只生一個好？還是放開二胎好？由20多位專家參與研究的一份報告建議在2015年分步放開二孩生育政策。要繼續保持人口紅利，還是要提高人口質量；中國人口戰略又一次站在了調整的十字路口
如果把中國總和生育率長期起伏變化連接成為一條曲線的話，就可以發現該數據在近幾十年發生了微妙的變化。
在經歷了從高生育率到低生育率的迅速轉變之后，中國人口的主要矛盾已經不再是增長過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化等一系列問題。
按照國家統計局公布的第六次全國人口普查數據推算，2000-2010年中國婦女總和生育率已下降至1.5左右。這一數字在國際上普遍被視為臨近低生育率。簡言之，這個數據過低會導致一個不良的循環狀態。
在中國人口政策中，生育政策始終占據著核心地位。但作為典型的公共政策，人口政策并不等同于生育政策，而是涵蓋人口變動全過程的一個政策體系，也包括諸如人口遷移、人口勞動就業政策和民族人口政策等影響人口社會變動的政策。
如果說改革開放以來的人口格局變動為中國經濟增長帶來了人口紅利，那么中長期人口變動的態勢將轉而對中長期經濟社會發展帶來一系列不利的影響。在當前這個節點，除了社會公眾的日益關注，人口變化對未來國家發展的影響將日漸顯現，因此人口政策改革的必要性日益緊迫。
人口發展戰略又一次站在了調整的十字路口。
“劉易斯拐點”與“低生育率陷阱”
“勞動年齡人口的絕對數量在2012年減少了345萬。”2013年伊始，國家統計局局長馬建堂在公開場合首次承認中國人口和勞動力供應格局出現變化。這是中國勞動年齡人口在相當長時期以來絕對數量的第一次下降。
公開數據顯示，我國老齡人口(60歲以上)所占人口比例也比改革開放初期增長了近一倍，達13.26%。與此同時，0-14歲人口所占比重由33.59%減至16.60%。
兩個數據的“一增一減”，一方面看出中國人口增長過快的趨勢已經扭轉，而另一方面則預示著多年來為經濟發展做出貢獻的人口紅利正在消失，老齡化成為未來經濟社會可持續發展所必須面對的重大問題。
“判斷一個國家是否擁有人口紅利，要看兩個指標，一是勞動年齡人口，一是將勞動年齡人口作為分母、其他年齡組如年幼、年老者作為分子得到的人口撫養比。”中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉說，如果勞動年齡人口增長、人口撫養比下降，就會帶來人口紅利，反之就沒有人口紅利。
在過去相當長的一段時間里，中國經濟的快速發展很大一部分得益于“人口紅利”。這也成為全球產業分工中處于加工制造這一初始環節的中國的領先優勢。而作為典型的二元結構國家，必然會經歷一個從勞動力過剩到勞動力短缺的過程，其中的轉折點，就是人們常說的“劉易斯拐點”。
“應當在心理和政策上做好足夠準備。”蔡昉提醒，人口紅利趨于消失，導致未來中國經濟要過一個“減速關”。
這個“拐點”會在何時到來，又將持續多久？
情況并不樂觀，據中國發展研究基金會發布的《人口形勢的變化和人口政策的調整》報告(以下簡稱：《人口報告》)指出，從2010年至2020年勞動年齡人口將減少2900多萬人；與此同時，人口撫養比相應上升，中國的人口紅利將趨于消失。
這與中國目前過低的生育率有關。《人口報告》分析稱，這會導致一系列的人口與經濟社會問題，最直接的就是人口老齡化和勞動力的短缺問題。
在參與研究《人口報告》的20多位專家看來，中國的人口轉變給經濟社會發展帶來多重挑戰，應對人口結構變化的政策取向是：調整生育政策，提高人口素質，促進人的全面發展。生育政策的調整，可以緩解20年之后的高度老齡化局面，使總人口變化更加平穩，并再次獲得人口紅利。
《人口報告》指出，以獨生子女政策為核心的人口政策體系已經滯后于新的人口變動趨勢，不適應統籌解決人口問題和社會發展的需求，需要進行政策調整。
結合當前和未來的人口發展趨勢，《人口報告》對于生育政策調整和完善的步驟進行了劃分：即分為近期、中期和遠期三個階段逐步推進。在近期，逐步開放二孩生育政策；中期，實現生育自主；遠期，適時出臺鼓勵生育政策。
