王波 武漢大學(xué)社會學(xué)院博士生
一、圖斑整治之“拔樹”任務(wù)
今年5月份筆者來到北方某省份一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，當(dāng)我想要了解該鎮(zhèn)規(guī)劃辦的主要工作內(nèi)容時，我被忙碌的工作人員帶到了一處執(zhí)法現(xiàn)場。出于好奇，我詢問了此次外勤的工作任務(wù)。帶頭的干部利索地回答了兩個字：“拔樹！”
一番詢問我得知了他們正在進(jìn)行耕地流出整改工作。2019年以來，為了保護(hù)更有效保護(hù)耕地，保障糧食安全，全國范圍內(nèi)推動進(jìn)行耕地流出整改工作，打擊各種違法占地行為，保證耕地數(shù)量。其工作方式主要是通過衛(wèi)片執(zhí)法，也就是通過衛(wèi)星拍照的方式判斷土地用途是否發(fā)生變化。具體而言，衛(wèi)片上耕地影像呈現(xiàn)綠色，若在耕地上動工建房，影像就變成土黃色，變更其他用途也是同樣的道理。一旦某個地方有變化，系統(tǒng)會自動提取圖斑。這些衛(wèi)片會下發(fā)到基層，基層根據(jù)這些衛(wèi)片上的圖斑信息到現(xiàn)場進(jìn)行執(zhí)法。而如何判斷是否為耕地，則依據(jù)2009年第二次全國國土調(diào)查（簡稱二調(diào)）以及2019年第三次全國國土調(diào)查（簡稱三調(diào)）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。
某處的衛(wèi)片，其中紅色的方框部分是需要整改的地方
這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員處理的正是一處上級要求處理的圖斑——一片幾畝的林地。規(guī)劃辦工作人員介紹說，現(xiàn)在這里種了樹被衛(wèi)星拍到，對比三調(diào)數(shù)據(jù)此處應(yīng)該是基本農(nóng)田，因此必須拔樹整治。經(jīng)過了解后，我發(fā)現(xiàn)實際的情況遠(yuǎn)比這復(fù)雜。要求整治的所謂“耕地”的周圍都是林地，為什么僅僅這幾畝地被劃為耕地呢？其實最開始此處為耕地，此地在2019年之前為了防風(fēng)沙曾大力推行平原造林，這塊耕地被轉(zhuǎn)變成林地。隨后，為了保持耕地面積相對不變，一些土地被劃成基本農(nóng)田。此處的耕地就是當(dāng)時強行從一片林地“挖出來”的耕地。后又因為此處臨近公路處有墳地，為了美觀當(dāng)?shù)卣衷凇案亍鄙戏N了樹木，成為了林地，而且他們通過二調(diào)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)此處確實是林地。這也是現(xiàn)在林地的由來。但是問題來了：首先，三調(diào)在當(dāng)時的時間節(jié)點上將此地劃為基本農(nóng)田，與二調(diào)林地的劃定產(chǎn)生沖突；其次，種樹的時候樹苗不大，衛(wèi)星認(rèn)定這是農(nóng)田，也就不做處理。但是等樹苗成形之后，衛(wèi)星就認(rèn)定是林地。因此目前林地必須整改。就這樣，在上級的嚴(yán)厲問責(zé)之下，規(guī)劃辦的干部必須趕在當(dāng)天中午12點前將幾畝的樹苗全部拔掉，平整后變成耕地。當(dāng)天上午規(guī)劃辦統(tǒng)籌林業(yè)局帶來十幾個人、幾臺挖掘機將林地變成了耕地。短短幾年，這片土地的性質(zhì)經(jīng)歷了耕地-林地-耕地-林地-耕地的變化，讓人苦笑不得。更讓人感到魔幻的是，林地還原成耕地之后按規(guī)定不能撂荒，必須種上糧食作物。但是本村的農(nóng)民在平原造林之后早就不種地了。政府必須想辦法求著農(nóng)民去種地，在必要時甚至需要“出錢雇人種地”。
整治樹林的現(xiàn)場
二、精準(zhǔn)技術(shù)的不精準(zhǔn)
“拔樹”的案例雖然極端，但是它具有典型性，是當(dāng)前國土治理領(lǐng)域困境的一個縮影。除了以上提及的地區(qū)，筆者七、八月份在中部兩省的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也觀察到了類似的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍對耕地流出和衛(wèi)片執(zhí)法工作叫苦連天。
