環境污染論文
環境污染論文：摘要：能源開發利用會對環境產生不同程度的不利影響。我國能源環境問題已成為亟待解決的現實和戰略問題。通過分析目前我國能源開發利用中的環境問題的法律規制的現狀，指出其缺陷，并提出了一系列的完善措施。
關鍵詞：能源 環境問題 法律規制 缺陷 完善 環境污染
能源是人類賴以生存和發展最重要的一種資源，是一國經濟社會發展和人民生活改善的重要物質基礎。新中國成立以來，隨著大規模工業化進程的開展，中國薄弱的能源工業得到了迅速發展。特別是改革開放以后，隨著社會經濟進入全新發展時代，能源工業無論從數量還是質量上都取得了空前的快速進步，中國已進入了世界能源大國的行列。然而在能源開發和利用的生命周期過程中，從能源資源的開采、加工和運輸，到二次能源的生產（發電），以及電力的傳輸和分配，直至能源的最終消費，各階段都會對環境造成壓力，引起局部的、區域性的、乃至全球性的環境問題。我國長期以來對能源的安全供應非常重視，相對來說忽視了能源發展對環境所產生的負面影響，導致環境問題日益嚴重。隨著我國全面建設小康社會步伐的加快，對能源生產和能源消費會有更高的要求，能源需求的持續快速增長必將使我國的環境保護面臨更加沉重的壓力。由能源開發利用導致的能源環境問題既是我國當前面臨的現實問題，也是影響我國長遠發展的戰略問題，是我國實現可持續發展的基礎和重要保障之一。法律作為現代社會最權威、最有效的社會調整方式，在此問題的解決上理應發揮重要作用。因此，研究我國的能源環境問題，并在立法中進行恰當規制，對我國能源與環境保護事業無疑具有重要的現實意義。
一、能源開發利用對環境的不利影響
人類利用能源的歷史已非常久遠，能源對人類發展的巨大貢獻是顯而易見的。在產業革命以前的漫長歲月中，能源消費以薪柴為主，由于消費量不大，一方面植物的自然生長足以補充其作為能源的消費，另一方面環境容量可以“吸收和消化”薪柴利用過程中排放的廢棄物，因此，能源開發利用的環境影響基本上不成為問題。當時的環境問題主要是由于人口增長導致過度開墾造成的土質退化問題。產業革命促使礦物能源取代薪柴成為能源消費的主體，現代環境問題隨之產生。經濟、人口高速增長導致能源消費需求急速增長，人類賴以生存和發展的環境逐步惡化。總體而言，所有能源，包括可再生能源的開發利用，都會對環境產生不同程度的不利影響。
1、煤炭的開發利用對環境的不利影響。煤炭在開采過程中會造成礦山生態環境的破壞, 威脅生物棲息環境。主要包括對地表的破壞、引起巖層的移動、礦井酸性排水、煤矸石堆積、煤層甲烷排放等。煤炭消費過程中產生大量二氧化硫、二氧化碳 、氮氧化物、一氧化碳、煙塵和汞等污染物,是造成大氣污染和酸雨的主要原因。煤炭消費過程也排放溫室氣體,造成全球性環境問題。
2、石油和天然氣勘探開采和加工利用對環境的不利影響。油田勘探開采過程中的井噴事故、采油廢水、鉆井廢水、洗井廢水、處理人工注水產生的污水的排放；氣田開采過程中產生的地層水,含有硫、鹵素以及鋰、鉀、溴、銫等元素,其主要危害是使土壤鹽漬化；油氣田開采過程中的硫化氫排放；煉油廢水、廢氣(含二氧化硫、硫化氫、氮氧化物、烴類、一氧化碳和顆粒物)、廢渣（催化劑、吸附劑反應后產物）排放；海上采油影響海洋生態系統,石油因井噴、漏油、海上采油平臺傾覆、油輪事故和戰爭破壞等原因泄入海洋，對海洋生態系統產生嚴重影響；在交通運輸業，機動車尾氣等造成大氣污染，排放一氧化碳、碳氫化合物、氮氧化物、鉛等污染物；等等。
3、水電開發對環境的不利影響。水電是一種相對清潔的能源，但其對生態環境仍有多方面的不利影響，主要表現在：截流造成污染物質擴散能力減弱，水體自凈能力受影響；淹沒土地、地面設施和古跡，影響自然景觀，尤其是風景區；泥沙淤積會使上游河道截面縮小，河床抬高，下游河岸被沖刷，引起河道變化；改變地下水的流量和方向，使下游地下水位升高，造成土壤鹽堿化，甚至形成沼澤，導致環境衛生條件惡化而引起疾病流行；建設過程采挖石料和填土，破壞自然環境；泄洪道變流裝置的安裝造成對魚類等水生生物的破壞，截流阻斷魚類洄游等；會改變河流水深、水溫、流速及庫區小氣候，對庫區水生和陸生生物產生不利影響；可能會誘發地震；小水電站還會向生物圈排放一些溫室氣體（特別是由于水庫中生物質的腐爛而產生的甲烷）；等等。
4、核能開發利用對環境的影響。核能對環境的影響主要來自兩個階段：核燃料生產和輻射后燃料的處理。由于人類無論何時何地都處于各種來源的天然放射性輻射之中,通常燃料生產過程的放射性污染較輕，一般不構成嚴重危害。但它畢竟對人體有害,故仍須予以充分注意。
目前核能利用的主要形式是裂變能。核燃料的基本原料是鈾,鈾的生產過程包括：地質勘探、鈾礦開采、選礦、水冶加工,最后精制得到濃縮鈾,在核燃料生產中,鈾礦山和鈾水冶廠是主要污染源。從這里排出的廢物，雖然致入射性水平低,但排放量大,分布廣。鈾礦山產生的放射性廢物有廢水、廢氣、固體廢物。鈾礦山廢水不僅含有氡、鈾及其衰變子體,而且有其他共生的有害化學物質。水冶廠的廢物性質隨礦石成分、水冶流程、使用的化學藥劑不同而變化,對環境的影響程序也隨之不同。水冶廠的液體廢物主要有貧鈾溶液，其中放射性物質最危險的是鐳。廢水中還含有其他化學物質,例如硫酸根、硝酸根、有機溶劑等。酸廢水排入河流造成的危害往往比放射性物質更嚴重。
值得注意的是，人們最常關注的核能對環境的影響實際上是核事故問題。1986年4月26日發生的切爾諾貝利核事故，是核電發展史上一次慘重的災難，對電站工作人員、事故搶救人員以及周圍居民和環境造成嚴重損害。切爾諾貝利核事故是在特定堆型和條件下發生的，它采用的壓力管式石墨沸化堆，安全性有問題，沒有完善的安全殼,從此之后就不再用這種堆型了。因此，不能由此推論其他核電站也會有此安全問題。近年來很多國家都發展了新一代更加安全的核電站。當然，不論怎樣，核電站的安全運行都是必須重點關注的問題。