目前至2015年，建議分步放開二孩生育政策，在城市地區嚴格執行一孩政策的農村地區即刻放開二胎；2015年在實行“一孩半”政策的地方放開二胎，實行全國全面放開二胎的目標。與此同時，要嚴格控制二胎以上的生育，原有的計劃生育政策管控措施順延至對二胎以上的管理。
人口城鎮化的應對之策
本土勞動力與地方產業布局是否匹配甚至是沖突，已經是國家制定區域戰略規劃時所要考慮的問題。
“我國的勞動力無限供給的時代已結束了”。曾參與多部國家級區域發展規劃的中國社科院人口與勞動經濟所研究員張展新就直言不諱地指出，推行計劃生育政策30余年，人口結構的變化從城市、農村小學招生人數的下降，新增勞動力人口數量的減少等社會現象中已有所體現。勞動人口增幅的下降和占總人口比例的下降導致勞動力市場的供給狀況發生變化。
未來如何釋放人口紅利？加大教育投入力度、提高勞動者素質、改善民營企業經營環境、開發勞動者的聰明才智和創業激情等是張展新開出來的“藥方”。
通過調整人口政策來延長人口紅利“釋放時間”的觀點也被蔡昉所贊同。
蔡昉認為，需要進行一系列政策調整和制度改革，如通過戶籍制度改革進一步清除勞動力流動的制度性障礙，通過實施積極的就業政策進一步擴大就業，通過基本公共服務均等化擴大居民消費需求等，以此創造條件挖掘“第二次”人口紅利。
隨著我國城鎮化進程的快速推進，中國農村人口、農村的勞動力數量和結構也在發生著重大變化。調查顯示，農村青壯年勞動力的外出流動，加速了農村人口的老齡化和農村勞動力年齡結構的老齡化、婦女化，使中國的老齡化問題在農村顯得更加突出。
除老齡化之外，還有一個現實的挑戰是快速的城鎮化和加劇的人口流動。
農村轉移人口中勞動年齡人口占84%，一方面隨著戶籍制度改革，農民工特別是大規模新生代農民工在城鎮落戶，農村人口將呈現“兩頭高、中間低”特征。另一方面隨著產業梯度發展，大量產業向中西部、小城鎮轉移，農民工就地城鎮化比例大幅增加，使得農村人口發展問題得以緩解。
中國人口與發展研究中心課題組近日撰文建議，“十二五”乃至更長時期，人口城鎮化發展新階段要求將人口城鎮化與經濟增長放在同等重要地位，城鎮化發展格局由簡單依賴自然資源承載力向自然資源和制度資源綜合承載力轉變，城鎮對流動人口由經濟制度接納向經濟、社會制度共同接納轉變，流動人口政策重點由就業服務向就業、定居服務并重轉變。
誰來養未富先老的人？
壽命延長、人口自然出生率下降，加之嚴格的計劃生育政策，正在使中國成為世界上人口老齡化速度最快的國家之一。
據預測，中國65歲及以上老年人口比例，將在2027年和2035年分別突破15%和20%，2050年將超過25%。按照聯合國的標準，60歲以上老年人口在人口中的比例達到10%，或者65歲及以上的老年人口占總人口的比例達到7%，一個國家或地區就成為老齡化社會。隨著人口老齡化加速和勞動年齡人口增長趨勢的逆轉，中國人口總撫養比在2011年降到谷底(0.38)，隨后開始緩慢上升，2020年升至0.4，2033年升至0.5以上。
中國正在加速進入老齡化社會。
老齡化的影響不僅局限在經濟領域，對社會和家庭的影響同樣深遠。家庭養老一直是中國養老的主要模式，隨著社會變遷特別是獨生子女父母進入老年后，家庭照料老人的人力資源變得非常短缺。
在低生育率的情況下，傳統家庭養老機制的自然基礎逐步瓦解，社會養老機制成為主導。但據《人口報告》分析，目前中國社會在制度安排、財力準備、公共服務上對老齡社會突如其來的到來準備不足。
“一方面，養老保障的公共支出存在較大缺口，另一方面，現行的社會養老保障制度潛伏著財務危機。”《人口報告》總協調人、中國發展研究基金會秘書長盧邁分析說。
而據中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文統計，2011年有近一半省份的養老金收不抵支。隨著老年人口特別是被制度覆蓋的老年人口迅速增長，社會養老保險金支出將大幅增長，必將給中國的養老制度帶來更大沖擊。
人口政策該如何轉變？
