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洪澇風險是氣候變化背景下我國面臨的主要風險之一。國土空間規劃作為國家推進實現治理現代化的重要工具，需要積極予以回應，及時制定和調整洪澇適應性策略。文章借鑒荷蘭、美國等國家的經驗，構建橫向、縱向與時間3個維度，規劃體系、空間管控、分類引導和支撐保障4個板塊的洪澇適應性策略傳導體系，并重點圍繞底線銜接和分區傳導的空間管控、建設空間和非建設空間指引的分類引導等洪澇適應性策略傳導存在的堵點和難點，提出針對性建議。

[關鍵詞] 氣候變化；國土空間規劃；洪澇適應性；底線銜接；分區傳導

[文章編號] 1006-0022(2023)02-0030-08

[中圖分類號] TU981

[文獻標識碼] A

[引文格式] 秦靜．應對氣候變化的國土空間規劃洪澇適應性策略研究[J]．規劃師，2023(2)：30-37．

1 背景：洪澇適應性策略是國土空間規劃應對氣候變化的重要內容

以全球變暖為特征的氣候變化問題是當前國際社會普遍關注的公共議題，事關自然生態系統和人類經濟社會的可持續發展。根據世界氣象組織《2022年全球氣候狀況》臨時報告，2022年全球平均溫度比工業化前(1850～1900年)平均溫度高出約1.15℃。我國面臨的形勢同樣嚴峻，根據《中國氣候變化藍皮書(2022)》，2021年全國地表年平均最高氣溫較常年值偏高1.01℃，與2007年并列為1951年以來最高。

全球變暖加劇了氣候不穩定、海平面上升等系統性問題，洪水、高溫、干旱等極端天氣成為困擾人類生存與發展的嚴重威脅。其中，洪澇災害是我國分布最廣、發生頻率最高的自然災害之一。近年來，以2021年“7·20鄭州特大暴雨”為代表的一系列極端暴雨引發了嚴重的城市內澇和河流洪水災害，造成了重大人員傷亡和財產損失，因此應對氣候變化背景下的洪澇適應性行動勢在必行。生態環境部、國家發展改革委、科學技術部及財政部等17部門聯合印發的《國家適應氣候變化戰略2035》指出應對氣候變化的兩大對策是減緩和適應，并提出了“多層面構建適應氣候變化區域格局，將適應氣候變化與國土空間規劃結合”。相應的，當前發布的國土空間總體規劃和專項規劃相關的編制指南也將回應氣候變化作為重要內容，譬如《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》在“重視規劃實施和災害風險評估”“重大專題研究”“增強城市安全韌性”的篇章里均提到氣候變化和洪澇的應對策略。本文借鑒荷蘭、美國等國家在洪澇適應性策略方面的經驗，聚焦我國應對洪澇治理策略較為分散化的現實，系統構建了3個維度和4個板塊的國土空間規劃洪澇適應性策略傳導體系，針對規劃體系、空間管控、分類引導、支撐保障等領域內面臨的現實問題提出富有針對性的建議，以期對完善我國國土空間規劃應對氣候變化的適應性策略體系形成一定的支撐。

2 國際經驗：加強洪澇適應性規劃與策略的融合性、實施性和動態適應性

2.1 橫向維度傳導：從宏觀到微觀的防洪相關專項規劃與空間規劃緊密結合

一是宏觀規劃層面，將水專項規劃與空間規劃充分融合。在水專項領域的宏觀層面，荷蘭基礎設施和水管理部等3個部門共同編制了《國家水規劃(2022—2027年)》(以下簡稱《水規劃》)，將國家水政策和特定區域的核心任務結合，不但整合了水領域的發展情況，而且針對7個特定區域制定了規劃導則，并為未來的應對措施預留空間(圖1)。

二是詳細規劃層面，將自然雨洪管理、市政工程建設及城市設計相結合。自20世紀80年代以來，澳大利亞出于對傳統城市雨洪管理模式的反思，推行了水敏感城市設計，將城市規劃與設計和包含自然雨洪管理、市政供水排水系統的城市水管理體系有機結合并達到最優化。

