市人大常委會農業與農村工作委員會
（2023年8月）
為深入了解全市耕地保護情況，守住耕地紅線，充分保障糧食安全，根據市人大常委會2023年工作計劃，組織開展全市耕地保護工作情況調研。調研組由市人大常委會分管負責同志任組長，部分市人大常委會組成人員、工委委員、市人大代表為成員組成。7月12日赴利辛縣實地調研部分新增耕地、土地增減掛、衛片整改項目情況，7月28日召開全市耕地保護工作座談會。結合其他縣區調研情況，現報告如下：
一、耕地保護基本情況
（一）耕地保護長效機制不斷完善。出臺《亳州市落實最嚴格耕地保護制度若干措施》等一系列政策和措施，實行耕地保護黨政同責，落實耕地保護和糧食安全責任制，壓實市縣鄉村四級主要負責同志耕地保護管理責任，確保耕地保護制度從決策部署源頭“長牙齒”。完善土地執法監管體制機制，抓好耕地保護督查和耕地土地衛片問題整改，對違法占用土地行為“零容忍”，做到早發現、早制止、嚴查處。
（二）耕地保護制度落實有力。嚴格落實土地用途管制、耕地“占補平衡”和“進出平衡”、永久基本農田特殊保護等制度，耕地數量不斷增加。全市現狀耕地面積890.6萬畝，永久基本農田775.3萬畝，分別完成“三區三線”下達的876.1萬畝、775.3萬畝目標任務，且被省政府督查獎勵1000畝新建用地計劃指標。通過補充耕地、工礦廢棄地復墾等工作，逐步恢復種糧或置換補充，穩妥有序推進園地和坑塘水面等地塊復墾為耕地，切實增加優質耕地面積。2022年以來補充耕地8371畝，找回流失耕地1.1萬畝。利辛縣全力推進城鄉建設用地增減掛鉤項目實施，取得顯著成效。截至目前，共組卷上報30個批次，總面積1.3萬畝。譙城區積極盤活鄉村存量建設用地，被自然資源部列為2023年全國深化農村集體經營性建設用地入市試點地區，據悉是亳州市唯一入選試點的縣區，也是安徽省11個試點地區之一。
（三）耕地質量穩步提高。耕地保護紅線既是數量上的，也是質量上的。全市有序推進永久基本農田全部建成高標準農田項目工作，高標準農田建成率全省第一，2022年累計建成高標準農田771萬畝，占耕地面積的86.6%。共建設耕地質量長期定位監測點90個，正常開展監測點田間管理、采樣、檢測等，提出耕地質量保護與提升建議。目前，我市沒有受污染耕地和嚴格管控類耕地，全市耕地全部為優先保護類耕地。蒙城縣率先實施“旱改水”項目，2019年以來全市實施完成“旱改水”項目6個，新增水田1.5萬畝，耕地質量等別平均提升1.1等，糧食產能增加168萬公斤。
（四）重點項目精準保障。圍繞“土地要素跟著項目走，項目跟著空間規劃走”的要求，堅持以項目為抓手，合理利用指標進行組卷報批，自2022年市自然資源和規劃局承接省政府用地審批權工作以來，研究批準151個批次，涉及用地面積1.7萬畝，保障了城鎮村發展用地需求。同時，為徐淮阜高速、亳蒙高速（二期）和五蒙高速等三條高速建設用地，積極爭取國家計劃指標，獲批用地1.5萬畝。各縣區均保障了重大基礎設施建設項目以及招商重點項目落地，如渦陽縣供應S245、亳州民用機場等項目所需土地。
二、存在問題
（一）耕地保護意識有待增強。個別農戶由于種糧成本高收益低，自行進行農業結構調整，種植林果、中藥材等經濟作物，致使耕地變成林地、園地等地類，變更了土地用途。農民建房需求仍然強烈，且面廣量大，雖嚴肅處理但屢禁不止。個別基層政府耕地保護主體意識不強，有關部門監管不嚴、土地動態巡查不及時，省環保督查發現，我市多處出現基本農田變成集糞污池、曬糞場。
