作者：孔祥斌 來源：中國日報網 2021-01-16 08：53
觀中國 | 中國農業大學教授：大國耕地保護之痛
導讀
當前我國耕地保護問題突出，永久基本農田面臨建設占用和生態退化的雙重壓力，后備耕地稀缺，部分地區種糧意愿和土地質量下降。應對上述問題要從頂層設計著手，強化政策協同，健全耕地保護利益協調機制，明確主體責任，提升耕地資源價值。
當前中國耕地保護問題逐步顯現。城市化和工業化發展不均衡，致使我國人、地、糧的空間分化與集聚趨勢加劇。北方、西部的人口向南方經濟發達地區遷移、農村人口向周邊城鎮遷移，這種趨勢致使我國城市建設占用耕地的情況依然處在高位運行狀態。
此外，我國耕地保護利益協調機制尚待進一步健全。國家層面的利益是耕地資源安全、糧食安全和經濟社會穩定，地方層面的利益則是推動地方經濟快速發展，農民個體的利益是在耕地保護與糧食生產中獲得收益。三者在利益關系上如果協調失衡，會損害個體與局部的耕地保護動力。
首先，永久基本農田保護面臨建設占用和生態退化的雙重壓力。為切實保護優質耕地資源，國家確定了永久基本農田保護制度。按規定，永久基本農田在依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途，這對保護優質耕地、阻止城市無序蔓延是極其有效的政策。
然而，各級地方政府調整意愿強烈。如：有的地方提出調整永久基本農田布局，進而優化城市空間結構；有的地方希望通過建立城市群實現區域經濟增長，而待建立的城市群大部分處在永久基本農田保護區內。
同時，永久基本農田保護紅線和生態保護紅線、退耕還林還草區域存在重疊問題，在我國西南地區尤為突出，例如：重慶市彭水縣42.5%的區域屬于縣級自然保護區，保護區內耕地面積占比47%，永久基本農田面積占比高達41%——是保護生態還是保護農田，政策上沖突嚴重。
第二，耕地后備資源稀缺，耕地占補平衡補充耕地難度大。在北京、天津、浙江等發達地區，區位條件較好且集中連片的耕地后備資源基本都已開發，而以往被認為耕地資源豐富的地區，如東北三省、內蒙古自治區以及西北的甘肅、寧夏、新疆等省區，其耕地后備資源也已接近枯竭，且待開發的耕地后備資源大部分處于生態保護紅線內的生態環境脆弱敏感區。
第三，耕地資源隱性損失嚴重，影響耕地穩定性和糧食安全。一是部分地方政府對生態文明建設存在認識誤區，認為生態文明就是簡單的修建景觀、造林、鋪草，在耕地甚至是永久基本農田上進行“偽生態化”建設。二是農戶選擇種植經濟效益更高的林業作物，如部分地區在永久基本農田上種植桉樹和速生楊等林木。三是耕地“果園化”趨勢加速。四是耕地撂荒問題突出。
第四，南方耕地利用和種糧意愿下降，導致南方糧食生產風險加劇；而在北方，農民為了追求耕地高收益，已經放棄了種養結合的輪作、間作的耕作方式，普遍采用大水、大肥、薄膜和農藥等方式提高產量，增加收益，帶來的結果是華北平原地下水超采、東北黑土層變薄、西北白色薄膜污染等。
應對上述問題要從頂層設計著手，尊重人、地、糧空間分異規律。
一是要強化部門協同，避免出現政策矛盾、交叉和空白。對耕地非糧化、非食物化要建立齊抓共管的協同機制。
二是繼續實施最嚴格的耕地占補平衡政策。耕地占補平衡政策是目前抑制城市快速擴張不可替代的政策工具，能夠有效抑制地方占用耕地的沖動，保障合理的用地需求。倒逼地方政府和企業最大程度盤活存量建設用地，推動了土地節約集約利用。
三是在宏觀層面實施大的農業種植布局。比如：可充分利用河西走廊以及新疆的光熱資源，形成國家級的菜籃子工程，重點發展綠洲農業、灌溉農業和設施農業。在大城市周邊區域，應充分利用非耕地資源，保障大城市的蔬菜供應，避免“菜籃子”與“米袋子”爭地。
四是協調國家、地方和農民利益，形成耕地保護合力。一方面，實施跨區域耕地保護補償機制，建立區域協同的耕地保護機制，發揮經濟激勵作用。另一方面，建立國家層面的耕地保護基金，增加國家糧食主產區和耕地資源保護區的耕地保護補償力度，提升糧食輸出區財政收入，鼓勵實施保護性耕作技術，增加農民收益，提高耕地保護動力。
五是進一步明確耕地保護微觀主體的責、權、利?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確規定，農村集體經濟組織和農戶是耕地的所有者和承包者，是耕地的直接使用者。應將農村集體經濟組織和農戶納入耕地保護的責任主體，承擔耕地保護的責任。
同時應建立耕地保護績效評價機制，對耕地保護效果較好的農村集體經濟組織提供激勵性補償。依托農村土地資源和區位優勢，還可以建設生態農田、景觀農田、文化農田，發揮耕地的生產、生態和生活復合功能，增加農產品的復合價值，最大程度地提升耕地資源價值，增加農民務農收入。
