治理概念具有包容性和普適性，很難簡單概括，但總體來看治理論的主要內容有：公共行政主體的多元化；公共事務管理責任的重新分配；公共行政的多向性和互動性；重新定位政府在公共行政中的作用。治理理論引領下的歐盟國家公共服務改革，體現(xiàn)了理論與實踐的互動，也驗證了區(qū)域性治理、治理主體多元化、尋求第三種社會協(xié)調機制等理論有其合理內核。
治理理論產(chǎn)生的歷史背景
國際經(jīng)濟一體化對公共行政的影響。美國學者阿里·法拉茲曼得曾評論到：“跨國公司的成長尤其是它‘與國家無關’的性質，以及全球資本主義的擴張，已經(jīng)使國家變得無足輕重、甚至多余……。”“全球資本主義導致了超國家管理機構的出現(xiàn)，它們即便沒有取代疆域性的民族國家，也成為民族國家的重要補充”。面對傳統(tǒng)的以國家為單位的統(tǒng)治結構以及這一結構下國際事務、國際組織、國際法律的空疏與不足，西方學者自然而然地轉向了對傳統(tǒng)國家理論和傳統(tǒng)官僚體制的反思與批判，并試圖找出一種更具全球性質的公共行政理論。
公共行政與私人行政趨同的啟示。公共行政與私人行政的趨同既表現(xiàn)在組織結構上，也表現(xiàn)在管理方法上。從組織結構看，自20世紀中葉以來，政府和其他社會組織的結構都經(jīng)歷了一個逐步復雜、層級增多、分工細密、制度嚴格的發(fā)展過程，韋伯式官僚科層制不僅被政府機關采用，而且被一些社會化程度較高的企業(yè)和社會組織采用。從管理方法看，戰(zhàn)后進行的歷次行政改革中，企業(yè)管理采用的績效管理、目標管理等方法，逐步滲透到公共部門。可以說，治理理論的產(chǎn)生與發(fā)展是人們在公共行政和私人行政之間進行比較、學習和借鑒的結果。
現(xiàn)代信息技術的發(fā)展。現(xiàn)代信息技術使信息收集、存貯、處理和傳播更加便捷，也使公民和社會擁有了遠比過去多得多的信息和知識量，由此帶來政府與社會關系的諸多變化，例如政府與社會距離的縮短，管理主體和管理相對人之間溝通、回應、依賴的增加，政府傳統(tǒng)優(yōu)勢地位下降，垂直單向型權力運作方式遭遇挑戰(zhàn)等。這種情形為政府、企業(yè)和其他組織共同進行公共管理，為企業(yè)和其他組織積極參與公共管理提供了可能和條件。
對政府和市場之外第三種社會協(xié)調機制的尋求。學界和實務界一直存在著政府和市場孰優(yōu)孰劣的爭論。20世紀30至40年代的經(jīng)濟危機和戰(zhàn)爭，使國家的地位和作用一度上揚，政府權力和職能大大擴展。20世紀70年代后，國家的地位和作用重新受到質疑，推崇市場而遏止政府的市場主義再度興起。在治理理論產(chǎn)生之前，人們探討的社會協(xié)調機制只有政府和市場兩種，其中，政府追求具體而有效的公共政策目標，市場追求各種經(jīng)濟手段下物質利益的最大化。但是，政府和市場都存在固有缺陷，在社會領域的許多方面，無論政府還是市場都無能為力。因此，愈來愈多的人企圖在政府與市場之外尋找社會協(xié)調的第三種機制，治理理論就是其中之一。
治理理論的主要內容及本質特征
傳統(tǒng)行政學的核心概念是Government，譯成政府或者統(tǒng)治。政府、統(tǒng)治都有下述兩層基本含義。第一，在由立法、行政、司法構成的公權力結構中，行政權力的載體是一套自上而下的政府機關；其二，行政權力有強制性，政府運用這種權力維護社會秩序和管理公共事務。據(jù)此，“行政”被界定為是一種活動，即政府機關運用行政權力對國家和社會公共事務進行強制性管理。
上述對于行政的界定，反映了近代民族國家產(chǎn)生后人們對政府權力和職能的定位。在這一定位之下，人們普遍且長期將政府看作是公意的代表，認為政府在道義上負有保衛(wèi)、治安和公共服務三大職能。正如自由主義經(jīng)濟學家亞當·斯密所指出：政府應當履行三個方面的職能，一是保護本國社會成員免遭其他國家暴力行為的侵害；二是保護社會成員免遭其他社會成員的侵害和壓迫，主持社會正義；三是建立、維持公共工程和公共設施。從實際情況看，政府也的確擁有較大的權威性以及資源優(yōu)勢，國家和社會公共事務基本上是由政府管理的。從來沒有哪一個社會組織能夠像政府那樣擁有如此大的權威，能夠對社會發(fā)展和公民生活產(chǎn)生如此廣泛而深刻的影響。