5、可再生能源開發利用對環境影響的不利影響。可再生能源開發利用整體上較傳統化石能源來說，更加清潔安全，但是開發利用可再生能源仍然會帶來一些環境問題。如風能開發中，風機會產生噪聲和電磁干擾，并對景觀和鳥類產生負面影響等。太陽能開發也會產生不利環境影響，主要是占用土地、影響景觀等。此外，制造光伏電池需要高純度硅，屬能源密集產品，本身需要消耗大量能源。含鎘光伏電池(CdTe, CIGS)的有毒物質排放雖然在安全范圍之內，但公眾仍擔心對健康的危害。生物質能利用對環境的不利影響，主要是占用大量土地，可能導致土壤養分損失和侵蝕,生物多樣性減少,以及用水量增加。用汽車運輸生物質會排放污染物。另外，農村居民使用薪柴和秸桿等生物質能作炊事和供熱燃料的傳統利用方式引起的室內空氣污染，對居民健康產生嚴重危害。地熱資源開發利用的環境影響主要是地熱水直接排放造成地表水熱污染；含有害元素或鹽分較高的地熱水污染水源和土壤；地熱水中的CO2 和H2 S等有害氣體排放到大氣中；地熱水超采造成地面沉降等。海洋能是潔凈的能源，對環境不會產生大的不利影響。但潮汐電站會對海岸線生態環境帶來一定影響；波浪能發電裝置能起到使海洋平靜的消波作用，有利于船舶安全拋錨和減緩海岸受海浪沖刷,但波浪能發電裝置給許多水生物提供了棲息場所，促使其繁殖生長,可能會堵塞發電裝置；海洋溫差發電裝置的熱交換器采用氨作工質，氨可能會污染海洋環境；建在河口的鹽差能發電裝置，還要解決河水中的沉淀物和保護海洋生物的問題。
二、我國能源環境問題法律規制的現狀與缺陷
為了有效地控制能源活動對環境的不利影響，解決能源環境問題，我國制定了一系列的法律、法規來加強對能源活動的管理。相關的立法主要包括：《環境保護法》、《環境影響評價法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《放射性污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《礦產資源法》、《清潔生產促進法》、《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》、《可再生能源法》、《電力工業環境保護管理辦法》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》等等。此外，有些地方政府為了實現本地區的環境質量目標，也制定了一些相應的與能源活動有關的地方立法，如陜西省頒布了《陜西省煤炭石油天然氣開發環境保護條例》，河北省出臺了《河北省陸上石油勘探開發環境保護管理辦法》，黑龍江省發布了《黑龍江省石油天然氣勘探開發環境保護條例》等等。通過分析現有立法可以看出，我國對能源開發利用中的環境問題主要從兩個方面進行法律規制：其一，對節約能源及發展可再生能源的法律規制；其二，對能源生產、加工、運輸、消費等過程中的環境問題的法律規制。前者是從宏觀上解決能源有效利用及終端能源清潔化的問題。其不單是解決能源環境問題的根本措施，同時也是實現國家能源安全的重要措施，學界已經對此進行了比較深入的研究；后者則是從微觀上解決能源開發利用過程中的具體的環境保護問題，涉及能源法與環境法的銜接與協調，目前還鮮有人進行深入細致的系統研究。本文主要對后者展開具體分析。
（一）能源開發利用中的環境問題的一般法律規制現狀及其缺陷
能源開發利用中的環境問題的一般法律規制是指各種能源開發利用活動中的環境保護的一般性法律規范，而非某一類型能源（指煤炭、石油等一次能源）開發利用環境保護的專門性規范。這些規定主要體現在我國的環境立法及電力立法中。
1、法律規制的現狀
（1）環境立法
通過相關環境立法，我國已形成了一個比較完善的能源環境的基本法律制度體系。其具體內容主要包括：
能源規劃及能源建設項目環境影響評價。我國《環境影響評價法》確立了規劃及建設項目的環境影響評價制度。該制度同樣適用于能源規劃及建設項目的環境影響評價。其充分體現了預防為主的原則，適用范圍廣泛，是協調能源建設與環境保護的有效手段。
能源建設項目“三同時”制度。我國《環境保護法》、《建設項目環境保護管理條例》及相關環境保護法律法規明確規定了“三同時”制度，即一切可能對環境有影響的建設項目，其環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。能源建設項目一般情況下都可能對環境造成影響，因此也應適用“三同時”制度。
能源環境標準制度。傳統意義上的環境標準主要是指國內環境標準，是國家為了防治環境污染、保證環境質量，在綜合考慮國內自然環境特征、社會經濟條件和現有科學技術的基礎上，規定環境中污染物的允許含量和污染源排放物的數量、濃度、時間和速率及其他有關的技術規范。現代意義上的環境標準則還包括國家認可和推行的國際環境標準，特別是ISO14000系列標準。當前正是能源需求快速增長的時期，應充分利用環境標準來推動能源生產與消費的技術進步，從源頭上削減能源的環境污染。目前，我國已經頒布了大量能源活動中的環境標準，如《火電廠大氣污染物排放標準》、《車用汽油有害物質控制標準》、《海洋石油開發工業含油污水排放標準》、《核電廠環境輻射防護規定》、《清潔生產標準—石油煉制業》、《環境影響評價技術導則—水利水電工程》等等。一些地方環保部門從本地環境質量的要求出發，也制定了一些地方環境標準，如，新疆維吾爾自治區制訂了《燃煤鍋爐大氣污染物排放標準》，山西省制訂了《山西省燃煤電廠二氧化硫排放績效標準》，北京市制訂了《鍋爐污染物綜合排放標準》、《低硫優質煤及制品標準》。此外，北京市、上海市還制訂了嚴于國家標準的機動車污染物排放標準等。
