聽錯了吧？行政訴訟中原告沒有舉證責(zé)任？行政訴訟舉證責(zé)任分配和證明標(biāo)準(zhǔn)的如何把握
編者按：經(jīng)常聽到半吊子說行政訴訟中原告沒有舉證責(zé)任，這是不對的。請看 下面的舉證責(zé)任分配就知道了。行政訴訟舉證責(zé)任分配和證明標(biāo)準(zhǔn)的具體把握所謂舉證責(zé)任，在一般意義上包括兩方面含義，即行為意義上的舉證責(zé)任和結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，前者是指當(dāng)事人對于訴訟中所主張的案件事實(shí)，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)加以證明的責(zé)任，包括主觀的舉證責(zé)任、推進(jìn)責(zé)任、主張責(zé)任；后者包括客觀的舉證責(zé)任、說服責(zé)任，即在訴訟結(jié)束之時，如果案件事實(shí)仍處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)，應(yīng)當(dāng)由該當(dāng)事人承擔(dān)敗訴或不利的訴訟后果的責(zé)任。我國的行政訴訟關(guān)于舉證責(zé)任的法律規(guī)定還是比較完善的，行政訴訟證據(jù)方面的制度主要是由《行政訴訟法》《行訴解釋》《證據(jù)規(guī)定》等法律或司法解釋組成的。1．一般行政訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則一般行政訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則明確了原被告雙方的舉證責(zé)任，根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條第一款的規(guī)定：“被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”第三十七條規(guī)定：“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任。”2．不作為行政訴訟的舉證責(zé)任分配規(guī)則行政主體不作為也是行政主體做出的行政行為的一種，這是一種特殊表現(xiàn)形式的行政行為，是一種消極的行政行為。在起訴被告不作為的行政訴訟中，各方當(dāng)事人舉證責(zé)任的分配按照法律規(guī)定如下：第一，原告負(fù)舉證責(zé)任的范圍。首先，原告要證明不作為行為所造成的損害與被告的不作為行為之間存在著法律上的利害關(guān)系的事實(shí)根據(jù)。其次，原告一方當(dāng)事人應(yīng)該證明原告一方曾向被告提出了申請的事實(shí)。但是，除非屬于根據(jù)《行政訴訟法》第三十八條第一款規(guī)定，有下列情形之一的，可以免除原告相應(yīng)的舉證責(zé)任：一是被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的；二是原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的。第二，被告負(fù)舉證責(zé)任的范圍。首先，對原告起訴已超過法定期限負(fù)舉證責(zé)任。原因主要在于：一是因?yàn)橐粋€完整的具體行政行為應(yīng)當(dāng)包括訴訟權(quán)利或有效起訴期限的告知情況，因?yàn)樗切姓C(jī)關(guān)應(yīng)該履行的主要法定義務(wù)。二是因?yàn)槠鹪V期限存在的復(fù)雜性、多樣性。其次，對不作為行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任。這主要是符合行政訴訟被告對被訴具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的一般原理的體現(xiàn)。這主要也是因?yàn)樾姓蛔鳛槠鋵?shí)也是行政機(jī)關(guān)所作出的一種消極的具體行政行為，被告如果不能提供相應(yīng)的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)來證明其不作為行為的合法性，則會當(dāng)然地承擔(dān)敗訴的法律后果。3．行政賠償、補(bǔ)償訴訟的舉證責(zé)任分配規(guī)則這里說的行政賠償、補(bǔ)償訴訟其實(shí)是行政法上的一種侵權(quán)訴訟。侵權(quán)訴訟就要對損害事實(shí)和侵權(quán)行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系提供相應(yīng)的證據(jù)加以證明。