保護(hù)耕地主要有兩個指標(biāo)：防止基本農(nóng)田“非糧化”和防止一般農(nóng)田“非農(nóng)化”。在基層，具體表現(xiàn)為防止農(nóng)民占用農(nóng)田種樹、搭棚、挖池塘養(yǎng)魚、建房、修路等違法行為。是否存在違法行為，用衛(wèi)星一拍，再對照三調(diào)數(shù)據(jù)，很快便可確定。如果違法事實判定精準(zhǔn)，那么基層執(zhí)法人員實際上并不存在壓力，依法辦事即可。但是最擔(dān)心的是，違法的判定往往并不精準(zhǔn)。這種不精準(zhǔn)是由于各種原因?qū)е碌模饕幸韵聨c：
一是二調(diào)與三調(diào)的結(jié)果相沖突。在H省，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示至少30%耕地流出的任務(wù)是由于第三次國土調(diào)查結(jié)果失真導(dǎo)致的。例如錯把墳地、林地、建設(shè)用地劃為耕地。為什么會錯劃，原因很復(fù)雜。部分出于技術(shù)落后的原因，例如在衛(wèi)星識別精確度不高時，田間的道路被認(rèn)定為耕地，等技術(shù)進(jìn)步之后，衛(wèi)星拍到了硬化的道路。單從“圖上對比”來看，田間突然多出一條路來，顯然是違規(guī)占用耕地，但是實際上完全不是。除了技術(shù)落后，自上而下的國土統(tǒng)計工作與熟悉情況的地方人士銜接錯位也是失真的來源之一。在J省的某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現(xiàn)了村莊集中居住區(qū)中心某塊地被劃為基本農(nóng)田的情況，其原因是：農(nóng)民在預(yù)備建房的宅基地種上蔬菜，自己則長期在外務(wù)工，攢夠錢回來建房。三調(diào)時，由于周圍鄰居無人為其解釋，下鄉(xiāng)統(tǒng)計的工作人員誤將這塊地劃為基本農(nóng)田。各種原因?qū)е碌膬纱握{(diào)查結(jié)果相沖突，為了把握耕地紅線，基層在執(zhí)法中往往同時參考兩次調(diào)查的結(jié)果，一處地方但凡有一次調(diào)查中被劃定為耕地，那么就按照耕地處理。這種沖突給基層執(zhí)法帶來很大的困擾。
二是衛(wèi)星監(jiān)察的不精準(zhǔn)。除了兩次調(diào)查結(jié)果相互沖突，衛(wèi)星監(jiān)察的不精準(zhǔn)也是基層干部吐槽最多的。近年來，國家加強了衛(wèi)片執(zhí)法的力度。從調(diào)研來看，部分地區(qū)衛(wèi)片下發(fā)頻率由一個季度一次變成一個月一次。衛(wèi)星拍照能夠精準(zhǔn)捕捉到土地上的變化，再以生成圖斑的形式下發(fā)到屬地進(jìn)行整治。表面上看，衛(wèi)星拍照具有很強的精確度。它表現(xiàn)為識別度高、對變化敏感兩個方面。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，現(xiàn)在的衛(wèi)星技術(shù)可以精確度厘米級別，甚至可以看清馬路上汽車的車牌號。而對變化的敏感更是衛(wèi)星技術(shù)的主要優(yōu)點。在實際執(zhí)法中，圖斑生成的靈敏度有時超過了基層工作人員的想象。衛(wèi)星對顏色的變化特別敏感，農(nóng)戶家的水泥地從灰色變?yōu)樗{(lán)色會被拍到，甚至農(nóng)民屋頂換一個顏色都會被拍到。但是這種看似精準(zhǔn)的技術(shù)在操作過程中存在大量不精準(zhǔn)。這種不精確表現(xiàn)在三個方面：
——拍攝的滯后性。衛(wèi)星主要拍攝土地的變化，但是實際上當(dāng)變化是緩慢發(fā)生時，衛(wèi)星的拍攝可能并不敏感。例如一些農(nóng)民在基本農(nóng)田上種植價值更高的經(jīng)濟作物，在樹苗尚小時衛(wèi)星并不能拍出來。當(dāng)樹苗長大時，衛(wèi)星則立馬拍攝，認(rèn)定違法。但問題是，一些果樹種了三四年，甚至有的已經(jīng)到了掛果的時候了，這時候叫農(nóng)民把樹拔了，農(nóng)民肯定不干。也正是這樣，針對田間種樹問題，基層執(zhí)法遇到的阻力特別大。類似的問題包括農(nóng)民挖塘養(yǎng)魚，挖的時候沒有被拍，結(jié)果用了十幾年被衛(wèi)星認(rèn)定占用基本農(nóng)田。最麻煩的是，農(nóng)民住了十幾年的房屋，突然被認(rèn)定是占用基本農(nóng)田。
被劃定為基本農(nóng)田的魚塘種上了水稻