清潔生產制度。清潔生產，按照《清潔生產促進法》的規定，是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。清潔生產是既可滿足人們的需要又可合理使用自然資源和能源，并保護環境的實用生產方法和措施。它替代了以前傳統的末端控制污染的模式，能夠更有效的降低污染排放，是實現可持續發展的重要手段。能源行業是污染排放大戶，實行清潔生產制度，能夠節約能源，減少污染排放，因而該制度能夠較好的協調能源利用與環保的關系，是解決能源環境問題的一個基礎性的和關鍵性的制度。
環境許可證制度。指法律所確認的，對從事可能造成環境不良影響活動的開發、建設或經營者，必須向有關管理機關提出申請，經審查批準，發給許可證才能從事該項活動的一系列管理制度。頒發許可證是一種政府行政管理行為，是環境管理機關進行環境保護監督管理的重要手段。能源的開發利用一般會對環境造成不良影響，因而在開發利用前，都應取得環境許可證。典型地，如探礦、采礦許可證，排污許可證、海洋傾廢許可證，固體廢物收集、貯存、處置許可證，放射性同位素與射線裝置的生產、使用、銷售許可證等。
排污收費制度。是國家環境管理機關根據法律規定，對排放污染者征收一定費用的法律制度。該制度是運用經濟手段來保護環境的一項法律制度，體現了污染者負擔原則，同時也為治理污染開辟了一條重要的資金渠道，并有利于加強環境監督管理機構的自身建設。目前，對能源行業影響最大的是SO2收費。SO2收費試點從兩省九市到“兩控區”，取得了顯著成效。
限期治理制度。指國家法定機關對污染嚴重的項目、行業和區域作出決定，限定其在一定期限內完成環境治理任務，達到治理目標的法律制度。這是我國特有的一項環境法律制度，具有較強的強制性，是合理解決已造成的污染最有效的途徑。
環境事故報告制度。指發生事故或者其他突然事件，使環境受到或可能受到嚴重污染或破壞，事故或事件的當事人必須立即采取措施處理，及時向可能受到環境污染與破壞危害的公眾通報，并向當地環境保護行政主管部門和有關部門報告，接受調查處理的法律制度。該制度可以使政府和環境保護監督管理部門及時掌握環境污染與破壞事故的情況，查明事故原因、確定危害程度，便于采取有效措施，防止事故的蔓延和擴大，同時也可使受到環境污染與破壞威脅的公眾提前采取防范手段，避免或減少損失，最大限度地降低事故的危害程度。在能源行業，由于其生產技術的復雜性和危險性，因生產事故或意外事件導致的環境污染或破壞，后果往往極其嚴重，如2003年重慶開縣天然氣井噴事故、2005年松花江環境污染事件都造成了非常嚴重的后果，因而環境事故報告制度尤其具有特別重要的意義。
（2）電力立法
電力是由一次能源轉化來的優質二次能源，是當今世界上應用最廣泛的一種能源。電力行業是環境污染的重要產生源泉，作為規范電力建設、生產、供應和使用活動的電力立法，其中也必然涉及環境保護的規定。這部分規定不論是對煤電、水電、核電、風電、生物質能、太陽能發電等都適用，因而也屬于能源開發利用中的環境問題的一般規制，當然相對于前一部分來說，更具針對性，可謂一般中的特殊。
我國《電力法》對電力活動中的環境保護問題進行了一些原則性規定。主要涉及第五、十、十五、十六條。這些條文都是一些宣示性的原則要求，如第五條規定：電力建設、生產、供應和使用應當依法保護環境，采用新技術，減少有害物質排放，防治污染和其他公害。國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電；第十條規定：電力發展規劃，應當體現合理利用能源、電源與電網配套發展、提高經濟效益和有利于環境保護的原則。
此外，我國還頒布施行了《電力建設項目水土保持工作暫行規定》、《電力工業環境保護管理辦法》等配套法規，在一定程度上強化了電力活動的環境保護管理工作。
2、法律規制的缺陷
上述環境及電力立法為我國能源開發利用活動中的環境保護提供了一些基本的法律保障，促進了環保管理工作的法制化、規范化，有利于能源、經濟與環境的協調發展。但實踐證明，相關的法律規制還存在諸多缺陷與不足，主要包括：
（1）環境立法的問題
我國現行環境立法存在著重污染防治輕資源保護，規定模糊缺乏可操作性，行政色彩濃厚、市場機制不足，缺乏公眾參與等諸多缺陷，很大程度上也影響了能源環境問題的解決。環境影響評價、環境標準、排污收費等很多制度設計還有待完善。此外，一些實踐中與能源行業密切相關的行之有效的管理手段如總量控制、排污權交易、生態補償等還有待進一步法制化，為其施行提供更多的法律支撐。
（2）能源立法的問題
能源環境問題的法律規制是一個能源法與環境法相互銜接和協調的問題，而我國在這方面還做的遠遠不夠，其根源在于我國能源立法的極度弱化。我國目前尚缺少起“龍頭”作用的能源基本法，除了電力立法中鳳毛麟角的一小部分規定外，我國能源法對能源開發利用活動中的環境保護的一般性規范尚處于空白狀態，由此導致不少領域還存在法律規制的空白，如對破壞生態環境的采礦業的生態保護和恢復的規定等。能源領域的環保問題具有一定的特殊性，理應設計有相應的針對性的制度以保證其實施效果，僅僅依靠環境立法中的一些普適性規定是遠遠不夠的。
（二）煤炭開發利用中的環境問題的法律規制現狀及其缺陷
1、法律規制的現狀
我國《煤炭法》第十一條確立了“開發利用煤炭資源，應當遵守有關環境保護的法律、法規，防治污染和其他公害，保護生態環境”的基本原則。目前煤炭開發利用中的環境保護并沒有專門的法律法規予以規范，有關立法散見于相關法律法規及規范性文件中。其中，一些主要的規定包括：
（1）關于煤炭勘探開采
