在城市房屋拆遷糾紛案例中，對(duì)于公民依法所享有的土地使用權(quán)是否應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，實(shí)踐中有不同的認(rèn)識(shí)，對(duì)此主要有兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為城市房屋拆遷管理?xiàng)l例中沒(méi)有規(guī)定對(duì)土地使用權(quán)給予補(bǔ)償，所以不應(yīng)補(bǔ)償。另一種認(rèn)為土地使用權(quán)同樣屬于公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
筆者同意第二種觀點(diǎn)。試分析如下：
一、學(xué)理基礎(chǔ)
我國(guó)實(shí)行的土地所有制是城市土地國(guó)家所有，城郊和農(nóng)村土地集體所有。房屋所有人只享有土地使用權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)是互相分離的。土地使用與土地占有存在著密切的聯(lián)系，占有是前提，使用或收益是目的，土地占有權(quán)是對(duì)土地的實(shí)際控制權(quán)，它是行使土地所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)。另外，有權(quán)利就應(yīng)有救濟(jì)，有損失就應(yīng)有補(bǔ)償，這是一條最基本的法律原則，既然法律賦予被拆遷人享有土地使用權(quán)，就應(yīng)該對(duì)該權(quán)利的行使提供保障和救濟(jì)，土地使用權(quán)受到侵害，應(yīng)給予補(bǔ)償。
二、立法依據(jù)
（一）憲法層面
2004年3月14日全國(guó)人大通過(guò)了新的憲法修正案，明確規(guī)定了“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償。”從而為實(shí)踐中大量的征收（用）、拆遷、補(bǔ)償?shù)燃m紛的解決在憲法層面上提供了切實(shí)的制度保障。
（二）法律層面
土地管理法第五十八條規(guī)定：“由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；……依照前款第（一）、（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”可以說(shuō)，土地管理法從法律上為房屋拆遷中的土地使用權(quán)人設(shè)定了享有補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，拆遷人在拆遷中應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定對(duì)被拆遷人的土地使用權(quán)予以補(bǔ)償。
（三）法規(guī)層面
城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第二十四條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。”要正確解讀這一條，關(guān)鍵是要弄清“等因素”所包含的內(nèi)容，既然貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~以“房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)”來(lái)確定，則能夠影響被拆遷房屋的市場(chǎng)價(jià)的因素均應(yīng)被列入。那么，在房地產(chǎn)評(píng)估時(shí)，不但要考慮房屋本身，還要考慮房屋占用的土地和被拆遷人擁有的其他土地使用權(quán)及相應(yīng)的附屬設(shè)施。因此，“等因素”也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)被拆遷房屋的價(jià)值產(chǎn)生重要影響的土地使用權(quán)。
此外，城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第四十二條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”有些地方立法對(duì)此也有明確的規(guī)定，如《陜西省城市房屋拆遷補(bǔ)償管理?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定：“被拆遷人依法享有土地使用權(quán)的院落，其未計(jì)入貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格給予補(bǔ)償?shù)模疬w人應(yīng)當(dāng)按照市、縣人民政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償。”
三、法律思考
房屋拆遷意味著公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)的喪失，在舊城換新顏、陋室改新居的同時(shí)，因房屋拆遷產(chǎn)生的社會(huì)矛盾也不斷涌現(xiàn)，由此給維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定造成了一定的難題。事實(shí)上，因房屋拆遷產(chǎn)生的矛盾在很大程度上源于補(bǔ)償費(fèi)用達(dá)不成一致，而其中最富爭(zhēng)議的問(wèn)題之一就是公民的土地使用權(quán)得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。筆者建議從以下方面加以解決：
（一）相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。
當(dāng)前城市房屋拆遷活動(dòng)的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國(guó)務(wù)院修訂實(shí)施的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。而各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補(bǔ)償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類型、實(shí)際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補(bǔ)償,這就為一些拆遷人對(duì)被拆遷人的土地使用權(quán)不予補(bǔ)償提供了借口。
因此，建議有關(guān)機(jī)關(guān)盡快對(duì)有關(guān)拆遷的行政法規(guī)和地方性立法進(jìn)行一次全面的審查，按照憲法和法律的要求進(jìn)一步規(guī)范和完善。
（二）制定相關(guān)的土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。
在規(guī)定被拆遷人對(duì)土地享有補(bǔ)償權(quán)的同時(shí)，有必要確定補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會(huì)給被拆遷人帶來(lái)不同的經(jīng)濟(jì)利益，因此，可以參照有關(guān)土地征收補(bǔ)償政策，在對(duì)被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況（如停車場(chǎng)等）適當(dāng)予以增加，以切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。
另外，司法機(jī)關(guān)以個(gè)案審理的方式，解決房屋拆遷各方當(dāng)事人之間因補(bǔ)償安置等問(wèn)題所產(chǎn)生的爭(zhēng)議。任何人認(rèn)為自己的合法權(quán)利被非法剝奪、受到限制、侵害或減損的，都應(yīng)有權(quán)訴請(qǐng)司法機(jī)關(guān)依照法定程序進(jìn)行審查并作出最終裁判。