（二）耕地后備資源亟需拓展?！叭齾^三線”劃定全市永久基本農田與實有面積相同，耕地保護任務艱巨。我市主要以林地、堤壩、坑塘補充為主，按照“三調”數據，全市林地僅有37萬畝，越到后期滿足補充耕地條件的地塊越少，落實“占一補一，占優補優”難度加大。林業“一張圖”政策的實施，后備資源更加減少。項目區內復雜地塊實施復墾復耕，不僅項目投入高，還要充分尊重農民意愿，根據實際情況適當給予經濟補償。
（三）用地供需矛盾日益突出。《2023年度亳州市中心城區國有建設用地供應計劃》明確亳州市中心城區2023年度國有建設用地計劃供應總量為7657畝，較2022年計劃指標5033畝增加2624畝，城市建設用地需求量明顯增加。隨著鄉村振興戰略的全面推進，鄉村產業不斷發展，設施農業用地需求高，僅利辛縣發展肉牛養殖一項，未來3-5年內就需要約1.2萬畝設施農業用地，而全市國土空間總體規劃編制共預留設施農用地7300塊，約7萬畝。
（四）節約集約利用率還需提升。調研發現，由于缺少村莊規劃，房屋建設散亂無序，更多靠近交通方便地域，老村內形成“空心村”，廢棄房屋大量存在，村莊用地仍有一定挖掘潛力。國土空間規劃編制滯后，政策調整期間城鎮開發邊界未能明確，影響項目落地。部分項目選址不合理，未能做到節約集約用地。土地批而未供、閑置和低效用地情況仍然存在，正在逐年清理處置。
三、意見建議
（一）加強宣傳引導，壓實主體保護責任。結合“八五”普法，加強土地管理法、耕地保護政策宣傳，堅決扛穩耕地保護和糧食安全政治責任，嚴格落實最嚴格耕地保護制度，實行黨政同責，壓實主體保護責任。強化要素保障，加大資金投入，讓農民種糧有錢賺，健全補貼機制，支持農民復耕復墾，通過土地流轉等方式，鼓勵農戶規模經營。完善土地監督檢查管理體制，明確自然資源、農業農村等相關部門監督檢查主體，加快推進土地執法機構改革，提高土地執法綜合監管能力，進一步規范土地違法案件查處。
（二）突出規劃引領，持續優化空間布局。圍繞“一都一區一基地、一城一市一中心”的城市目標定位，優化空間總體布局、強化資源環境底線約束，加快完成亳州市國土空間規劃編制特別是“多規合一”的實用性村莊規劃，形成權威統一的“一張圖”，為耕地保護監督提供法定依據。將“三區三線”劃定耕地保有量和永久基本農田保護面積為管控目標納入各級各類規劃，進一步完善規劃用地的分類管理，著力推動糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區建設，夯實國家糧食安全基石。堅持剛性執行規劃，明確規劃約束性指標的層級傳導，切實發揮規劃在農村發展中的引領和管控作用。
（三）強化用途管控，促進土地節約集約利用。嚴格落實耕地利用優先序，以打造長三角綠色農產品供應基地為抓手，統籌推進高標準農田新建和改造提升，確保良田糧用，穩定糧食播種面積。認真開展土地節約集約用地綜合改革試點工作，突出節約集約源頭管控，深入落實“增存掛鉤”機制，常態化開展批而未供、閑置和工業低效土地全域治理攻堅行動，在“遏增量”和“減存量”上并行發力，緩解建設占用耕地壓力。著力推進全域土地綜合整治工作，挖掘存量土地，盤活村集體閑置土地，推廣節地技術和模式，實現土地精細化、集約化利用，提高用地效率。