相關的法律規定主要包括：《煤炭法》第十八、二十、二十一、二十三、三十二、三十五、三十六條，《礦產資源法》第二十、二十一、二十二、三十二條，《清潔生產促進法》第二十五條，《大氣污染防治法》第二十四條，《森林法》第八、十八條，《草原法》第三十八、三十九條，《土地管理法》第四十二條，《水污染防治法》第四十四條，《水法》第三十一條，《水土保持法》第十八、十九、二十條，《固體廢物污染環境防治法》第三十六條，《煤炭經營監管辦法》第七條等等。這些規定涉及的內容主要有：勘查、開采方法和工藝技術的環保和有效利用資源要求；限制高硫份、高灰份煤炭的開采，禁止開采含放射性和砷等有毒有害物質超過規定標準的煤炭；探礦采礦對自然保護區、重要風景區，國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡的保護；采礦占用破壞土地、林地、草原的，應進行土地復墾、支付土地補償費和安置補償費、繳納森林植被恢復費、造林專用資金、草原植被恢復費等補救性措施；探礦采礦防止地下水污染及保護水資源的規定；采礦活動的水土保持規定；礦山企業防止尾礦、矸石、廢石等礦業固體廢物污染環境的規定；煤礦建設項目的“三同時”制度；關閉礦山時的報告審批規定等等。
此外，《土地復墾規定》、《煤矸石綜合利用管理辦法》、《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《關于加強鄉鎮煤礦環境保護工作的規定》等法規及規范性文件就一些具體問題作了規定。
（2）關于煤炭加工利用
相關的法律規定主要包括：《煤炭法》第三十五、三十六條，《煤炭經營監管辦法》第三十三條，《大氣污染防治法》第十五、十八、三十八條及第三章“防治燃煤產生的大氣污染”等。這些規定涉及的內容主要有：鍋爐產品必須符合標準才能制造、銷售或者進口；新建企業設備不得超標排放煙塵；發展集中供熱；改進城市燃料結構，發展城市煤氣，推廣成型煤的生產和使用；鼓勵煤炭的深加工和精加工，推廣潔凈煤技術，取締土法煉焦；推行煤炭洗選加工，降低煤的硫份和灰份，綜合開發利用煤層氣、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭；劃定酸雨控制區、二氧化硫污染控制區及相關措施；企業應對燃料燃燒過程中產生的氮氧化物采取控制措施；燃煤焦化等五類排硫量大的企業必須配備脫硫裝置或者采取其他脫硫措施等。
此外，《火電行業環境監測管理規定》、《火力發電廠環境保護設計規定》、《關于加強燃煤電廠二氧化硫污染防治工作的通知（環發[2003]159號）》、《國務院關于酸雨控制區和二氧化硫污染控制區有關問題的答復（國函[1998]5號）》等就一些專門問題進行了規定，在此不一一贅述。
2、法律規制的缺陷
以上法律規定對減少煤炭勘探開采對生態環境的破壞、降低燃煤污染尤其是二氧化硫污染起到了重要作用，但在體系上與具體制度上還存在著很多缺陷。
（1）立法體系不完善，法律層次低
目前并無專門立法規范煤炭開發利用中的環境保護問題，《煤炭法》更關注煤礦安全生產和合法經營，對環保只有幾條原則性的規定，可操作性太差，對違法亦缺乏針對性法律責任條款。《礦產資源法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等法律都是一般性規定，對該問題也僅有有限的幾條規范。目前已有的專門性規定還停留在法規規章乃至通知等規范性文件層面上。由此導致了不少問題上的立法空白。
（2）制度不完善，立法內容空洞，配套措施缺乏，可操作性差
就煤炭勘探、開采對生態環境的破壞而言，《土地復墾規定》、《煤矸石綜合利用管理辦法》分別就土地復墾及煤矸石處理作了專門規定，但前者制定于1988年，從未修訂，很多規定已經過時；后者立法層次偏低，執行效果差，激勵機制不足。除此之外，有關水污染防治、保護地下水資源、水土保持等的規定普遍存在著法律條文如政策般籠統和口號化、具體規范執行主體不明確、權利義務設置粗陋、相應責任條款不明或根本沒有、管理部門職責劃分模糊等諸多毛病。有關排污標準體系也不健全，如采煤、井下廢氣排放至今缺乏強制性標準。就煤炭利用的污染防治而言，目前存在的主要問題是排污收費標準過低，缺乏脫硫經濟激勵政策措施；總量控制、排污權交易、清潔生產等制度缺乏配套措施，立法有待加強等等。
（三）石油天然氣開發利用中的環境問題法律規制現狀及其缺陷
1、法律規制的現狀
目前我國沒有專門的石油天然氣法，也沒有系統規范石油天然氣開發利用的環境保護的專門法規，相關規定散見于其他相關法律法規中。其規范的內容大致可以概括為以下幾個方面：
（1）關于石油天然氣勘探開采中的環境保護的一般規定
相關的法律規定主要是《礦產資源法》、《清潔生產促進法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《土地復墾規定》等法律法規中關于礦產資源勘探開采環境保護的一般規定。雖然其并非專門針對石油天然氣，但石油天然氣也是礦產資源，故相關規定也對其適用。這些規定與前述煤炭比較相似，在此不再贅述。
（2）關于石油天然氣開發利用的海洋環境保護的特殊規定
由于石油天然氣開發利用可能對海洋環境產生嚴重不利影響，因此立法專門針對該問題進行了規范。這一部分也是目前石油天然氣開發利用中的環境保護法律規制較為完備的一部分，相關立法數量很多，主要包括：《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》、《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋傾廢管理條例》、《海洋石油開發工程環境影響評價管理程序》、《海洋石油開發工程環境影響后評價管理暫行規定》、《海洋石油安全生產規定》、《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》等等。我國還簽署了《聯合國海洋法公約》、《國際油污損害民事責任公約》、《國際防止船舶污染公約》等國際公約。