三是具體設計層面，將防洪河堤等工程設施與城市公共空間充分結合。德國漢堡創新性地將市內易北河畔區位條件較好的防洪堤打造成為向城市公眾開放的河濱走廊，涵蓋步行道、自行車專用車道、小型露天劇場、商業和公共設施等，平衡了安全性與公共性，在彈性使用方面做出了一定的示范。

2.2 縱向維度傳導：從總體戰略向重點空間精細化傳導，有效指導實施行動

一是強化向重點領域和功能區的傳導。美國紐約不僅在2007年以來的各版戰略規劃中強調提升氣候變化的應對能力和韌性，還編制了一系列針對洪泛區公園等重點領域，濱水區、金融區和海港等重點功能區，以及沿岸鄰里等重點社區的韌性規劃(圖2)。其中，紐約在《海岸線洪澇彈性分區導則—韌性社區規劃》里詳細分析了洪澇區內涉及的建筑和功能分區類型，并提出了具有針對性的改造建議。此外，德國制定了專門的防洪建筑設計標準，對防水層、地下室、電器安裝等都有明確的要求。

二是加強向實施層面的傳導。各國在適應氣候變化規劃框架下積極制定行動計劃。2022年，紐約制定了《紐約暴雨準備行動計劃》，提出了包括短期內自然雨洪措施、市政基礎設施的提升行動，以及居民應急計劃、網絡信息資源的升級、對外賣司機等特殊人群的關懷行動等。同時，洪澇治理相關的建設、運營和維護資金測算也是各國開展洪澇治理規劃的重要內容?！都~約金融區和海港氣候韌性總體規劃》不僅對建設成本和防洪基礎設施以及新增公共設施產生的新運營維護成本進行了測算，還設計了包括潛在的新資金來源和大量公共資金投資的多種資金來源組合方案，為洪澇治理工作的實際開展打下了堅實的基礎；美國聯邦緊急事務管理局(FEMA)牽頭繪制的官方在線地圖也與洪水保險計劃(NFIP)緊密結合。

2.3 時間維度傳導：制定應對未來不確定性的機制，不斷升級情景預測工具

一是建立適應不同場景、全生命周期的動態適應性路徑。荷蘭在《水規劃》中針對規劃設計和使用的利益權衡，明確了在不同場景中應用的“整合—共享—選擇”原則，充分體現了適應性的特點(圖3)。受海平面上升影響嚴重的新西蘭霍克灣地區則建立了從確立目標、評估脆弱性、制定適應性短期與長期行動、決策實施到監測、重評估的全生命周期閉環式的適應性路徑，最大限度地實現了迅速動態應對。

二是以現實不斷反饋并持續升級多情景下的預測工具?；诳臻g的洪水風險預測既是適應性規劃編制的基礎，又是給公眾傳導有效信息并與應急行動緊密結合的關鍵環節。美國是較早在全國范圍內繪制洪水風險地圖的國家之一，由FEMA提供官方在線地圖，但是其暴雨洪澇災害數據僅包含河流洪水，并未涵蓋氣候變化背景下強降雨引起的洪水。后來非營利組織建立的交互式在線地圖FloodFactor.com將潮汐、雨水、河流和風暴潮等影響洪澇的主要因素充分納入其中，可以提供特定年份精準位置上不同概率的洪水深度數據。在2021年“艾達”颶風災害發生后，紐約也根據自身需求提供了對2050年、2080年等未來時期的官方洪水預測地圖，參考了“艾達”颶風期間的降雨量，充分考慮了極端天氣和未來海平面上升的因素，并予以持續更新。此外，紐約應急管理辦公室在洪水地圖的基礎上結合疏散應急計劃，劃定了疏散區，并在官網公布，供公眾了解和查詢。

3 國土空間規劃中洪澇適應性策略傳導框架構建

3.1 相關研究基礎：洪澇相關的氣候適應性規劃傳導體系尚需深入開展研究

在氣候變化沖擊下，只有積極制定減緩和適應的策略以調整沖突的部分，才能形成氣候韌性與人類福祉、生態系統健康之間的良性互動關系(圖4)。當前我國對規劃應對氣候變化的相關研究主要集中在兩個領域：一是以減緩為主，聚焦碳達峰、碳中和在國土空間規劃中的落實和回應；二是以適應為主，借鑒英國、荷蘭、印尼等國家的經驗，探索將“彈性城市”“韌性城市”“動態適應性”等理念融入國土空間規劃。在重點領域和區域的適應性研究中，部分學者聚焦高溫、氣候變化健康風險和沿海地區等；在洪澇適應性相關研究中，部分學者聚焦適應性景觀設計、水敏感城市設計等偏微觀的領域，對規劃體系中洪澇適應性策略的傳導等內容的研究相對較少，對普適性問題的研究不夠全面。