——拍攝的偶然性。有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，五口魚塘都屬于違法占地，但是衛(wèi)星只生成了其中一口的違法圖斑，這種對比很難不讓群眾懷疑執(zhí)法的合理性。而且在基層執(zhí)法中，圖斑生成的規(guī)則讓人琢磨不透。最讓人印象深刻的是，J省的某位農(nóng)民因為給自家油茶林除草被衛(wèi)星拍到，結(jié)果一查發(fā)現(xiàn)油茶地是一般農(nóng)田，不能種樹，于是強制改種番薯。有趣的是，這位農(nóng)民并不是因為種油茶樹這種直接占用耕地行為被發(fā)現(xiàn)的，反而是因為除草這種看似無關(guān)緊要的行為被發(fā)現(xiàn)。
油茶樹林整改之后種上了紅薯苗
——拍攝的片面性。衛(wèi)星拍攝的唯一標(biāo)準(zhǔn)是土地性質(zhì)及其變動。這種過分追求靜止的土地用途的技術(shù)導(dǎo)向可能忽視土地實際使用的變動性。例如H省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民有稻蝦連種的種植習(xí)慣。這樣的生產(chǎn)方式本身具有一定的波動性，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在龍蝦行情好時候會將農(nóng)田部分變成坑塘進(jìn)行養(yǎng)殖。但是這樣的行為被衛(wèi)星認(rèn)定為將耕地改變成水面。這種片面性對當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。
當(dāng)前基層干部圖斑整治的重點和難點就在于這些因為調(diào)查和技術(shù)導(dǎo)致的偏差中。J省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃辦的負(fù)責(zé)人說：“（執(zhí)法中）主動違法的情況特別少，大部分是被劃錯了的。”
三、基層干部：“我連自己都不能說服”
既然存在這么多不精準(zhǔn)，那么更加熟悉情況的基層政府及其工作人員可以向上反映嗎？理論上可以，但實際很難。這主要是由于嚴(yán)厲的考核監(jiān)督與漫長的反饋周期之間的矛盾導(dǎo)致的。近些年來，國家高度重視耕地保護(hù)，中央會議曾表示“要壓實地方各級黨委和政府責(zé)任，實行黨政同責(zé)，從嚴(yán)查處各類違法違規(guī)'非農(nóng)化’、嚴(yán)格管控'非糧化’，對在耕地保護(hù)方面有令不行、有禁不止、失職瀆職的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任”。與之相對應(yīng)的是，違法占地的衛(wèi)片一經(jīng)下發(fā)到地方政府，地方政府就有責(zé)任進(jìn)行迅速整改。整改不及時、不到位的地方可能面臨上級領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委的斥責(zé)和約談。因此基層政府往往迅速做出反應(yīng)。相反，一旦發(fā)現(xiàn)偏差，基層向上反饋的周期則十分漫長。H省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副鎮(zhèn)長表示：“有的問題要求我們2個月整改到位，而我們向上反饋材料、證明，走程序至少90天，根本沒有回旋的余地。”
緊急的考核問責(zé)壓力促使基層政府想方設(shè)法完成整改任務(wù)，而將技術(shù)帶來的對錯之爭放到相對次要的位置。常規(guī)的手段包括執(zhí)法與做工作。但是事實證明這兩種方式大部分情況會失效。拋開執(zhí)法力量不足、法律下鄉(xiāng)困難等客觀因素，其實最大的問題在于執(zhí)法者自己都無法說服自己。某位鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊員說：“我跑去農(nóng)民家給他做工作，說他違法占地了，但是人家一句話就把我噎住了——我這魚塘自己用了十幾年了，怎么突然變成農(nóng)田了？我的老房子，住了幾十年，為什么劃成基本農(nóng)田了呢？——其實，我自己都沒辦法說服自己，我認(rèn)為他說的有道理。”執(zhí)法與群眾工作都沒辦法，基層不得不采取補償?shù)姆绞健盎ㄥX保平安”。無論是拔樹、拆房還是填平池塘都得由基層買單。我們調(diào)研中聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹，某村有一個活動中心被劃定為基本農(nóng)田，只能拆除。到最后是政府幫助村民找項目建新樓并且進(jìn)行賠償。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指揮挖掘機進(jìn)行圖斑整治工作