如何解決人口結構、素質和分布上的問題增長過快，已經成為完善調整中國人口政策的主要手段。面對新的人口形勢變化，再造人口資源比較優勢，是未來人口政策調整中需要解決的核心問題。
“生育自主、倡導節制、素質優先、全面發展”是調整生育政策和落實人口素質促進人的全面發展的基本原則。
《人口報告》建議人口政策調整可以從以下六個方面入手：一是完善生育政策，促進人口長期均衡發展；二是完善人口素質政策，促進人的全面發展；三是完善男女平等政策，消除性別歧視；四是完善人口流動遷移政策，促進人口在區域、城鄉間均衡發展；五是完善積極應對人口老齡化政策，促進代際公平發展；六是完善家庭發展政策，促進社會和諧發展。
在人口政策進行調整的同時，還需要轉變相應的政府管理部門職能。2003年，國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，近年來已經強化了人口規劃、人口信息和人口服務職能。在新的人口形勢下，要從政府提供基本公共服務的要求出發，進行相關改革，清除生育政策調整的體制性障礙。
黨的十八大報告在談到人口問題時提出：堅持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質，逐步完善政策，促進人口長期均衡發展。相較十七大報告，沒有再提穩定低生育水平，而是強調要逐步完善政策，促進人口長期均衡發展。有專家就指出，這表明中國不再只控制人口數量，而是同時關注人口素質和人口的可持續發展，預示人口政策或有方向性轉折。
在2013年初召開的全國人口和計劃生育工作會議上，國家人口計生委主任王俠表示，必須長期堅持計劃生育基本國策不動搖，把穩定低生育水平作為工作的首要任務。在落實計劃生育基本國策中，“必須堅持因地制宜，分類指導，采取符合本地實際的工作模式”。
但也有學者指出，我國目前人口政策的基本思路主要還是為了控制人口的總體規模，回避育齡婦女年齡結構特點而造成的出生高峰，也并未考慮人口結構的少子化和老齡化的綜合影響。同時這些觀點也認為，不能把提倡生育一個孩子和實行計劃生育當做一個一成不變、永久堅持的政策。
“人口政策改革必要性的第一個原因在于，這樣一個政策最初是在人口與生產力的關系嚴重不平衡的情況下執行的。”據多年從事人口學研究的復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠介紹，這主要表現在上世紀60年代后期出現的極端貧窮，人口增長的速度遠遠快于經濟生產的增長速度。“因此在這種情況下，采取了一種緊急剎車的辦法，來進行硬著陸，這適應了當時的人口與生產力關系的格局。”
目前中國的經濟總量已經達到世界第二，人均GDP超過5000美元。在任遠看來，作為解決人口和生產力水平嚴重不平衡時期的一個過渡性政策，計生政策已經基本完成了其歷史使命。當前中國的人口變動正處于一個轉折點，勞動適齡人口比重已經開始下降。有數據就預計，社會撫養水平也馬上開始上升，“到了2030年將會上升到60%左右”。
針對如何轉變人口政策與生育政策，不同的觀點在近些年的討論中也發生了“碰撞”。
在經濟水平發達、人類發展指數水平更高的地區率先進行生育政策的調整改革，在一些觀點看來“應該是更加妥當的”，其理由是這些地方的實際生育水平和意愿生育水平都已經降到了很低的水平，這些地區也能夠構成人口政策改革的先行先試的試點地區。
關于當前進行人口政策改革合理的路徑，任遠建議還是應該采取逐步的、漸進式的改革。他并不特別贊成從雙獨兩胎到單獨兩胎，再到全面放開兩胎的漸進改革，或者按照年齡從大到小慢慢放開的政策改革實施，他認為“這樣的改革策略似乎過于漸進、過于碎片化。”
而對生育政策的開放表示擔憂的人也不在少數。“除了個別一些非常發達的大城市外，在全國絕大多數地區，一旦放棄計劃生育政策，目前的低生育水平肯定會大幅度反彈。因此，要想穩定住低生育水平，必須繼續堅持計劃生育基本國策。”中國人民大學社會與人口學院院長翟振武在接受媒體采訪時強調稱。
“就目前來說是一個比較好的出臺時機。”任遠進一步解釋到，中國正處于通過計劃生育政策控制生育水平下降逐步過渡到通過社會經濟發展控制生育水平的時期。