以上立法涉及的內容主要包括：禁止向海域排放油類污染物，禁止在沿海陸域內新建不具備有效治理措施的煉油、化工等嚴重污染海洋環境的工業生產項目；防治海洋石油勘探開發建設工程項目對海洋環境污染損害的一系列措施，如環評（包括環境影響后評價），“三同時”，放射性物質、含油污水、油性混合物、油基泥漿等特殊污染物質及爆破、試油等特殊污染行為的專門規定，固定式和移動式平臺的防污設備、防污記錄簿等要求，海洋石油平臺棄置管理等；海上儲油設施、輸油管線的防滲、防漏、防腐蝕要求；防治船舶及有關作業活動、拆船活動排放油類污染物損害海洋環境的一系列措施，如配備防污設備、防污文書，船舶載運油類貨物的污染防治規定等等。
（3）關于船舶污染防治的規定
由于船舶在作業活動時會排放油類污染物，在其載運油類貨物時更可能因發生溢油事故而造成嚴重水體污染，因此對船舶污染的防治也是一個重要的內容。除了前述海洋環境的污染防治外，我國立法還對內水的船舶污染防治作了規定，主要包括：《水污染防治法》第四十條及《防治船舶污染內河水域環境管理規定》等。
（4）關于機動車尾氣污染防治的規定
這部分的規定主要集中于《大氣污染防治法》的第四章“防治機動車船排放污染”。本章是該法2000年修改后新增的內容，從排放管理（第三十二、三十三條）、燃料管理（第三十四條）、檢測管理（第三十五條）三個方面進行了規制。此外，我國還制定了《汽車排氣污染監督管理辦法》、《全國機動車尾氣排放監測管理制度（暫行）》等法規就機動車尾氣排放的監督管理作了具體規定。
2、法律規制的缺陷
在這一領域我國目前法律規制的缺陷主要包括：
（1）立法不健全，空白較多
由于我國既沒有專門的石油天然氣法，也沒有系統規制石油天然氣開發利用環境保護的專門立法，因此在該問題上缺乏一套針對性的法律制度體系來進行管理，在很多地方存有立法空白。最典型的是陸上石油勘探開發的環境保護問題，目前沒有任何一部全國性立法專門對此予以規范。石油天然氣勘探開發是一項工藝復雜，技術含量高的生產作業，其中包括物探、測井、采油、井下作業等一系列的作業過程，這些復雜的作業程序中，由于工藝目的、操作規程的不同都會產生大量的不同的污染物。這些專業性問題必須予以專門規制。目前我國對海洋石油天然氣勘探開發環境保護較為重視，對陸上勘探開發環境保護的規制則處于空白狀態。此外，在機動車尾氣污染防治上，還欠缺專門立法。
（2）現行規定過時，亟待修改
如《海洋環境保護法》中有關防治石油天然氣勘探開發污染環境的規定大都制定于1982年，在1999年的修訂中這一部分內容基本未作改動。《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋傾廢管理條例》等法規都制定于上世紀80年代及90年代初。這些規定大都是計劃經濟時代的產物，已經不能完全適應當前的需要，有些立法僅僅是大陸陸地立法的簡單延續，根本沒有顧及海洋自身的特點； 而且一經頒布實施，較少相應地進行修改、補充，其可操作性大大降低。如我國在1983年頒布的《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護條例》，其中大量的數字性、程序性規定，已經難以適應現實保護海洋權益、防止石油污染的需要。 《汽車排氣污染監督管理辦法》、《全國機動車尾氣排放監測管理制度（暫行）》等也存在相應問題。
（3）多頭管理，執法不力
目前我國石油天然氣工業領域的環境保護實行的是綜合管理與行業管理相結合的多頭管理體制，以行業管理為主，綜合管理較薄弱。舉例來說，地處陸上的某一近海石油生產企業，因安全生產事故污染了附近的土地和漁場。在該事件的處理過程中，環境保護部門、海洋主管部門、國土資源部門、漁政主管部門、安全生產管理部門都會介入，多個部門的介入有利于全面對污染事件進行處理，但由于沒有高效有力的綜合管理部門或部門間的協調機構，易使彼此之間受利益影響，出現互相扯皮及越權現象，也從而加大執法成本，降低行政執法的效率。此外。多頭管理造成了各家“分兵把守”的局面，一方面形不成執法合力，單方面執法力量嚴重不足；另一方面，隊伍的重復建設又造成了人力、物力的極大浪費。
（四）水電開發中的環境問題法律規制現狀及其缺陷
1、法律規制的現狀
水電開發對保證能源供應、改善能源結構、減少污染都起到了十分重要的作用。然而，隨著水電建設力度的加大，其中存在的環境問題日益凸現，尤其是流域梯級水電建設，其影響范圍廣、因素復雜、周期長，有些影響具有累積和滯后效應，甚至還有一些影響是不可逆的。水電開發與環境保護的對立與協調成為非常具有爭議性的問題。
水電是利用水能進行發電，因而屬于可再生能源。 可再生能源一般來說屬于清潔能源，對環境影響較小，但水電可謂是一個特例，因此我們極有必要對其環境保護問題進行專門探討與規制。目前我國在這方面主要的一些規定包括：
（1）一般性規定
