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作者：康峰  高薇

城投公司一般承擔(dān)著所在區(qū)域的開發(fā)建設(shè)職能，相應(yīng)區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村地區(qū)相關(guān)業(yè)務(wù)也在其職能范圍之內(nèi)。為更好落實(shí)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，完成區(qū)域建設(shè)發(fā)展任務(wù)，城投公司在“十四五”時(shí)期必須重視鄉(xiāng)村發(fā)展，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，結(jié)合地方情況開展全域土地綜合整治相關(guān)業(yè)務(wù)。同時(shí)，開展好全域土地綜合整治業(yè)務(wù)有助于城投公司拓寬現(xiàn)金流，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同效應(yīng)，對于城投公司未來的發(fā)展具有重要意義。

2021年中央一號文件釋放了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的積極信號，“十四五”規(guī)劃將“規(guī)范開展全域土地綜合整治”作為實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。同時(shí)，隨著近年來國家對于城投公司相關(guān)政府債務(wù)管控力度的逐漸加強(qiáng)以及《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）的出臺，城投公司原先的地方政府投融資平臺功能被逐漸削弱，加快城投公司市場化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型勢在必行。作為我國各地未來城鄉(xiāng)建設(shè)任務(wù)的主要承擔(dān)者和投融資渠道的開拓者，城投公司參與鄉(xiāng)村振興、全域土地綜合整治業(yè)務(wù)，更易享受政策傾斜。

城投公司具有豐富的業(yè)務(wù)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋工程建設(shè)、投融資、園區(qū)運(yùn)營、房地產(chǎn)開發(fā)、公共服務(wù)等，部分集團(tuán)公司更是圍繞所在區(qū)域形成了專業(yè)化程度高、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)、上下游配套業(yè)務(wù)齊全的一體化產(chǎn)業(yè)鏈。相較于運(yùn)作全域土地綜合整治業(yè)務(wù)的社會投資人，城投公司開展全域土地綜合整治業(yè)務(wù)不僅有自身多項(xiàng)業(yè)務(wù)豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)作支撐，還可以有效增加城投公司的業(yè)務(wù)量，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)板塊的聯(lián)動，這是社會投資人較難實(shí)現(xiàn)的一點(diǎn)。在開展全域土地綜合整治業(yè)務(wù)方面，城投公司在前期業(yè)務(wù)開展方面也具備更加成熟的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。

早期城投公司的定位是地方政府的投融資平臺，在資金渠道拓寬方面發(fā)揮了重要作用。之后城投公司逐步承擔(dān)起地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，為所在區(qū)域的建設(shè)提供了助力。現(xiàn)階段城投公司立足于所在區(qū)域的總體發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型任務(wù)，無論在組織架構(gòu)、管控體系和制度保障方面，還是在具體運(yùn)作中的協(xié)調(diào)能力、統(tǒng)籌能力以及執(zhí)行力度上，城投公司均體現(xiàn)了國有企業(yè)的優(yōu)勢。全域土地綜合整治業(yè)務(wù)板塊的布局離不開區(qū)域內(nèi)人力、自然資源、融資渠道等要素，城投公司在資源整合上可以充分發(fā)揮國有企業(yè)的優(yōu)勢，例如在融資渠道上積極利用現(xiàn)有融資來源，為全域土地綜合整治業(yè)務(wù)提供資金保障；在資產(chǎn)清點(diǎn)方面通過與國資、財(cái)政溝通，對負(fù)責(zé)全域土地綜合整治業(yè)務(wù)的子公司有序進(jìn)行資產(chǎn)注入，壯大資產(chǎn)體量等。

城投公司應(yīng)以滿足市場需求為導(dǎo)向，以鄉(xiāng)村資源，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，人文歷史等優(yōu)勢為依托，以項(xiàng)目策劃和產(chǎn)業(yè)運(yùn)作為要，在繼續(xù)從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理和增減掛業(yè)務(wù)的同時(shí)，集中主要精力因地制宣地選擇適合本地的項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)類型。

首先，城投公司應(yīng)以產(chǎn)業(yè)提升為基礎(chǔ)，采取規(guī)模集群，一二三產(chǎn)業(yè)融合開發(fā)的思路，集中連片規(guī)劃建設(shè)開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目，同時(shí)考慮融入農(nóng)業(yè)新科技、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)事服務(wù)、休閑農(nóng)業(yè)等農(nóng)文旅要素，以展示美麗鄉(xiāng)村、智慧鄉(xiāng)村、生態(tài)鄉(xiāng)村的特點(diǎn)，整合涉農(nóng)資金，吸引社會資本投入，打造功能完備的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)，發(fā)揮標(biāo)桿引領(lǐng)作用，為產(chǎn)業(yè)興旺夯實(shí)基礎(chǔ)。