3.2 氣候變化背景下國土空間規劃中洪澇適應性策略傳導框架構建

結合國外規劃經驗和我國實際情況構建洪澇適應性策略傳導框架，需注意以下3點：一是充分把握生態文明背景下國土空間規劃從“藍圖式規劃”向“治理型規劃”轉變、從關注建設空間向關注全域全要素轉變的特點；二是聚焦貫穿規劃編制和實施的規劃分區與用途管制，這是保證國土空間規劃體系整體運行的關鍵所在；三是針對不確定性的氣候、不斷更新的城市、不斷演變的自然等，制定適應性的策略體系，完善適應性的工具。

本文基于以上思路，借鑒荷蘭、美國等國家在橫向、縱向和時間3個維度的洪澇適應性策略傳導經驗，構建了以這三個維度以及規劃體系、空間管控、分類引導、支撐保障4個板塊為骨架的洪澇適應性策略傳導框架(圖5)。其中，3個維度分別關注多樣性、融合性，實施性、精準性，動態性、適應性；在4個板塊中，規劃體系包括專項規劃與空間規劃的融合、全生命周期評估反饋機制，空間管控涵蓋底線銜接和分區傳導，分類引導重點關注建設空間和非建設空間的特色化傳導策略，支撐保障包括公眾參與和資金保障等工具。本文將聚焦這四個板塊中的焦點問題，予以深入分析和針對性回應。

4 當前我國國土空間規劃洪澇治理策略傳導中的主要問題

4.1 規劃體系：專項規劃與空間規劃銜接不足，閉環反饋機制不完善

一是相關專項規劃與各個層次的空間規劃未能充分融合。根據《中華人民共和國水法》，我國水資源規劃體系包括全國水資源戰略規劃、流域或者區域的綜合規劃和專業規劃(圖6)。受職能管理部門影響，這些專項規劃與空間結合的內容較少，銜接性不強?？臻g規劃在編制時以落實這些專項規劃為主，互動機制不強。國土空間規劃也缺乏應對洪澇的系統性專項規劃，相關內容分散在排水規劃、綜合防災、防洪(潮)排澇、海綿城市建設等規劃中。其中，2015年以來，已經開展并取得一定成績的海綿城市專項規劃和建設實踐，隨著規劃職能部門的調整，面臨與各個層次國土空間規劃之間加強銜接的挑戰。

二是面向不確定性的閉環反饋機制不完善。一方面，前端缺乏面向多情景的預測。無論是防洪相關的專項規劃還是國土空間規劃，在洪澇風險的評估與預測方面普遍缺乏多情景分析，尤其是對氣候變化背景下海平面上升、極端降雨等因素造成的洪澇風險缺乏足夠的分析。另一方面，后端缺乏與行動計劃、評估反饋的銜接。洪澇適應性規劃的有效落實需要應急行動計劃的緊密配合，但是這些職能分散在水務部門、規劃和自然資源部門及應急管理部門，無論是在空間還是在措施上都銜接不足。洪澇相關風險的評估主要集中在規劃編制前，對規劃實施評估不足，尤其是對氣候變化各項復雜要素間的關聯性影響和累積影響考慮較少，難以形成有效的閉環反饋機制。