治理理論的核心概念Governance，是指一種新治理模式，尤其是指當代市場體制下政府治理公共事務之道，正如英國學者R·羅茨所說：“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。羅茨還列舉了治理的六大領域，即國家治理、公司治理、新公共管理治理、善治治理、社會控制體系治理、網(wǎng)絡治理等。不同領域的治理有著不同的含義和目標，例如新公共管理治理是指將市場機制和私人部門的管理手段引入政府公共服務；善治治理是指效率、法治、責任的公共服務體系等。上述詮釋表明，治理概念具有包容性和普適性，很難用一句話簡單概括，但這并不妨礙人們從總體上認識和把握治理理論的內容。這些內容主要有：
公共行政主體的多元化。治理理論否認政府是國家管理的唯一中心，認為政府職能履行主體不具有專屬性和排他性，在政府之外還有大量的其他公共行政主體。治理理論提出，以往那種將公共行政主體歸結為政府的認識是片面的、不符合實際的。首先，福利國家對各種社會結構公共服務職能的強調，使得大量從事生產(chǎn)經(jīng)營性活動的企業(yè)出現(xiàn)在公共領域。政府和企業(yè)的疊加，增加了公共行政主體的多樣性，也突破了秩序與效率的界限。其次，越來越多的非政府組織參與了政府的公共政策制定和公共服務供給，傳統(tǒng)上屬于政府職責的事情，現(xiàn)在許多都由非政府組織分擔了。在社區(qū)管理、環(huán)境資源、公共工程、文化保護等領域，非政府組織的作用越來越明顯。上述情況表明，政府與其他社會結構并非沒有關聯(lián)，大部分公共政策都是各種政治力量和社會力量相互作用的產(chǎn)物，而在某些領域，非政府組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢。因此，公共行政的主體是由包括政府在內的眾多社會結構甚至個人組成的。
治理理論提出了與古典管理理論相對立的人性觀。古典管理理論認為，社會是由追求個人利益最大化的“經(jīng)濟人”組成的，經(jīng)濟人會因追求個人經(jīng)濟利益而不顧社會秩序，造成對公共利益的損害。為了克服經(jīng)濟人行為可能給社會帶來的弊端，就需要有一個凌駕于社會之上并對全社會實施規(guī)制和強制的管理結構，這個結構就是政府。因此，政府是利他的，具有道德人的性質。治理理論則認為，那種“只有政府才具有公益心和使命感”的認識是片面的，社會組織和公民也有相當?shù)呢熑涡暮偷赖赂校灿袨樯鐣樗耍ó斎蛔罱K也為自己）服務的動機。社會組織和公民廣泛參與公共服務過程，與其說是一種制度安排，不如說是一種內在人性的趨動。
公共事務管理責任的重新分配。在傳統(tǒng)社會，公共事務管理責任歸屬政府，政府理所當然地承擔了維護公共利益的義務。戰(zhàn)后西方經(jīng)濟學特別是凱恩斯主義的發(fā)展，也為政府對社會生活的廣泛干預提供了理論支持。但是，隨著社會的發(fā)展，尤其是在公共選擇理論出現(xiàn)后，人們對于政府失靈的認識更加清晰。
治理理論關心公共事務管理責任在國家與社會、公共部門與私人部門之間的重新分配，認為公共責任有從政府部門轉移到非政府部門的趨勢。首先，大量民營機構進入到傳統(tǒng)公共領域，使得公共部門和私人部門的界限變得模糊不清；其次，在政府和市場之間的“社會中間地帶”，涌現(xiàn)了大量的非政府組織，這些組織稱謂不同，但共同點是依靠自己的資源解決社會問題，且在解決問題時不動用政府資源和權威，使得公共領域和市場領域的界限模糊不清。治理理論要求承認公共責任的轉移，承認非政府組織的貢獻和作用。這種承認意味著一些傳統(tǒng)上只有政府有權管理的事務，非政府組織同樣有權管理，也意味著應當將法律和制度確定的一部分政府責任交由非政府組織承擔。