《水法》第二十六條就水能利用作了原則規定：“國家鼓勵開發、利用水能資源。在水能豐富的河流，應當有計劃地進行多目標梯級開發。建設水力發電站，應當保護生態環境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運、竹木流放和漁業等方面的需要。”《水利水電工程管理條例》第十二條就水電工程管理的環境保護進行了原則規定：“水利、水電工程管理單位應按照環境保護和森林保護等有關法規，配合有關部門，保護環境，防止水污染。”《水土保持法》在第十八、十九條就修建水工程、開辦電力企業的水土保持作了原則要求。此外，國家環保總局相繼頒發了《關于加強水電建設環境保護工作的通知（環發[2005]13號）》、《關于有序開發小水電切實保護生態環境的通知（環發[2006]93號）》強調了環境影響評價制度的落實、加強后續監管及優化水電站的運行管理等要求。
（2）關于水電項目的環境影響評價
我國1988年頒布了《水利水電項目環境影響評價技術規范》，1992年頒布了《江河流域規劃環境影響評價規范》，2002年又修訂頒布了《環境影響評價技術導則（水利水電工程）》，將水電工程建設環境影響評價工作基本上納入法制化、規范化管理的軌道。
2、法律規制的缺陷
分析以上規定可以看出，我國針對水電開發環境保護的立法還處于嚴重缺位的狀態。雖然《電力工業環境保護管理辦法》也規范了水電開發的環境保護，但并沒有針對水電的特殊問題的特殊規定。在這方面，僅靠國家環保總局前述兩個通知是遠遠不夠的。此外，就最為關鍵和重要的管理制度——環境影響評價制度而言，現行的立法技術性規范居多，缺乏明確的監管、程序、責任追究等規定，導致該制度的執行在實踐中遇到很大的困難。
（五）核能開發利用中的環境問題法律規制現狀及其缺陷
1、法律規制的現狀
核能開發利用中的環境保護主要是放射性物質環境污染的防治問題。目前涉及此問題的專門規定的法律有一部：《放射性污染防治法》。該法規定了放射性污染防治的監督責任主體體系、放射性廢物管理原則及措施，并對核設施、鈾（釷）礦和伴生放射性礦開發利用的放射性污染防治進行了較為詳細的規定。此外《環境保護法》第三十三條、《大氣污染防治法》 第三十九條、《水污染防治法》第三十四條、《海洋環境保護法》第三十三、四十九、六十一條、《礦產資源法》第二十六條等規定了一些相關的原則措施。在法規規章層面上，相關立法則數量極多，主要包括《民用核設施安全監督管理條例》、《核材料管理條例》、《核電站基本建設環境保護管理辦法》、《核電廠核事故應急管理條例》、《放射環境管理辦法》、《核電廠核事故應急報告制度》、《核事故輻射影響越境應急管理規定》、《核電廠環境輻射防護規定(GB6249-86)》、《核電廠環境影響報告書格式和內容（NEPA RG-1）》、《核電站環境放射衛生監測及公眾健康調查規范》、《放射性廢物安全監督管理規定》等等。此外，我國十分重視核安全領域里的國際合作，積極參與了相關領域里的國際立法，簽署、批準或核準了《核材料實物保護公約》、《及早通報核事故公約》、《核事故或輻射緊急情況援助公約》、《核安全公約》等國際公約。
以上這些立法規定的內容大致可以概括為以下幾個方面：核燃料生產、加工、儲存、運輸及后處理；核設施（核電廠、核熱電廠、核供熱供汽廠等）運行；放射性環境的管理；放射性廢物的處理和處置設施；核事故應急；等等。
2、法律規制的缺陷
目前我國在該領域法律規制存在的主要問題是：
（1）立法空白
我國尚缺少核能利用的基本法《原子能法》，對核能開發利用中的放射性污染防治問題因而也就缺乏了系統的專門制度，而《放射性污染防治法》相對而言仍屬于一般性的規定，原則性較強，并沒有針對性的措施。此外，關于放射性物質的運輸、放射性廢物的管理、核設施尤其是反應堆的實物保護措施、核燃料、核原料、核材料及核設施等的輻射防護、核設施的退役等方面的法規，缺項甚多，遠沒有形成完整的體系。
（2）現行立法文件的問題
我國現行的核能利用安全與輻射防護的法律法規絕大部分是1990年前后發布的，1999年以后發布的只有很少一部分。立法級別普遍較低，除了一部法律一小部分的行政法規外，絕大多數都是部門規章。制定這些法規所參考的有關國際和國外的法規、標準已隨著核技術的發展進行了較全面的修訂，而我國的法規自制訂后基本從未修訂過，很多內容已經不適應時代發展。原子能領域的管理體制在近年來幾經調整，發生了很大變化，而法律規定卻沒有進行相應地調整。此外，有些法規缺乏實施細則，存在可操作性差的問題。如《放射性污染防治法》第四十五條規定，放射性固體廢物處置費用收取和使用管理辦法，由國務院財政部門、價格主管部門會同國務院環境保護行政主管部門規定。第四十六條規定，設立專門從事放射性固體廢物貯存、處置的單位，必須經國務院環境保護行政主管部門審查批準，取得許可證。具體辦法由國務院規定。但目前這些具體辦法都還尚未出臺。
（六）可再生能源開發利用中的環境問題法律規制現狀及其缺陷
1、法律規制的現狀
可再生能源相對傳統化石能源來說屬于清潔能源，但是其開發利用仍可能會帶來一些環境問題。我國2006年1月1日起開始施行《可再生能源法》，但其著重于促進可再生能源的開發利用，對此問題并沒有進行規定。目前該領域現有的一些法律規范主要包括：
在可再生能源發電方面，國家發展和改革委員會于2006年1月5日出臺的《可再生能源發電有關管理規定》在其第五、十五、十六、十七條就可再生能源發電項目的環境保護作了規定，要求規劃的制定要充分考慮資源特點和生態環境保護等因素；項目建設、運行和管理應注重節約用地，滿足環保要求；發電企業應認真做好設計、用地、水資源、環保等有關前期準備工作，依法取得行政許可，才能開工建設；項目建設時應落實環境保護、生態建設、水土保持等措施，加強施工管理等等。在風能利用方面，國家發改委、國土資源部、環保總局于2005年8月9日聯合頒布了《風電場工程建設用地和環境保護管理暫行辦法》，就風電場工程建設的征地、環境影響評價程序作了比較有針對性的規定。