4.2 空間管控：洪澇適應性相關的底線銜接和分區傳導規則有待優化

4.2.1 底線銜接：部分重要底線劃定與管控規則不清晰，與其他底線銜接不明確

一是洪澇風險控制線等底線的劃定和管控規則不明確。以洪澇風險控制線為例，各地普遍出現了理解和劃定方面的困惑?！妒屑墖量臻g總體規劃編制指南(試行)》首次提出了“洪澇風險控制線”的概念，并作為匯交國土空間總體規劃數據的必選項。首先，指南中雖然對洪澇風險控制線有描述性的定義，但是在實際劃定中仍然存在較多模糊的地方(圖7)。譬如，“行洪河流”邊界線是選取河道管理線或堤頂線，各地處理不一；“為雨洪水蓄滯劃定的河湖濕地、坑塘農區、綠地洼地等自然空間”在劃定時并未有明確的規則。其次，由于管控規則不清晰，而且涉及水務等其他相關部門的職能，很多城市的規劃和自然資源部門在劃定洪澇風險控制線的時候，“寧少勿多”，以規避風險。此外，關于“具備雨水蓄排功能的地下調蓄設施和隧道等預留的空間”部分，除少數城市如北京在2012年“7·21”大雨后才對該工程予以重視外，其他大部分城市對此規劃和建設不足，難以開展劃定工作。

二是各部門提出的底線相互關系不明確。洪澇風險控制線與河流管理線、藍線、黃線、災害風險控制線之間可能會存在一定的沖突，與城鎮開發邊界之間的關系不明確。例如，A市的洪澇風險控制線采用水庫線和行洪河道的堤線范圍；而藍線包括行洪河道管理線、行洪通道范圍線、南水北調等輸水工程占地范圍線，與洪澇風險控制線存在重疊。B市的洪澇風險控制線則采用水務部門劃定的河道管理線，常常與城鎮開發邊界、用地布局、道路網等有沖突，可能會給后續管理帶來一定困擾。此外，洪澇風險控制線作為重要底線，在開發邊界內是否允許與開發邊界有交叉，也并未明確。

4.2.2 分區傳導：洪澇適應性相關分區之間的銜接與傳導規則亟待明確與細化

一是各類規劃中洪澇應對的分區劃定銜接不足。在全域層面，國土空間規劃中的一級分區、二級分區和蓄滯洪區等防洪分區、洪水風險區的劃定與國土空間綜合防災減災規劃里的國土空間災害風險區如何進行銜接，尚需進一步開展研究；在中心城區層面，涉及洪澇風險應對的詳細規劃管控單元、海綿城市建設管控單元與排水分區、災害風險區之間的銜接也有待深入研究(圖8)。這將導致洪澇風險應對的目標、指標、管控規則等難以在城市布局、地塊用途、建筑設施等空間上落實。

二是國土空間規劃以落實相關分區為主，互動反饋不足，解決矛盾不到位。目前大部分地區編制市縣級國土空間規劃秉承的是“拿來主義”，直接把其他專項規劃里提到的分區落位到國土空間規劃里?！妒屑墖量臻g總體規劃編制指南(試行)》提出“優化防洪排澇通道和蓄滯洪區”，但是這部分工作實際開展較少，互動反饋不足。此外，部分專項規劃劃定的分區存在與經濟社會發展銜接不足、向建設層面傳導不足的矛盾，需要在國土空間規劃中進一步優化。例如，在我國98處蓄滯洪區里，包括長江流域的東西湖荊江分洪區、武湖，海河流域的小清河、賈口洼、團泊洼等多個蓄滯洪區，均面臨著產業迅猛發展、人口快速增長、建設用地占比迅速增加等與蓄洪功能之間的突出矛盾，建設用地占比僅在2000～2018年間就從7.99%增長至10.79%。但是，除《中華人民共和國防洪法》中規定“在蓄滯洪區內建設非防洪建設項目……編制洪水影響評價報告”外，我國并未從洪水風險角度出臺明確的細化管控要求。

4.3 分類引導：非建設空間與建設空間的精細化管控與指引政策不完善

4.3.1 非建設空間：詳細規劃探索不充分，生態修復等工作不完善

一是非建設空間詳細規劃探索較少。非建設空間是蓄滯洪區等防洪分區內的主要空間類型，是自然河流等藍綠基礎設施的主要分布區域。但是非建設空間在規劃中長期處于與建設空間相對的“消極地位”，相應的規劃和設計策略較為簡略、深度不足，以專項規劃的落實為主。在當前全域全要素管控的總體要求下，詳細規劃已從城鎮開發邊界以內的建設單元拓展到城鎮開發邊界以外的鄉村、生態單元，強調落地性和實施性。但是非建設空間詳細規劃的探索依然較少，如何構建應對地類復雜、管理多元、差異矛盾突出的非建設空間詳細規劃邏輯是亟待探索的重要命題。