第一，原告應(yīng)當(dāng)對被訴行政機(jī)關(guān)的行政行為所造成的相應(yīng)損害事實(shí)提供相對應(yīng)的證據(jù)加以舉證證明。根據(jù)《行政訴訟法》第三十八條第二款和《證據(jù)規(guī)定》第五條規(guī)定，在行政賠償訴訟中，行政訴訟中的原告應(yīng)當(dāng)對其被訴的具體行政行為所造成的主要損害的事實(shí)提供相應(yīng)的證據(jù)。第二，行政訴訟中的被告在行政賠償案件中應(yīng)承擔(dān)的舉證證明的責(zé)任。根據(jù)《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十二條就有相關(guān)的具體的規(guī)定：'原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔(dān)舉證責(zé)任。被告有權(quán)提供不予賠償或者減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)。'因此，被告應(yīng)當(dāng)就其主張等問題承擔(dān)舉證責(zé)任。（二）舉證責(zé)任分配規(guī)則存在的問題及完善建議1．對原告舉證責(zé)任存在的認(rèn)識誤區(qū)被告的證明責(zé)任于《行政訴訟法》第三十四條進(jìn)行了明確規(guī)定，因此在行政訴訟中，通常情況下，應(yīng)該由被告一方對其所作出的行政行為是否合法承擔(dān)舉證責(zé)任，當(dāng)然這包括具體行政行為事實(shí)本身和它作出所依據(jù)的規(guī)范性文件這兩方面。于是原告提出其主張，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，這就是行政訴訟舉證責(zé)任分配的一般原則。但并不能認(rèn)為行政訴訟就當(dāng)然地免除了原告一方的舉證責(zé)任。我國審判實(shí)務(wù)活動以及社會大眾的普遍意識，卻常常陷入上述所提到的原告一方不承擔(dān)主張責(zé)任、推進(jìn)責(zé)任的誤區(qū)。陷入上述誤區(qū)的人，常常就是因?yàn)閷εe證責(zé)任的理解產(chǎn)生了偏差。《行政訴訟法》第三十八條和《證據(jù)規(guī)定》第四條、第五條就對行政訴訟中的原告一方的舉證責(zé)任進(jìn)行了明確的規(guī)定，它同時也明確了行政訴訟中原告一方對提起行政訴訟以及在行政不作為訴訟、行政賠償訴訟中所應(yīng)該承擔(dān)的提供證據(jù)證明的責(zé)任。同時原告應(yīng)當(dāng)對訴訟過程中被告所提出的證據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的舉證反駁，以獲得勝訴，原告一方舉出相應(yīng)的證據(jù)支持自己一方的訴請，提供充分證據(jù)證明己方觀點(diǎn)不僅關(guān)系到原告一方自身的利益，也影響行政訴訟的效率。從我國的審判實(shí)踐活動情況來看，《證據(jù)規(guī)定》對原告的證明責(zé)任規(guī)定較為原則，有時不能適應(yīng)行政訴訟案件的多樣化發(fā)展趨勢以及行政主體履行行政管理職能方式變化的現(xiàn)實(shí)情況，同時也造成了審判實(shí)務(wù)過程中舉證責(zé)任分配方面的混亂。因此在'行政訴訟被告負(fù)舉證責(zé)任'一般原則下，這里也有相當(dāng)?shù)谋匾獙π姓V訟中原告一方的證明責(zé)任進(jìn)行梳理。大致歸為如下幾個方面：(1）原告一方當(dāng)事人起訴要符合法定的起訴條件，我國《證據(jù)規(guī)定》第四條第一款明確規(guī)定：'公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。'當(dāng)然這種提供證據(jù)材料進(jìn)行證明的證明責(zé)任與客觀性的舉證責(zé)任不同，屬于“初步證明責(zé)任”，其主要目的與價值在于證明行政行為的存在，和行政機(jī)關(guān)的行政行為與訴訟提起人存在利害關(guān)系等，以及原告的訴訟主體地位。我們之所以要明確原告一方的這種證明責(zé)任，主要是因?yàn)橐Ｕ闲姓V訟的效率，維護(hù)行政訴訟秩序，防止相對人濫用訴訟權(quán)利。在舉證責(zé)任的分配上就是要求其責(zé)任的分擔(dān)要合理合法，應(yīng)給予原告一定的證明責(zé)任，來維護(hù)原告方的利益，這樣也給予其相應(yīng)的訴訟權(quán)利，可以使原告一方在各種救濟(jì)途徑和方式中作出適合自己的選擇，讓自己的利益最大化。