在生物能利用方面，傳統的通過低效率爐灶直接燃燒利用秸稈、薪柴、糞便等生物能的方式由于嚴重危害健康、破壞森林植被、造成水土流失等環境不良影響，已經越來越受到國家的限制，相應地有一些立法對此進行了規范，主要涉及《農業法》、《森林法》、《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》等。在海洋能方面，由于潮汐電站等海洋能發電裝置大都建于海邊，屬于海岸工程，因此，《海洋環境保護法》第四章“防治陸源污染物對海洋環境的污染損害”及第五章“防治海岸工程建設項目對海洋環境的污染損害”、《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等法律法規中的相關規定對其是適用的。在地熱方面，地熱具有能源礦產資源和水資源的雙重屬性，大規模開發利用地熱可能造成地震、地面沉降、地熱水資源衰減、地熱水有害成分污染、熱污染等環境問題，而目前除了《水法》、《水污染防治法》、《礦產資源法》等法律中的一些籠統規定外，只有一部部門規范性文件《國土資源部關于進一步加強地熱、礦泉水資源管理的通知（國土資發[2002]414號）》。該文件也僅提出了加強地熱資源開發與保護、嚴格審批程序的原則要求。此外，云南省、內蒙古自治區、北京市、天津市等地出臺了一些地熱資源管理的地方性法規和規章，如《北京市地熱資源管理辦法》、《天津市地熱資源管理規定》等，其中就開發利用地熱資源的環境保護有一些相關規定。
2、法律規制的缺陷
開發利用可再生能源除了保證能源供應外，其最重要的考慮就是清潔性，相比傳統化石能源來講，具有巨大的環境效益。而其開發利用中的環境問題，客觀的講，主要是由于目前技術不成熟導致的。只要繼續加強技術開發，很多問題都是可以妥善解決的，其造成的環境不利影響幾乎可以忽略不計。但在現實情況下，加強開發利用的管制仍然很有必要。根據前面對法律規制的現狀分析，我國目前在這一領域的主要問題就是立法空白較多，生物能、海洋能、地熱能等新能源開發都缺乏必要的專門規定，極有可能導致開發的混亂和無序，污染和破壞環境。
三、我國能源環境問題法律規制的完善
（一）完善相關環境及能源立法，加強能源環境問題的一般法律規制
1、完善有關環境立法
在法規體系建設上，應及早修改《環境保護法》，制定國家環境保護的基本法——《國家環境政策法》，并通過制定《生態保護法》、《土壤污染防治法》等生態保護法律法規及完善現有污染防治法律法規，構建比較完善的生態保護與污染防治并重的法律框架。在立法內容上，應堅持以人為本，尊重公民的環境權益，暢通公眾參與渠道，建立信息公開制度；推動環境保護市場化改革；強化執法手段，完善環境民事、行政及刑事責任的追究機制。在制度設計上，應逐步探索建立能源戰略環評制度，健全環境影響評價程序與管理體系，建立完善適用不同類型能源規劃及建設項目的環境影響評價指標體系；修訂過時的能源環境標準，制訂完善各種能源行業的清潔生產技術標準；完善排污收費立法，提高排污收費標準；及早出臺總量控制及排污權交易的管理條例，完善排污許可證、總量控制基數的核定、目標的制訂、執行情況的考核與公布等一系列相關制度和標準；建立生態補償制度，盡早開始對大型水電、煤炭開采、石油開采等項目實施生態環境補償收費。
2、完善有關能源立法
能源是環境問題中最難解決的問題，而環境則是能源問題中最難解決的問題，因此，只有實現能源法與環境法更緊密的結合，才能有效解決能源環境問題。當前我國正在緊鑼密鼓地進行能源立法工作。在立法過程中，能源環境問題應當成為重點關注的問題。具體來說，在制定能源基本法時，應對能源環境安全的目標、監管體系、基本要求、主要措施進行明確規定。制定石油天然氣法、原子能法及修訂煤炭法、電力法時，應對能源活動的環境安全問題予以專章規定，針對各自特點，安排相應的環境保護的制度體系。如在修訂電力法時，可增加有關電力項目建設及運行中的生態保護制度，SO2減排的相關制度，電力行業廢水污染物、煙塵、二氧化硫、氮氧化物、汞、一氧化碳（乃至二氧化碳）以及固體廢物的綜合的污染物排放標準制度，可再生能源發電的管理及推動等規定。同時，為了保證法律的可操作性，還應頒布各能源部門的環境保護的配套法規，如《煤炭行業環境保護管理辦法》、《石油天然氣行業環境保護管理辦法》等等。
（二）完善煤炭開發利用中環境問題的法律規制
煤炭在我國能源結構中占有主體地位，隨著我國經濟社會的快速發展，能源需求急速增長，煤炭高強度開發，煤炭開采過程中的環境破壞日益嚴重，燃煤排放的二氧化硫等污染物大幅增加，已經成為我國環境問題的重中之重。因此，未來我國應對其予以足夠的重視，加強完善相關立法。
1、完善立法體系
修改《煤炭法》，設專章對煤炭勘探、開采、加工、運輸、消費等一系列活動中的生態環境保護和污染防治問題作專門規定，主要應涵蓋監管體制、基本措施（包括限制性和激勵性措施）、法律責任、追究機制等內容；制訂《煤炭行業環境保護管理辦法》對以上內容作更為詳盡和具可操作性的系統規定；制定《瓦斯治理與利用管理條例》，一方面加強瓦斯防治，促進煤礦安全生產，另一方面也可降低大氣污染并更好地利用這種清潔能源；制定《煤矸石管理條例》，取代《煤矸石綜合利用管理辦法》，提高法律位階，保證實施效果；制定《潔凈煤技術開發與推廣條例》，加強潔凈煤技術開發推廣的法律保障；整合火電行業發展的現行相關政策，出臺專門立法就該行業項目建設運行、二氧化硫及氮氧化物等污染物減排、清潔生產等環境管理要求作系統規范。
2、完善制度，提高法律可操作性