（四）堅持協同推進，促進綠色發展。統籌發展與保護的關系，以管控、節約、建設、激勵等為抓手，構建耕地數量、質量、生態“三位一體”保護監管格局。進一步提升耕地質量，突出抓好耕地耕作層管理利用和地力提升，強化農業面源污染防治，探索縣域范圍內全要素、全鏈條綜合防治工作的機制，逐步降低農業投入品使用量，加快提高農藥包裝物、廢舊農膜回收率，提高畜禽規模養殖場糞污資源化利用和秸稈綜合利用，推動農業產業模式向生態化發展。
宜昌市農業農村局 當陽市農業農村局
近年來，當陽市在鞏固和完善農村基本經營制度的基礎上，積極引導農村土地向龍頭企業、新型經營主體、村集體經濟組織集中，推動農業產業規?；?、標準化發展，土地適度規模經營水平不斷提高，土地流轉率達到61.1%，位列宜昌各縣市第一。
1 依托三大主體 實現規模經營
一是村集體經濟組織統一“種”。鼓勵村集體在充分尊重農民意愿的基礎上，把小農戶分散經營的土地進行集中管理，由村集體統一對接市場主體或由村集體領辦的經營主體進行統一經營，降低農業生產成本，實現節本增效；對村集體當年集中流轉農戶承包地200畝以上且流轉時間3年以上的，按照50元/畝標準予以獎勵，連續獎勵兩年。2022年，新增流轉面積14.3萬畝，其中村集體集中流轉面積9.3萬畝（占當年新增流轉面積的65%），涉及農戶4.3萬戶，村集體領辦的各類經營主體由35家增長至102家。
二是新型經營主體集中“種”。出臺《當陽市新型農業經營主體高質量發展行動方案》，支持農民專業合作社、家庭農場等新型經營主體立足自身發展需求，采用租賃、入股、托管等方式對接村集體，實現土地集中經營，因地制宜發展產業。例如，褚家湖糧食專業合作社采取土地托管、入股、租賃的形式，集中發展糧食產業2.2萬畝，其中：托管1.5萬畝、入股0.36萬畝、租賃0.35萬畝，輻射帶動農戶1500余戶。
三是龍頭企業帶動“種”。一方面，支持農產品加工龍頭企業采取“龍頭企業+專業合作社+家庭農場+農戶”模式，發展訂單農業，確保優質原材料穩定供給。2022年，以民天、飛翔為代表的4家省級糧食加工龍頭企業發展水稻訂單種植25萬畝。另一方面，支持龍頭企業立足自身發展需求，自主流轉土地，進行規模經營。2022年，中化農業按照550元/畝年（其中農戶租金500元、村集體服務費50元）的標準，流轉土地1300余畝，建設現代農業示范田，建成1個MAP技術服務中心，打造“1+N”水稻標準化種植試驗示范體系，帶動1.7萬畝規?；藴驶痉N植。
2 兼顧三方訴求 推動土地連片
一是“定制農田”解決企業需求。與高標準農田建設項目深度融合，充分考慮經營主體生產需求，量身定制水利、道路等配套設施，打造“定制農田”。將單個田塊由原來的1～3畝集并改造為宜機宜耕、能排能灌、穩產高產的10～20畝的“整片田”，支持經營主體規?；鬓D，提高農田利用率。2022年，按照“建設一片、流轉一片”模式，累計為華頌農業、民天米業等經營主體打造“定制農田”3.3萬畝。
二是“土地互換”維護農民利益。為解決“一家一戶”分散經營造成的土地不連片不集中等問題，村集體在充分尊重農民意愿的基礎上，在保證農戶確權面積不變、地力等級相同的前提下，以“確權不確地”的方式，鼓勵農戶之間進行土地調換，推動“小田變大田”，20畝以上集中連片田塊達到近1.4萬個。