公共行政的多向性和互動性。傳統(tǒng)行政權力的運行方向是單向的，行政權力沿行政層級做自上而下的運動，政府憑借行政權力的權威對全社會實行單面控制，對于被管理者而言，接受與服從是其主要義務。治理理論認為，行政權力的運行方向是多向的，各公共行政主體之間是互動的，因而有必要在理順公共行政主體之間關系的基礎上，建立起公共行政主體的自主自治網(wǎng)絡。
首先，理順公共行政主體之間的關系。治理理論認為，各公共行政主體的關系是依賴關系和伙伴關系。依賴關系是說，參與公共行政的企業(yè)和社會組織都不擁有足夠的資源，都不具有獨立解決所有問題的能力，因而必須彼此依賴、加強協(xié)商，在實現(xiàn)共同目標中實現(xiàn)各自的目標，這與傳統(tǒng)那種以政府為中心、以社會組織為助手的關系模式形成了很大差異。伙伴關系是說，參與公共行政的社會組織應當互動合作，相伴做事。依賴關系和伙伴關系要求所有公共機構（尤其是政府機關）都要關注自己意圖與最終結果之間可能存在的不一致，關注談判和協(xié)商過程中實際存在的不確定因素。為此，政府必須敞開胸襟，敢于接受各種不確定條件和結果。
其次，建立公共行政主體的自主自治網(wǎng)絡。方法是：各公共行政主體都主動放棄一部分權力\權利（政府放棄一部分強制權力，社會組織放棄一部分經(jīng)濟權利），通過對話增進彼此理解和相互信任，建立短、中、長期合作關系，并最終建立起互依、互動、互利的公共事務管理聯(lián)合體。在這一聯(lián)合體中，每一單個公共行政主體既有參與公共行政的自主自治性，也有受聯(lián)合體約束的組織性。這種聯(lián)合體不再是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，而是自主合作；不再是集權，而是權力在縱向和橫向上同時分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元和多樣化基礎上的共同利益。自主自治網(wǎng)絡的好處在于，能夠通過持續(xù)不斷的對話交換更多的信息，減少人類有限理性的困境；能夠通過短、中、長期合作，將政府、社會組織和公民鎖定在相互依賴、共同生存的關系中；能夠通過不斷對話、不斷合作的社會行為減少人為的政策失誤；能夠通過不斷對話、反思，增強各社會組織和公民的學習能力，以適應不斷出現(xiàn)的新的社會挑戰(zhàn)。
重新定位政府在公共行政中的作用。治理理論提出，應該重新定位政府在公共行政中的作用，政府的作用主要表現(xiàn)為協(xié)調作用、影響作用和做應做之事。協(xié)調是指政府拋棄傳統(tǒng)公共行政的壟斷性和強制性，善于選擇、委托公共行政參與方，并在各參與方之間建立起互動聯(lián)系；影響是指政府確定公共行政的目標，并通過宏觀調控實現(xiàn)這些目標；做應做之事是指政府應該準確定位自身職能，不能事無巨細，什么事都做。治理理論認為，在市場體制下，政府要超越任何子系統(tǒng)的局限思考、規(guī)劃問題，及時化解治理中的各種矛盾沖突。衡量政府能力的高低不是看政府集權、強制和壟斷程度的高低，而是看政府能否用心找尋和正確運用新工具對社會發(fā)展中的棘手問題加以引導和控制。
治理理論引領下的歐盟國家公共服務改革
公共服務改革是指公共服務供給主體、供給方式的變革。政府壟斷公共服務供給存在諸多弊端，直接導致了政府財政、管理和信任三大危機。另一方面，在當代，公眾對公共服務的需求呈差異化、個性化、復雜化等特點，對政府提供公共服務的數(shù)量和質量都提出了更高要求。更嚴重的問題是，政府供給的低效和公共資源的浪費，使基本公共服務呈不均衡狀態(tài)，一些弱勢群體無法均等享受公共服務。為了解決這些問題，在治理、新公共管理、第三部門、公共選擇等理論的引領下，從20世紀70年代末開始，歐盟國家普遍進行了公共服務改革，改革的方向是打破政府壟斷，通過購買、委托等方式，將原本由政府承擔的公共服務事項交由企業(yè)或者其他社會組織承擔，讓更多的社會組織進入到公共服務提供流程。其做法主要有：