即使如此，花錢真能“保平安”嗎？我們在J省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)了這么一個案例：當(dāng)?shù)匾患抑裰破芳庸S擴建時被衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)此處土地在2009年是基本農(nóng)田。當(dāng)時建廠時管理比較松，該廠未辦手續(xù)就建立了，一直延續(xù)了10年以上，直到這次裝修變動被發(fā)現(xiàn)。按理說工廠補辦相關(guān)手續(xù)就行，但矛盾的是，該廠因為這次被衛(wèi)星抓拍認(rèn)定為違規(guī)占用農(nóng)用地，有了違法記錄，也就不能辦理相關(guān)手續(xù)。而消除違法記錄又需要辦理相關(guān)建廠手續(xù)，兩者形成相互需要證明的矛盾境地。最后沒辦法，該加工廠只能被拆除，老板宣布破產(chǎn)。此事對基層政府帶來了巨大的麻煩，當(dāng)?shù)夭粌H損失了一份產(chǎn)業(yè)，也損失了幾十個就業(yè)機會，本來可以就近工作的村民不得不背井離鄉(xiāng)外出打工。同時，老板破產(chǎn)之后，拖欠了農(nóng)民的工資，只能由政府兜底。更為關(guān)鍵的是，農(nóng)民覺得是政府錯了，農(nóng)民不懂土地性質(zhì)，他們只想知道：為什么廠子開了十幾年都沒問題，現(xiàn)在突然說違法，要拆除呢？基層政府應(yīng)對不合理衛(wèi)片的策略性的處理可能透支農(nóng)民對政府的信任，為基層治理帶來新的矛盾。
四、技術(shù)治理的反思
總體而言，近些年興起的衛(wèi)片執(zhí)法、圖斑整治及后背后隱含的技術(shù)治理的傾向給基層治理帶來了新的變化。我們發(fā)現(xiàn)依賴于所謂“高科技”進(jìn)行的治理行為似乎并沒有顯著提高基層的治理效能，相反，它有可能產(chǎn)生一些非預(yù)期后果。技術(shù)對于基層治理的影響至少可以討論兩個方面的內(nèi)容。
一是作為中間層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位弱化。衛(wèi)星執(zhí)法通過高科技實現(xiàn)對全國土地的全方位監(jiān)控，國家不再依賴基層政府逐級反映違法行為。直接的監(jiān)控擺脫了科層體制可能出現(xiàn)的偏差和惰性，體現(xiàn)出強大的國家能力。通過技術(shù)監(jiān)控，土地的規(guī)劃和管理實現(xiàn)了全息化，任何違法行為都難逃“法眼”。但是，從另一個角度說，這種自上而下的監(jiān)控將基層的治理主體的地位轉(zhuǎn)變?yōu)閱我粓?zhí)行者的地位，來自技術(shù)和上級的權(quán)威壓縮了基層自治的空間。某位副鎮(zhèn)長表示：“之前是人管人，發(fā)現(xiàn)問題了，有回旋的余地，可以慢慢發(fā)現(xiàn)問題，慢慢解決。現(xiàn)在是高科技管人，立馬發(fā)現(xiàn)問題，立馬整治……慢慢做可能還不出問題，著急做肯定要出問題。”
二是治理的空中視角忽視了基層社會的復(fù)雜性。衛(wèi)星執(zhí)法本質(zhì)上是一種空中視角。它以俯視的角度客觀地抓拍地面的物理屬性及其變化。這樣一種俯視的、外部的生態(tài)學(xué)視角忽視附著在土地之上的文化、習(xí)俗和關(guān)系，簡單來說沒有以平視、內(nèi)部的視角看待土地上的人及其生活。生態(tài)學(xué)視角帶來的是一種治理簡單化傾向，這種視角下，土地是耕地還是林地一目了然。只需要按照所劃定好的客觀屬性執(zhí)法即可。但是這種視角忽視了，土地不僅僅具有物理屬性，也是居住在它之上的人生產(chǎn)、生活、交往、寄托意義的所在——人們賦予了它更多的意義。人們對土地的使用和意義的感知往往疊加了多重因素并且是處于變動之中的，它具有很強的不規(guī)則性。簡單化的治理可能導(dǎo)致生產(chǎn)靈活性的喪失、村莊內(nèi)矛盾的激化和個人怨氣的產(chǎn)生。在使用技術(shù)時如何做到既“俯視眾人”又“目中有人”是一個需要思考的問題。