同時也給予了其相應(yīng)的訴訟權(quán)利，可以保障訴訟權(quán)利的正當(dāng)行使，同時避免行政機(jī)關(guān)把大量的資源放在應(yīng)訴的舉證責(zé)任上。(2）原告一方對被訴具體行政行為的合法性承擔(dān)提供反駁性證據(jù)的推進(jìn)責(zé)任。在司法審判實(shí)踐活動中，大多數(shù)的行政機(jī)關(guān)為確保不敗訴，一般情況下都不會把不利于自己、對其認(rèn)定事實(shí)起相反證明效力的證據(jù)部分或全部地提交給人民法院，而且行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為一般都具有一定證據(jù)加以支持，因此很多案件從表面上看，涉訴行政行為所認(rèn)定的事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法，而實(shí)踐中有些行政相對人可能會片面地理解'行政訴訟案件由被告負(fù)舉證責(zé)任'原則的內(nèi)容，導(dǎo)致在行政訴訟中因消極舉證而敗訴。所以法院也要加大力度來引導(dǎo)原告，提示原告一方對被訴具體行政行為的合法性承擔(dān)提供反駁證據(jù)的推進(jìn)責(zé)任。訴訟中，原告一方承擔(dān)的是一種推進(jìn)責(zé)任，被告一方當(dāng)事人承擔(dān)的是一種說服責(zé)任。被告不能提供證明其具體行政行為的合法性的證據(jù)就得承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。我們可進(jìn)一步發(fā)揮司法解釋的作用，將舉證責(zé)任劃分為推進(jìn)責(zé)任和說服責(zé)任，明確原告一方應(yīng)當(dāng)對其主張承擔(dān)推進(jìn)責(zé)任，被告根據(jù)我國行政訴訟的舉證責(zé)任的一般原則規(guī)定對被訴行政行為合法性承擔(dān)說服責(zé)任。同時，對于某些特殊的情況，特定事實(shí)，如果根據(jù)舉證責(zé)任分配的一般規(guī)則無法明確訴訟雙方的舉證責(zé)任的歸屬時，法官就可以綜合案件的具體情況，由有舉證能力的一方或有明顯優(yōu)勢的一方承擔(dān)證明責(zé)任。在司法實(shí)踐中，由于第三人在行政訴訟中有不同傾向性意見，如果不考慮訴訟第三人的區(qū)別和舉證責(zé)任的適用，顯然不合理。具體體現(xiàn)如下：如果第三人舉證是對原告有利的，我們就應(yīng)該按照原告的舉證責(zé)任范圍和原則來認(rèn)定；如果第三人舉證是對被告有利的，則對其所舉證據(jù)的認(rèn)定就應(yīng)該參照對被告舉證的認(rèn)定規(guī)則。面對于第三類事實(shí)關(guān)系第三人，因?yàn)槠湓谛姓V訟中的作用與證人的地位是相似的。參與行政訴訟的目的是證明與行政訴訟案件事實(shí)密切相關(guān)的既成事實(shí)。所以，當(dāng)該既成事實(shí)的成立對被告行政行為違法有利時，就應(yīng)該適用原告舉證認(rèn)定的相關(guān)規(guī)則，而當(dāng)該事實(shí)的成立對證明被訴行政機(jī)關(guān)作出的行政行為合法有利時，則就應(yīng)該適用于被告舉證認(rèn)定的相關(guān)規(guī)則。（一）行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的分類行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)是指按照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，無論是行政機(jī)關(guān)還是行政相對人，只要是承擔(dān)舉證證明責(zé)任的人提供證據(jù)對案件事實(shí)進(jìn)行證明，所需要達(dá)到的證明程度的問題。它是人民法院審查行政案件的客觀事實(shí)。我國在司法實(shí)踐活動中采取的是'案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分'的標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟案件的審理，無論我們怎樣追求事實(shí)之真，它都是一個我們希望的以法律之真趨近于客觀事實(shí)之真的過程，法官在具體的行政訴訟案件審理中應(yīng)該多方面地考察案件的性質(zhì)、對雙方當(dāng)事人權(quán)益的影響，行政行為的類型等因素來具體確定認(rèn)定案件事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)。