二是與洪澇治理相關的生態修復工作存在較多與自然理念相悖的地方。例如，河道修復對生態系統的完整性、自我調節機制、生物多樣性等方面重視不足，存在過度清淤和硬化、急迫見效、缺乏多功能目標設計等問題，投入成本較大但不一定利于系統性修復。

4.3.2 建設空間：精細化治理有待加強，適應性規劃設計不足

一是對重點領域和區域的韌性規劃、精細化管理不足。在綠地系統、洪泛區公園等重要領域，缺乏專門的應對氣候變化背景下洪澇風險的相關韌性規劃；在核心功能區、濱水區、洪澇高風險社區等重要區域，缺乏針對性的綜合型或專業性韌性規劃，對不同功能區的地塊用途、建筑設施等指引不足。

二是當前城市建設中適應性規劃設計不充分。實際上，我國古人在長期的洪水和內澇治理中積累了很多關于修建蓄水坑塘、城墻和護城堤等經驗，許多智慧與西方倡導的“與自然結合的解決方案(NbS)”有異曲同工之處。譬如，黃泛區的菏澤古城依托環城河與大量的坑塘水面著力提升了防洪蓄澇、調節氣候的水平；江西贛州通過建設福壽溝工程，將地下市政基礎設施建設與自然雨洪管理充分結合，形成生態環保的循環鏈；安徽壽縣古城利用虹吸原理，修建了有效應對洪水的自動排水的月壩工程。但是，當前我國城市建成區對適應性規劃設計的傳承與創新不足，甚至還對之前的基礎造成了一定破壞，如城市發展已經造成菏澤水體面積逐步減少至原來的1/2，帶來內澇嚴重、洪災風險提高等問題。

4.4 支撐保障：多樣化表達和資金測算工具存在較多短板與不足

一是利于公眾參與的動態、多接口的預測和在線表達工具不足。全面、細致的洪水風險地圖是國外編制防洪規劃、開展防災減災工作的重要基礎和非工程類措施之一。但是我國在這方面的實踐遠遠不足，僅有2022年北京市水務局發布城市積水內澇風險地圖等少數實踐。這些已有工具的多樣性、精準性不足，對氣候變化不確定性因素考慮不全面，與應急行動計劃的銜接也不充分。

二是相關規劃缺乏對洪澇治理的建設、運營和維護的資金測算。按照自然資源部的要求，我國省級、市縣級國土空間規劃即將在近一兩年陸續完成編制，實施將是下一步工作的重點。而當前無論是國土空間總體規劃、詳細規劃，還是國土空間綜合防災規劃等專項規劃，對洪澇治理相關的工程措施、非工程措施等資金考慮不足。借鑒國外經驗的洪水保險機制已提出多年，但并未有實質性進展。

5 我國加強應對氣候變化的洪澇適應性策略傳導相關建議

5.1 探索面向氣候變化不確定性的動態適應性規劃

一是加強各類規劃之間的銜接，創新融合性規劃類型。調整當前以國土空間規劃落實其他專項規劃為主的方式，加強水利部門的水資源戰略、流域和區域綜合規劃、專項規劃等與國土空間規劃的雙向銜接和互動，構建共同協商機制。借鑒荷蘭編制和實施《水規劃》的經驗，探索多個部門共同編制國家、流域等各個層面水專項與國土空間相結合的規劃。當前我國已編制《安寧河流域國土空間規劃(2022—2035年)》《吉林省遼河流域國土空間規劃》等流域型綜合規劃，可在此基礎上充分融入應對氣候變化的適應性策略，在洪水風險評估、多情景分析等方面夯實內容。同時，完善海綿城市專項規劃與國土空間總體規劃、詳細規劃之間的銜接機制，加強海綿城市管控平臺與“多規合一”平臺的融合。

二是完善面向氣候不確定性的全周期適應性反饋機制。在前端，加強對氣候變化因子的綜合考慮和數據的及時更新，開展累積影響評估與管理工作，整合現有的定性、定量、統計模型等方法和工具，厘清復雜系統中的因果機制；在后端，重點加強與應急防災計劃等的銜接，并結合國土空間規劃年度體檢工作，加強對總體規劃、詳細規劃、行動計劃中洪澇風險應對措施的評估，完善對預測、規劃、計劃的反饋機制。