在煤礦環境保護與治理方面：提高市場準入門檻，強化環保設施規劃建設的要求；加強耕地、林地、草地保護，按礦山規模及其復墾技術水平等條件審批采礦用地，禁止采礦三場（采場、排土場、尾礦場）與塌陷區大面積占地，提高土地復墾率、固體廢物治理率、水污染治理率、煤炭開采利用率及礦井水重復利用率；完善水土保持的相關規定；建立生態補償制度。在煤炭利用方面：提高排污收費標準，實施多種污染物綜合控制政策；建立二氧化硫污染控制專項基金；引入發電排放績效管理機制，實施電力環保折價標準，建立綠色電力價格體系；完善火電行業總量控制、排污權交易、清潔生產等制度的配套立法；通過強制性的規定如強制燃煤鍋爐改燒天然氣，加強非電用煤的污染削減。
（三）完善石油天然氣開發利用中環境問題的法律規制
加強石油天然氣的開發利用對我國能源安全具有決定性的戰略意義，相應地我們也應更加關注其開發利用中的環境保護問題，完善立法，提高執法水平。主要的完善措施包括：
制定《石油天然氣法》，設專章規定勘探、開發、油氣集輸、煉化、銷售、消費等一系列活動中的環境保護管理；制定《石油天然氣行業環境保護管理辦法》、《陸上石油勘探開發環境保護條例》，加強石油天然氣行業的整體環境保護及陸上石油勘探開發環境保護的管理，分別對超過標準排污、地震勘探影響、鉆井液處理、廢水廢液處理、有毒氣體的回收和處理、噪聲控制、放射源管理、事故處理、運輸過程的污染防治、生態保護與恢復等方面作出適合石油、天然氣勘探開發活動的具體規定；隨著我國石油天然氣戰略儲備建設的提速，應盡快確立戰略儲備的環境保護管理的相關立法。
修訂《海洋石油勘探開發環境保護條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等已過時的法規；制定《海洋環境調查、監測和監視辦法》，加強污染監測防治；完善重點海域排污總量控制制度的配套法規、標準；制定《海上油氣田棄置管理規定》，規定海上油氣田棄置的環保責任及拆除要求。
修訂《防止船舶污染海域管理條例》，盡快完善我國防治船舶污染法規體系，加快建立水上（內水、海上）防災體系，制訂符合國家利益的油船安全技術要求，全面提高船舶檢驗質量，盡快建立國內船舶油污損害賠償機制。
制定《防治機動車排放污染管理條例》，就機動車尾氣排放的綜合監管作系統規定，加強對車輛尾氣的監控；通過優惠政策鼓勵發展公共交通系統；盡早開征燃油稅；運用稅收、多元化投融資等市場手段鼓勵環境友好運輸方式的發展。
通過立法完善石油天然氣開發利用環境保護的監管體制，成立高級別的專門協調機構，使得相關部門間能真正實現互相配合，在統一管理或協調下，有效運作，從而提高執法能力、執法效率，使法律規定真正落到實處。
（四）完善水電開發中環境問題的法律規制
從世界范圍看，促進水電發展都是能源發展戰略的重要一部分。在我國的現實國情下，水電建設仍是我國國民經濟的重要基礎事業，對社會經濟發展起到重大支撐作用。因為環境保護而完全否定水電，至少在當前及較長一段時間內是不現實的。因此，在水電開發中切實保護生態環境，通過生態環境保護促進水電建設的健康發展，特別是以科學的發展觀為指導，建立與生態環境友好的水電工程建設體系，是實現水電開發與生態環境保護協調發展的正確途徑。而立法在這方面理應發揮重要作用。未來我國立法應從以下幾個方面相應地予以完善：制定《水電工程環境保護條例》，就環評、“三同時”、限期治理等管理制度在水電建設領域的適用作具體規定，就水電建設及運行采用環境友好技術、減少環境破壞作一系列的強制性要求，并明確禁止在某些重要的生態保護區或其他區域興建大型水利水電工程。為保證其實施效果，該法至少應屬于行政法規層面；制定《水電工程環境影響評價管理規定》，就規劃環評、“三通一平”（通水、通電、通路、施工場地平整）等工程的環評、小水電的環評等的管理予以明確規定；進一步完善公眾參與制度；突破單個工程項目的限制，推行流域、區域環境與發展綜合決策機制，制訂相關程序，進行綜合規劃；加強水電建設運行的環境監管，完善相關立法；等等。
（五）完善核能開發利用中環境問題的法律規制
積極推進核能開發利用，是我國重要的能源戰略，而“安全第一、質量第一”一直是我國核工業發展的指導方針。 隨著我國核電建設的提速，我國未來仍應堅持安全發展的理念，完善相關立法，保障核能開發利用的環境安全。當前我國正在進行《原子能法》的立法工作，在《原子能法》中應對核工業全面的環境保護行政管理專門加以規定，如核電站的可行性研究、立項、環境影響評價、首次裝料以及環境監測事項，放射性礦產資源開采，核燃料加工運輸，乏燃料處理利用，放射性廢物處理，核事故應急處理等等。此外，還應完善相關的配套立法，如制定《核安全法》、《放射性礦產資源勘查與采冶管理條例》、《放射性物質包裝與安全運輸管理條例》、《放射性廢物安全監督管理條例》、《乏燃料管理條例》、《核應急管理條例》等并出臺相關實施細則，修訂《民用核設施安全監督管理條例》、《核材料管理條例》及相關放射性污染防治的法規標準等。
（六）完善可再生能源開發利用中環境問題的法律規制
雖然我國目前可再生能源開發利用的程度不高，相應地其環境問題也并未凸顯出來，但隨著能源安全狀況的惡化和國家法律政策的扶持引導，相信未來我國將迎來可再生能源開發利用的高潮。為了避免無序發展，破壞環境，立法應當具有一定超前性，未雨綢繆，對開發利用的環境保護問題予以一定規制。未來我國可以考慮從以下幾個方面逐步予以完善：利用可再生能源發展基金推動開發利用可再生能源環境友好技術的發展；適當的時候由國務院出臺或者國家發改委、國土資源部、水利部、農業部、海洋局、環保總局等聯合出臺《可再生開發利用環境保護管理條例（辦法）》，就該問題作系統規定；制定可再生能源開發利用環境影響評價的相關標準、導則，完善環評制度；地熱能開發利用及潮汐電站建設運行對環境的不利影響較大，未來應重點加強這方面的研究，適時出臺相關的環境保護管理規定；利用政策引導、資金、技術支持等手段推動農村新能源的發展，減少高污染、低效率的秸稈、薪柴等的直接燃燒利用。