具體到行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，因行政訴訟的特殊性質(zhì)和行政訴訟類型的不同，其與刑事訴訟、民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)存在著極大的不同，行政訴訟旨在解決行使國家公共權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和行政相對人之間的矛盾沖突。同時行政訴訟案件類型的多樣性，決定了行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)并不應(yīng)該是一個統(tǒng)一適用的標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)行政行為的種類、行政案件的性質(zhì)及對當(dāng)事人權(quán)益影響的大小等因素具體考量的多元化證明標(biāo)準(zhǔn)。我國的行政訴訟由民事訴訟引申而來。行政訴訟案件的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)介于刑事訴訟和民事訴訟之間。行政訴訟案件要求具備實(shí)質(zhì)性證據(jù)，證明標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到清楚的、準(zhǔn)確的、真實(shí)的、令人信服的標(biāo)準(zhǔn)。在我國，通常認(rèn)為，一般類型的行政訴訟案件都適用高度蓋然性這種證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)樵诖祟惏讣校姓袨閷ο鄬θ藱?quán)利的影響程度在民事、刑事案件之間。因此，我們應(yīng)適用介于二者程度之間的證明標(biāo)準(zhǔn)。高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)是指在行政訴訟中，法官采用證明效力具有明顯優(yōu)勢的一方行政訴訟當(dāng)事人提供的證據(jù)，并據(jù)以認(rèn)定案件事實(shí)的行政訴訟證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，行政訴訟中高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合以下兩個方面的要求：第一，在行政訴訟中的當(dāng)事人雙方提供的證據(jù)相比較來看，一方行政訴訟當(dāng)事人提供的證據(jù)具有比另一方當(dāng)事人明顯的證據(jù)證明優(yōu)勢。也就是說在一般行政案件中，被告一方提供證據(jù)的證明力往往要明顯大于原告方一方當(dāng)事人。所以，這里所講的'明顯優(yōu)勢'是一個可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，需要法官在審理案件的時候，依據(jù)法律的規(guī)定，把行政訴訟當(dāng)事人提供的證據(jù)按照證明力的大小、案件的性質(zhì)、對雙方當(dāng)事人利益的影響大小等因素進(jìn)行綜合的比較分析。第二，這里所講的這種'優(yōu)勢'必須使法官在內(nèi)心達(dá)到確信明顯優(yōu)勢方所主張的案件事實(shí)確實(shí)存在的程度。（二）現(xiàn)行法律對證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定較為抽象在我國，現(xiàn)行刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法這三大訴訟法沒有對證明標(biāo)準(zhǔn)作出明確的規(guī)定，只是要求'案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分'，刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟都做了如此規(guī)定。“客觀事實(shí)”的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)是一種近乎完善的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)，作為我國司法活動追求的理想目標(biāo)這是無可非議的，要求每名法官在法律適用中盡量接近客觀真實(shí)，但以'客觀真實(shí)'作為一種證明標(biāo)準(zhǔn)是不切實(shí)際的，是審判活動難以達(dá)到的，這一證明標(biāo)準(zhǔn)也不符合訴訟本身的規(guī)律。