準確定位公共服務中的政府職責。公共服務是當代政府的重要職能，但政府不能壟斷公共服務供給，也不能事事親力親為。政府是政策型公共組織，在公共服務中的主要職責是政策供給、過程指導和質量監(jiān)督。政府通過履行這些職責，使公共服務在法律和政策軌道上規(guī)范運行，并保證公共服務供給質量，使全社會都能真正享受到質優(yōu)價廉的公共服務。在這方面，法國的做法是首先區(qū)分政府和公民社會組織提供公共服務的不同類型，在此基礎上，政府履行激勵、資質鑒定、監(jiān)管和評估等具體職責，充分發(fā)揮公民社會組織在公共服務中的作用。
第一，政府和公民社會組織提供公共服務的類型不同。一些重要的、基礎的、有強烈共識的服務由政府提供（例如公平服務）；一些具有高度技術性的服務（例如醫(yī)療）由國營機構提供；對于外包的公共服務，政府制定正式而嚴格的服務標準（例如教育），并對提供服務的公民社會組織實行監(jiān)督。
第二，為鼓勵公民社會組織參與公共服務，法國政府除采取資助、簽約、第三方支付（政府發(fā)放代金券，代金券持有者在市場上采購某些特殊服務）等措施外，還對公民社會組織提供實物資助，例如提供免費的辦公場地和設備等。
第三，法國政府通過授權與認證、承認身份、簽定協(xié)議等三種不同的法律程序，鑒定公民社會組織提供公共服務的資質和能力。每種程序（尤其是第一種、第三種程序）都承認服務部門的獨家代理性；第二種程序則要求被認證者提供既往的業(yè)績證明；通過第三種程序，政府與社會組織簽訂協(xié)議，規(guī)定服務績效標準，公民社會組織成為準公共機構。
第四，政府根據(jù)協(xié)議監(jiān)督、評估公民社會組織提供公共服務情況，包括出版物、活動、總體運作等。組織的各項活動和表現(xiàn)都要有記錄，并向政府提交年度工作報告。法國2006年通過的金融組織法，要求所有與政府緊密合作的衛(wèi)生和社會服務組織計算出服務有效性指數(shù)。這些指數(shù)雖非嚴格量化，但必須能反映產(chǎn)出、結果以及對客戶/受益人的影響。
將社會組織視為政府公共服務供給的良好合作伙伴。公共服務改革可以一定程度矯正“政府失靈”，推進“小政府、大社會”政社關系格局的形成；可以提高公共服務的供給質量和效率；還可以改善社會組織的自身狀況，促進公民社會的形成與發(fā)展。為此，政府要加強對第三部門或者社會組織的支持扶助和引導監(jiān)督，使社會組織真正有實力、有能力承擔起公共服務職能。支持扶助與引導監(jiān)督均不可偏廢。社會組織（包括公益性社會組織）的活動要接受多方監(jiān)督，以保證其活動不偏離組織宗旨和公共服務的軌道。為此，國家要健全、完善各種基礎制度，尤其是資金管理制度和檢查評估制度，防止社會組織蛻變?yōu)閷崿F(xiàn)自身利益的工具。在這方面，英國的案例比較典型。
英國公共服務改革最有特色之處是政府與第三部門建立的廣泛而友好的合作關系。與其他一些國家不同，英國有著與社會組織友好合作的歷史傳統(tǒng)。1601年的《慈善使用條例》和16世紀末的《伊麗莎白濟貧法》都表明，英國政府早就趨向依靠慈善機構承擔社會服務。為了加強第三部門的能力建設，英國政府不僅在內閣辦公室專設了第三部門辦公室，而且采用指導、資助、監(jiān)督、激勵等方式扶持第三部門。根據(jù)約翰·霍普金斯項目研究，20世紀90年代末，英國第三部門得到的資助總額中，有47%來自政府，45%來自收費，9%來自慈善捐款。英格蘭第三部門僅2004年就獲得了政府66億英鎊的資助。根據(jù)英國國家志愿組織委員會（NCVO）2006年收集的信息，盡管有四分之三的慈善機構沒有得到政府資助，但在2.5萬家大型慈善機構資金中，有四分之三來自政府。來自NCVO的另一數(shù)據(jù)表明，2005年6月至2006年7月，政府對第三部門的資助金額從109億英鎊增加到115億英鎊。目前，英國第三部門在公共服務領域非常活躍，尤其是在社會福利、健康、教育、文體等領域。
重視市場機制在公共服務改革中的作用。市場機制意味著廢除妨礙市場化和公平競爭的陳規(guī)，禁止不公平地提供優(yōu)惠，反對壟斷和不正當競爭，健全優(yōu)勝劣汰的市場退出機制等。政府購買公共服務，要求政府選擇合適的公共服務承接主體，在大多數(shù)情況下，這種選擇不能靠行政分配，而是靠市場機制，主要方式就是競爭與合同制。競爭是指由政府確定公共服務的數(shù)量和質量標準，然后向政府外公共組織、非營利部門和私營部門招標，各組織通過投標競標獲得公共服務承接主體資格；合同制是指政府與中標的公共服務承接主體簽定合同，雙方按合同行使權利，履行義務。競爭與合同制使政府實現(xiàn)了從劃漿者向掌舵者的角色轉換，同時也提高了資源配置的效率和公平性。在這方面，德國對公共服務采取的“謹慎市場化”的做法值得關注。