三是“集中流轉”壯大集體經濟。制定《當陽市激勵村干部發展村級集體經濟獎勵辦法》，激發村干部做足土地文章，全域推進土地流轉，壯大集體經濟。2022年，當陽市村集體經營性收入達到4571.58萬元，同比增長25.94%，為146個發展進步的村兌現干部獎勵資金380萬元。以多丘陵崗地的王店鎮為例，鎮內15個村集體流轉土地1.8萬畝，對接市場主體發展糧油產業，村集體通過收取管理服務費村平增收5萬元以上。
3 抓住三個重點 扶強培優主體
一是強化金融賦能。出臺《當陽市涉農信貸工作實施管理辦法》，優化辦理流程，調增信貸額度，單筆貸款最高額度由原來的300萬元調增至500萬元，2022年，金融機構為180家新型農業經營主體提供融資貸款總額8.2億元；同時，配套做好金融服務，近3年為264家新型農業經營主體落實貸款貼息1304.9萬元，有效緩解了新型農業經營主體融資難、融資貴等難題。
二是整合項目扶持。2022年，整合農機購置補貼、省級農業社會化服務創新試點、農機深松等項目資金1800余萬元，重點培育47家社會化服務組織做大做強，其中培育37家“六有”社會化服務組織；農機合作社更新農機裝備316臺套，年服務面積增加至430萬畝次，服務農戶數8.3萬戶，主要農作物機械化率達81.3%。
三是創新抱團聯合。創新社會化服務組織形式和服務模式，探索服務組織優勢互補、聯盟合作的發展路徑，引導服務組織由“單打獨斗”變為“抱團發展”。截至目前，已成立社會化服務聯合社（社會化服務聯盟）9家，年服務面積達150萬畝次。整合農機具“抱團服務”，組建大型農機專業合作社13家，裝備農機數量達6267臺套，占當陽市農機總量79.9%，強強聯合實現統一經營。
關于推進撂荒地復耕問題的幾點思考——以酉陽自治縣小河鎮為例
2022-08-15 17:08·酉陽新聞網
□張小化
耕地保護與利用事關我國糧食安全。但受農業比較效益偏低、耕種條件差、農民外出務工等因素影響，全國各省市都不同程度存在土地撂荒現象。我縣地處渝東南武陵山區，農業生產自然條件差、勞動力大量外流，土地撂荒情況相對突出。2021年1月，農業農村部印發《關于統籌利用撂荒地促進農業生產發展的指導意見》對指導各地積極遏制耕地撂荒，挖掘耕地保供潛力，提出了很好的指導性意見。但在推動撂荒地復耕工作中，群眾積極性不高、社會資本參與度低，復耕工作有待進一步加力。下面僅以酉陽自治縣小河鎮為例，對撂荒地復耕工作提出幾點看法。
一、小河鎮撂荒地現狀
小河鎮地處酉陽西南邊陲，距離縣城43公里，與貴州省沿河縣沙子鎮接壤，幅員面積95平方公里，有耕地面積25111畝、林地面積6.2萬畝，轄4個行政村、43個村民小組。全鎮總人口5800余戶1.8萬余人，外出及隨遷人口約0.8萬人。
小河鎮各村上報土地撂荒面積233.9畝。經衛星遙感技術下發核查撂荒地圖斑538個，合計約928畝，經核查約368畝不宜恢復耕地。酉陽規資局下達小河鎮本年度耕地責任缺口補足圖斑45個，面積69.92畝，經核查需工程治理18個圖斑37.03畝。
2022年，小河鎮除開展宣傳引導動員群眾主動復耕外，主要采取產業項目帶動撂荒地復耕工作。啟動桃坡村稻蟹養殖項目，利用水田317畝，其中撂荒2年以上112畝。啟動四季果園一期項目，利用耕地400畝，其中撂荒地有185畝。
二、產生撂荒地的原因分析
（一）歷史原因。家庭聯產承包責任制的落實，實現農民以家庭為單位的多勞多得和精細化耕作，激發的群眾勞動生產積極性，推動了生產效率的提高。但是在落實家庭聯產承包責任制時，為兼顧公平性，按照土地優劣進行相對的平均分配，這就必然造成各個家庭承包地的零散化。隨著機械化的推廣，勞動效率提高，土地零散化造成生產集約化程度低，不宜規模化生產的問題凸顯，造成農戶放棄耕作條件差、耕作成本高的地塊。