首先，在行政訴訟中要認(rèn)識的事實(shí)是過去的事實(shí)，時間不能倒流，不能時時把法律事實(shí)回歸到客觀事實(shí)，想要完全認(rèn)識案件事實(shí)真相，這是不可能的。其次，在行政訴訟中，對事實(shí)的認(rèn)識還要受到各種主觀因素的影響，這當(dāng)然包括當(dāng)事人舉證能力、法官認(rèn)識水平，在同樣的客觀現(xiàn)象面前，由于主觀因素不同，導(dǎo)致對客觀反映的不同即把法律事實(shí)還原到客觀事實(shí)的程度就不同。最后，行政訴訟活動除要追求實(shí)體公正外，還要兼顧行政訴訟效率和效益等方面，案件裁判者不可能為了追求案件真實(shí)而無休止地耗費(fèi)大量的時間和精力，因此，要達(dá)到絕對客觀真實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，同時司法實(shí)踐也表明不同法院或者法官在理解證據(jù)是否充分時，沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了一定程度上判斷標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一和不確定。對于'非法證據(jù)'的含義，一般有狹義和廣義之分。狹義的非法證據(jù)是指通過非法的途徑和手段取得的證據(jù)；廣義的非法證據(jù)是指不符合法定來源和形式的或者違反訴訟程序取得的證據(jù)資料。（二）非法證據(jù)排除規(guī)則的內(nèi)容《證據(jù)規(guī)定》第五十七條規(guī)定：'下列證據(jù)材料不能作為定案依據(jù)：（一）違反法定程序收集的證據(jù)材料；（二）以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人法權(quán)益的證據(jù)材料；（三）以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的證據(jù)料；（四）當(dāng)事人無正當(dāng)事由超出舉證期限提供的證據(jù)材料；（五）在中華人民和國領(lǐng)域以外或者在中華人民共和國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)形成的未辦理法定證明手續(xù)的證據(jù)材料；（六）當(dāng)事人無正當(dāng)理由拒不提供原件。原物，又無他證據(jù)印證，且對方當(dāng)事人不予認(rèn)可的證據(jù)的復(fù)制件或者復(fù)制品：（七）被當(dāng)事人或者他人進(jìn)行技術(shù)處理而無法辨明真?zhèn)蔚淖C據(jù)材料；（八）不能正確表達(dá)意志的證人提供的證言；（九）不具備合法性和真實(shí)性的其他證據(jù)材料。'《證據(jù)規(guī)定》第五十八條規(guī)定：'以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權(quán)益的方法取得的證據(jù)，不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)'，上述規(guī)定已經(jīng)對行政訴訟中不能作為定案的證據(jù)進(jìn)行了全面詳盡的規(guī)定，從有利于規(guī)范行政訴訟程序過程當(dāng)中的取得證據(jù)的行為，維護(hù)實(shí)體正義。綜上所述，我國行政訴訟舉證責(zé)任的分配規(guī)則考慮了多方面因素并且結(jié)合了我國現(xiàn)實(shí)國情。現(xiàn)今，我國所建立起的舉證責(zé)任分配原則不單單是為了更好地平衡行政訴訟中的原告和被告的關(guān)系，也意味著讓被告一方當(dāng)事人對行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。現(xiàn)在，我國所建立的行政訴訟上的舉證責(zé)任分配規(guī)則不是像一些學(xué)者認(rèn)為的一味采用行政訴訟中的'被告承擔(dān)舉證責(zé)任'的證明責(zé)任倒置規(guī)則。恰恰相反，它正是'誰主張，誰舉證'的行政訴訟舉證責(zé)任的一般規(guī)則的體現(xiàn)，因?yàn)椋藭r，行政訴訟上的被告一方的舉證責(zé)任恰恰是一種積極的證明責(zé)任。同時，之所以要科學(xué)設(shè)定被告一方當(dāng)事人即行政機(jī)關(guān)的舉證期限，不斷地完善被告補(bǔ)證規(guī)則，這就不單單關(guān)系到行政訴訟的目的的實(shí)現(xiàn)，同時它也是實(shí)現(xiàn)我國行政訴訟程序公正公平與高效和保障司法審判的公正與效率的重要舉措。
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