1990年兩德統(tǒng)一后，西德的社會保障體系推及到東德，政府的財政負擔加重。1991年后，德國政府每年用于東德基礎設施建設的凈轉移支付都在1100至1500億馬克之間，資金幾乎都由西德各州承擔。上述因素直接導致兩德統(tǒng)一后德國經(jīng)濟的衰退和持續(xù)低迷。為了緩解經(jīng)濟壓力，德國進行了一系列改革，其中就包括公共服務市場化。但是，德國對公共服務市場化持謹慎態(tài)度，一是限定市場化的范圍，將市場化限定在內部文印、公共建筑物保潔與維護、基建服務（規(guī)劃、預算等）、道路養(yǎng)護、街道清潔、垃圾收集與處理等“藍領領域”；二是設定市場化的前提條件，這些條件包括：有多元的提供主體，以利競爭；有適合交易的場所，以利交易；有較低的準入門檻，以利進退。公共服務謹慎市場化，有利于避免“服務成本外部化”以及腐敗和不道德行為的增加。
歐盟國家的公共服務改革至今已走過30余年的歷程，其效果是推進了歐盟國家治理制度的創(chuàng)新和治理能力的提升。中歐大學教授利昂·E·艾里什、美國霍普金斯大學教授萊斯特·M·薩拉蒙和美國天主教大學教授卡拉·西蒙，在《政府向社會組織購買公共服務的國際經(jīng)驗》項目報告中，從公民社會組織、政府和服務對象等三個視角，總結了公共服務改革（政府購買公共服務）的益處。
從公民社會組織的視角，增加了獲取資源的渠道；因資源和人力的增加而提升了能力；因具備了影響政府政策的潛在能力而改善了處理問題的方式；減少了在募捐活動上花費的時間和資源；資金來源趨于穩(wěn)定等。從政府的視角，公民社會組織規(guī)模較小，反應更靈活，可以提高公共服務的質量；可以獲得公民社會組織擁有的處理問題的專業(yè)知識和經(jīng)驗；通過私人捐贈和志愿的方式，能夠動員更多的資源；能夠以收費的方式將部分服務成本轉移給用戶；能夠利用公民社會組織在解決棘手問題時所設計的創(chuàng)新方法；及早識別需要解決的問題；促進“社會資本”與社會和諧；能夠以更靈活的方式應對問題而不必建立龐大的政府官僚機構等。從服務對象的視角，有更多的服務提供方可以選擇；服務的提供更加細致和人性化；服務提供方回應性更強；與服務提供方建立更多的私人關系；為利益相關的項目增加支持者等。上述益處在歐盟區(qū)域性公共服務改革中或多或少都有所體現(xiàn)。
結論
治理理論引領下的歐盟國家公共服務改革，說明了理論與實踐的互動，也驗證了區(qū)域性治理、治理主體多元化、尋求第三種社會協(xié)調機制等理論有其合理內核。當然，對治理理論從來都不乏批評和質疑之聲，例如認為分權提高了社會自主自治程度，但也帶來了分散主義、本位主義和地方保護；合同出租提高了效率，但卻縮小了公共責任的范圍；私人部門管理模式是一種“新泰羅主義”，對其推崇和仿效是將教科書里對私營企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實混為了一談等。
理論批評是理論不自足的使然，也是理論完善和發(fā)展的必要條件。首先，理論就其本質而言是人的認識，由于受認識者自身以及所處環(huán)境的限制，人的認識總是不自足、不完善的，因而理論批評是必要的。其次，理論批評是人類理性在原有理論上的再次投入，因而集中了更多的人類理性，其效果不是摧毀原有理論而是促使原有理論更加自足和完善。正因為如此，所有理性而嚴肅的理論批評都值得尊重和善待。
在中國，理論批評還有獨特意義。中國改革開放后，由于與其他國家（特別是與西方國家）文化交流的活躍，大量外來人文社會科學概念、理論或者學術思潮被引入中國，理論批評能夠幫助國人廓清這些理論和學術思潮的合理與不合理之處，幫助國人選擇科學合理的理論為我所用。因此，對于治理理論的內容、局限、應用、影響等問題，學界還要給以持續(xù)、深入的關注。