5.2 重點加強底線與分區的劃定、銜接與細化工作

5.2.1 明確洪澇風險控制線等底線的劃定規則與接口

一是推進洪澇風險控制線的指導和實際劃定工作。建議由規劃和自然資源部門牽頭，聯合水利水務部門、住建部門編制洪澇風險控制線劃定指南，明確各分項內容的劃定規則，以及洪澇風險控制線與綠線、河道管理線、堤線等的銜接關系，制定相對明確的管控規則。

二是重點明確雨水調蓄的自然空間和地下排水設施的統籌規劃。結合生態保護修復工作，以“區塊為主、條塊結合”為原則，在國土空間規劃中將雨水調蓄等任務落實到空間上，避免只有概念性要求，保障其明晰且可操作。嚴格落實水域水面占補平衡以保障有效的雨洪調蓄空間，并把坑塘小微水體和排水通道統籌納入管控。加快完善城市豎向規劃編制指引，將地下調蓄設施和隧道等預留空間的規劃充分納入?；诒本┑鹊氐慕涷灒涌旄鱾€城市水浸點、涵洞、隧道等內澇風險區域的劃定和歷史內澇點的追溯，將其納入國土空間規劃平臺系統并制定治理規則。

5.2.2 加強防洪排澇相關功能區的銜接和細化管控工作

一是加強各類分區之間的銜接。理清蓄滯洪區與國土空間規劃內生態控制區、生態保護區、鄉村發展區、城鎮發展區等一二級規劃分區，以及防災減災規劃中國土空間災害風險區、防災空間之間的銜接關系，部分地區可探索特殊政策管控要求的復合控制區。同時，加強海綿城市建設分區與詳細規劃管控單元的銜接，保障管控規則的協調一致。

二是重點完善蓄滯洪區的優化工作?；?019年開始試行的由水利部組織編制的《洪水風險區劃技術導則(試行)》等指南，對蓄滯洪區特別是涉及經濟發展與蓄滯洪矛盾的區域，依據洪水風險評價規則對風險分區進行進一步的判定，對不同分區的規劃、建設等開展不同層次的規劃管控與引導。推廣北京通州副中心宋莊蓄滯洪區推進水務基礎設施與公共服務一體化，以及重慶九龍灘劃定不同淹沒風險區以供季節性彈性使用的經驗，融入“與水共生”的思路，在保障安全底線的前提下，倡導適用于不同情景下的多功能復合使用原則。對確實不適合開展建設的區域，可以通過控制新增建設，將影響洪水蓄滯的建設量盡量控制到最低；探索通過洪水保險等方式影響對存量建筑的風險預期，以及如何采用政府回購的方式，收回土地進行雨洪管理相關的公園等建設。

5.3 因地制宜探索非建設用地與建設用地的精細化管理

5.3.1 創新非建設用地規劃類型，進一步細化分類和分區

一是積極探索編制非建設用地詳細規劃和專項規劃(圖9，圖10)。推廣北京編制《溫榆河公園控制性詳細規劃》和《北京城市副中心(通州區)非建設空間土地資源管控規劃及行動計劃》的經驗，以水及其他生態要素為核心優化與蓄滯洪有關的非建設空間格局。創新非建設用地控制性詳細規劃編制技術方法，將國土空間規劃、控制性詳細規劃與園林景觀設計相融合，推進非建設用地“多規合一”，系統構建山水林田湖草沙生命共同體。

二是進一步細化非建設用地水域分類和分區。借鑒北京“生態圖斑分析—地類優化重組—構建管控體系”的思路，整合現狀用地圖斑，細化非建設用地分類。譬如，與水有關的綠地可包括水綠復合用地、水田復合用地、水域用地等；在非建設用地三條控制線的基礎上，進一步細化水域空間保護管控區與農田空間集中連片區、林地空間優化引導區等其他分區，進一步解決水、林、田等生態要素“交叉重疊”問題。

三是將與自然結合的方法和理念充分融入生態修復工作。充分落實“與自然結合的解決方案(NbS)”理念，創新生態留白，以生態多樣性和低擾動為第一原則，重視自然動態演變過程，構建再生水和雨洪水利用格局。制定不同場景下的適應性措施和動態調整機制，以適應隨著不同生態修復工程的有效實施可能會出現的生態問題變化或區域轉移。

