪等問題，檢察機關(guān)只能移交公安機關(guān)立案偵查。也就是說，相比較由發(fā)現(xiàn)問題的檢察機關(guān)直接偵查而言，公安機關(guān)對線索有一個接收、了解、決定偵查的過程，在這樣一個時間差之內(nèi)，就有可能錯失調(diào)取證據(jù)的最好時機，比如串通投標(biāo)中，串通的多家投標(biāo)人的標(biāo)書及保證金有可能是一家投標(biāo)人制作和交納，只有同時向多家投標(biāo)單位調(diào)取標(biāo)書編制預(yù)防書及保證金收據(jù)，才能及時取得證據(jù)，但現(xiàn)實是，我國的通訊網(wǎng)絡(luò)相當(dāng)發(fā)達(dá)、便利，一旦信息泄露，這些投標(biāo)單位就會利用計算機網(wǎng)絡(luò)相互傳遞發(fā)送信息、文件，偵查機關(guān)的查證取證工作往往無功而返。
三、建立工程項目招投標(biāo)預(yù)防監(jiān)督機制的設(shè)想
為維護工程建設(shè)市場的正常秩序，保證招投標(biāo)市場健康、穩(wěn)定發(fā)展，就必須加強對工程項目招投標(biāo)同步預(yù)防監(jiān)督，做到“關(guān)口前移”，著重從以下幾個方面入手：
（一）加強對工程項目招投標(biāo)工作的組織監(jiān)督。建立強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，以加強對這項工作的組織、協(xié)調(diào)，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。筆者建議成立以區(qū)委預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下的，由建設(shè)、業(yè)主等有關(guān)部門及專家組成的工程項目招投標(biāo)職務(wù)犯罪預(yù)防指導(dǎo)委員會，形成法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督三位一體的預(yù)防監(jiān)督格局，從而強化組織監(jiān)督的力量，保證監(jiān)督的實效性。
（二）理順招投標(biāo)管理體制，強化責(zé)任。建議進一步整合政府有關(guān)職能部門在招投標(biāo)工作中的管理和監(jiān)督權(quán)力，徹底改變招投標(biāo)活動中多頭管理、各行其事的無序管理現(xiàn)狀，逐步建立由政府統(tǒng)一規(guī)范管理的招投標(biāo)監(jiān)督機制。同時，要嚴(yán)格落實責(zé)任制，強化制度和法規(guī)的執(zhí)行力，確保招投標(biāo)制度和法規(guī)得到全面落實，減少招標(biāo)活動中徇私舞弊行為的發(fā)生。
（三）積極推進行賄犯罪檔案查詢工作，健全市場準(zhǔn)入制度。健全并推廣在建工程告知制、工程管理雙簽制、廉政合同督查制等制度。實行工程建設(shè)領(lǐng)域“黑名單”制，凡有行賄犯罪記錄的單位和工程建設(shè)負(fù)責(zé)人均列入工程建設(shè)“黑名單”。對列入“黑名單”的，有關(guān)職能部門根據(jù)不同情況作出處理，如取消其投標(biāo)資格或扣除一定的信譽分，限制其在一定時期或永久性不得進入本地區(qū)或本行業(yè)建筑市場，對情節(jié)特別嚴(yán)重的，依法降低其資格等級或吊銷其資質(zhì)證書等等。
（四）更加注重源頭預(yù)防，加強治本性工作。在嚴(yán)厲查處有關(guān)人員利用招投標(biāo)受賄索賄的同時，突出打擊那些利用行賄等手段進行不正當(dāng)競標(biāo)的違法行為，對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部通過打招呼干預(yù)招投標(biāo)活動的行為進行揭露和處理。對已暴露出來的犯罪案件特別是重大案件，檢察機關(guān)要及時查辦、依法嚴(yán)懲，在堅決打擊的同時，要更加注重從源頭上預(yù)防。一是利用查處的典型案件，加強對招投標(biāo)從業(yè)人員的廉政教育和警示教育，宣傳其危害和后果，樹立正確的法制觀念和價值觀，使他們從思想上不想犯罪；二是結(jié)合辦案針對暴露出的問題，加強職務(wù)犯罪預(yù)防工作，發(fā)揮查辦案件的治本功能，適時提出檢察建議，健全事前、事中、事后預(yù)防制度，協(xié)助發(fā)案單位從預(yù)防犯罪的角度采取治本措施，加強管理，完善制度，堵塞漏洞，促使建立不能犯的長效管理監(jiān)督機制。
（五）加大打擊懲治力度，建立懲戒防線。首先要健全招投標(biāo)工作責(zé)任制，對建設(shè)單位和招投標(biāo)代理機構(gòu)的負(fù)責(zé)人、主管人員以及其他責(zé)任人員、評標(biāo)委員會成員，應(yīng)根據(jù)其職責(zé)、崗位和權(quán)限，制定嚴(yán)格的崗位紀(jì)律和工作制度，明確處罰原則。其次要充分發(fā)揮信譽檔案的良性作用，督促相關(guān)機關(guān)將本區(qū)所有建筑市場各方主體和評標(biāo)專家、委員的信譽情況全部錄入，以信譽檔案來規(guī)范建筑市場各方主體和評標(biāo)專家的行為，促使市場各方主體和專家評委切實嚴(yán)格依法辦事。最后要加大對違法招標(biāo)、串通招投標(biāo)行為的打擊力度，檢察機關(guān)在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)上述問題要及時采取措施，與公安機關(guān)聯(lián)系，協(xié)助公安機關(guān)調(diào)查取證，一旦查證屬實要及時立案追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。