（二）客觀原因。隨著我國城市化進程的加快，大量的勞動力資源從土地中解放出來，從事第二、第三產業，就業、生活向城市轉移，從事第一產業人口年齡50歲以上超過80%，造成農村勞動力短缺。同時農業產業受氣候、病害、市場等因素影響，風險較高，社會資本對農業的投資積極性不高，規模化的農業產業更多依靠政策的引導和扶持，造成農村土地利用的積極性不高。
（三）現實原因。農業產業受季節影響，產出效率不高，農民在效益比較中，更多地選擇收益有相對保障、不承擔風險的務工等非農業產業。同時城市教育、醫療、就業等資源的聚集，形成人口流動的漏斗效應，吸引農民群眾放棄農業生產向城市聚集，造成土地撂荒。
（四）制度原因。農戶對耕地的承包經營權利義務不對等。一方面農民依法具有承包經營權，且國家在取消農業稅后出臺耕地地力保護補貼等政策激勵引導農戶充分利用耕地。另一方面《中華人民共和國土地管理法》第三十八條規定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”，僅對轉用為非農用地造成土地閑置的情況進行明確，對農民閑置、撂荒承包地等情形并沒有相應的懲戒措施，農戶撂荒耕地成本低。
三、對推進撂荒地復耕的幾點建議
（一）底數要清是前提。一方面要利用衛星遙感技術和村組干部實地核實相結合的方式摸清轄區撂荒地實際情況。另一方面要根據山區特定的地形地貌和灌溉條件等因素，科學劃定宜糧區塊、宜特區塊、設施農用地區塊，保證糧食生產，特色經果、中藥材和設施農用地的科學布局、合理利用。
（二）法律規范要配套。突破現有的法律和政策框架，從國家層面出臺征收土地閑置費或耕地撂荒稅，增加耕地撂荒成本。同時研究制定耕地撂荒達到一定年限由村集體收回承包權和鼓勵主動退出耕地承包權的相關法規政策。
（三）宣傳引導要先行。要通過出動宣傳車、群眾會集中宣講、印制發放《致農民朋友的一封公開信》等方式，對《中華人民共和國土地管理法》《農村土地承包法》《基本農田保護條例》等法律法規，我國糧食安全形勢、耕地保護利用的重要性等進行廣泛宣傳，營造人人支持、人人參與耕地保護，推進撂荒地復耕的良好氛圍。
（四）政策激勵要同步。一是制定撂荒地復耕補助政策，鼓勵集體經濟組織、家庭農場、農民合作社等流轉撂荒地開展農業生產。二是將集中連片的撂荒地納入高標準農田整治范圍，加大產業道路、灌排水等設施投入，改善撂荒地耕種條件，降低勞動強度和生產成本，激勵農民群眾恢復生產。
（五）社會服務要跟上。要建立完善的社會化服務機制，鼓勵農民合作社、家庭農場、村集體經濟組織、種養大戶等作為社會化服務組織，采取托管、代耕代種等方式，為外出務工和無力耕種農戶提供托管服務。
（六）產業發展是關鍵。從小河鎮的工作實踐來看，只有通過推動產業的發展，讓土地產生效益才能有效推動撂荒地的復耕利用。要積極推動“三變改革”，引導農戶樹立農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的意識，調動農戶土地流轉、入股分紅的積極性。出臺鼓勵招商引資、鼓勵返鄉創業的政策措施，通過外引內培的方式，吸引社會資本投入，引導社會資本充分流轉和利用撂荒地，實現規?；s化經營，提高耕地使用效率。（作者系小河鎮黨委書記）