5.3.2 加強洪澇風險治理與城市更新相結合，探索設立特殊政策區

一是細化對建成區重點領域和區域的引導與管控。對發揮防洪作用或處于洪泛區的公園綠地、公共空間，以及沿海、濱水的重點功能區和社區制定翔實的韌性規劃與管理導則，因地制宜地編制設計與管控規則。借鑒《南京市國土空間規劃條例》中“特定空間規劃管理”篇章和美國“特別洪澇風險區”的經驗，通過制定地方規劃條例等方式，將受洪澇影響較為嚴重、建成環境與經濟社會較為脆弱的社區和功能區劃定為特定空間或特別政策區，因地制宜編制空間管控及規劃導則，限制其開發強度與建設密度；在特殊政策區探索土地交換等發展權轉移策略，在城市易受損區域與新開發區域之間建立起交換的結構性關系，保障資產免受洪水威脅，挖掘存量空間發展潛力，提升整體韌性水平。

二是加強城市建設的洪澇適應性規劃設計。在建成區的城市更新中踐行與自然相結合的策略，結合海綿城市的建設，將水作為串聯城市內部生態修復的脈絡，推行水敏感等城市設計方法，將尊重自然、順應自然、保護自然的思路融入城市更新。提高市政基礎設施的復合功能水平，融入彈性的景觀和建筑設計理念，提高對不同季節、不同場景的洪澇風險應對能力。

5.4 完善更為豐富的規劃表達和資金保障工具

一是打造更多動態、多元的公眾參與工具。充分考慮不同地區氣候變化影響洪澇風險的不同因素，不斷更新基礎數據和預測地圖。結合用途開發多樣化的在線地圖表達工具，向公眾開放內澇風險點、歷史洪水和內澇地圖、洪水風險區劃及未來預測圖等信息，提供開放數據端口，鼓勵社會團體開發更靈活的免費交互式工具，并與防災預演等應急工作充分結合。結合“多規合一”“一張圖”平臺和自然資源部近期啟動建設的國土空間規劃實施監測網絡，將適應性規劃編制、體檢評估、重點區域動態監測預警等充分結合在一起。

二是加強多樣化資金的實施保障。在流域、城市、重點功能區、社區等氣候韌性及洪澇適應性規劃編制中充分考慮財政資金、社會資金、保險資金等資金投入，以利于規劃落地和實施。充分考慮生態修復投資大、收益慢的特點，量化風險和收益并適度讓利，以鼓勵社會資本積極加入。充分考慮成本投入與效益產出、自然修復與人工修復資金投入比例，及時動態調整和管理資金方案。結合精細化的洪澇風險地圖和平臺，進一步完善洪水保險機制。

6 結語

自古以來，治水就是事關國家命運和人民生命財產安全的大事、要事。在當前全球氣候變暖和極端天氣頻發的背景下，洪澇治理面臨著適應新的不確定性的挑戰。國土空間規劃作為我國新時期實現治理體系和治理能力現代化的重要工具，必須對氣候變化背景下的洪澇風險予以積極回應，發揮在空間層面集成和傳導各項適應性策略的核心作用。結合本文的分析和研究，我們需具備以下意識：一是洪澇風險應對策略的傳導是一個系統性工程，需整合各類已有的空間管控工具，進一步完善規劃體系和支撐工具；二是極端天氣下的洪澇風險應對是世界很多國家甚至發達國家共同面臨的難題，包括紐約、倫敦在內的國際大都市也在根據氣候變化的形勢不斷調整洪澇風險應對的策略、工具，如何更好地應對“不確定性”是洪澇適應性策略的重要內容；三是無論是借鑒國際經驗還是繼承我國古人智慧，洪澇應對思路都應從“防御”向“共生”轉變，充分應用“與自然結合的解決方案(NbS)”等理念；四是未來需進一步緊扣國土空間規劃對全域全要素的全生命周期治理特點，不斷創新洪澇適應性規劃類型和管控工具，提高建設空間和非建設空間的精細化治理水平。

文章全文詳見《規劃師》2023年02期

《應對氣候變化的國土空間規劃洪澇適應性策略研究》

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微信編輯：今朝