其次，圍繞市場完善功能，針對當(dāng)前我國大部分縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)機(jī)械和特色農(nóng)產(chǎn)品交易已具備相當(dāng)規(guī)模，但配套設(shè)施不足、管理松散，特別是針對特色農(nóng)產(chǎn)品的種植養(yǎng)殖、加工、銷售既未形成一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，也無市場帶動和窗口展示的現(xiàn)狀，城投公司可考慮規(guī)劃建設(shè)特色農(nóng)產(chǎn)品交易和冷鏈大市場、農(nóng)業(yè)機(jī)械交易大市場等，為提升區(qū)域農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)夯實(shí)基礎(chǔ)。

再次，圍繞區(qū)域生態(tài)補(bǔ)齊短板，堅(jiān)持源頭減量、過程控制、末端利用的治理路徑，以發(fā)展有機(jī)肥等農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，以畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場等建設(shè)或改造為重點(diǎn)，推廣節(jié)水養(yǎng)殖、發(fā)酵飼料等綠色新技術(shù)新模式，建設(shè)功能完善的規(guī)模養(yǎng)殖場糞污外理、農(nóng)用有機(jī)肥生產(chǎn)、沼液儲運(yùn)等配套設(shè)施，全面推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用，加快構(gòu)建種養(yǎng)結(jié)合，農(nóng)牧循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展新格局。

從解決項(xiàng)目建設(shè)資金問題，以及充分發(fā)揮城投公司在創(chuàng)新全域土地綜合整治投融資模式的角度出發(fā)。

首先，建議各地政府要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加。同時(shí)要充分發(fā)揮各地“農(nóng)投”類城投公司在項(xiàng)目融資、引導(dǎo)和培育新興產(chǎn)業(yè)等方面的重大作用。發(fā)揮城投公司在“融，投、建、管”一體化方面的作用，協(xié)助政府提升財(cái)政資金使用效率和公用服務(wù)質(zhì)量，把全域土地綜合整治涉及的“規(guī)劃、融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營”等各項(xiàng)職能，由城投公司統(tǒng)籌實(shí)施，資金集中規(guī)劃、項(xiàng)目集中管理，進(jìn)一步發(fā)揮市場化的效率，實(shí)現(xiàn)效能提升和物有所值。

其次，構(gòu)建并完善“一表兩池”，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的動態(tài)投融資平衡機(jī)制。其中，“一表”是指現(xiàn)金流量表。城投公司應(yīng)逐步建立并完善基于項(xiàng)目的資金動態(tài)平衡機(jī)制。通過開展項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營策劃以及配套的投融資規(guī)劃，充分考慮到自有資金、資產(chǎn)注入、涉農(nóng)資金整合利用、政策性資金支持等因素，對項(xiàng)目現(xiàn)金流缺口進(jìn)行財(cái)務(wù)測算，實(shí)現(xiàn)長期動態(tài)的平衡。“兩池”則指資金池和資產(chǎn)池。各級地方政府應(yīng)集合土地收益、基金收益、地方政府債券、專項(xiàng)補(bǔ)貼、土地資產(chǎn)注入等方式構(gòu)建資金池全面支持全域土地綜合整治項(xiàng)目建設(shè)。特別是將項(xiàng)目實(shí)施涉及的土地收益、基金收入及村居土地綜合治理新增用地指標(biāo)跨區(qū)域交易收益注入城投公司，以此完善資金池的建設(shè)。同時(shí)優(yōu)先安排土地整理的項(xiàng)目，確保新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤指標(biāo)的適度增長規(guī)模，后期交易收益滿足村居建設(shè)與還本付息所需資金需求，創(chuàng)新資產(chǎn)池的建設(shè)。

無論從資金、技術(shù)還是人才等多個(gè)方面，對于目前正外干轉(zhuǎn)型時(shí)期或未完全實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的“農(nóng)投類”城投公司而言，開展更加專業(yè)化的“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)，選擇強(qiáng)化與外部機(jī)構(gòu)合作是上策。

除了資金問題，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)鏈薄弱與供應(yīng)鏈缺失是造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地難的又一重要原因。城投公司應(yīng)在地方政府主導(dǎo)的總體框架下，積極爭取地方政府支持并聯(lián)合社會資本共建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈條。

接下來可以考慮采取與社會資本共同建設(shè)諸如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)模式，在園區(qū)內(nèi)形成完整的產(chǎn)業(yè)集中，以此起到引領(lǐng)示范作用。同時(shí)對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行孵化培育，帶動周邊農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)中來，不斷發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，構(gòu)建和完善產(chǎn)業(yè)體系，進(jìn)而由產(chǎn)業(yè)集中形成產(chǎn)業(yè)集聚。待產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到一定程度時(shí)，形成對資本的吸引效應(yīng)，引進(jìn)央企、外埠國企和社會資本進(jìn)一步壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)集群。