今年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)耕地占補(bǔ)制度提出了新的要求。
從限制占用到綜合平衡
從限制占用到綜合平衡耕地占補(bǔ)平衡政策經(jīng)歷了四個(gè)階段的演進(jìn)。
第一階段是限制占用耕地，要求占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。1999年新修訂的《土地管理法》正式實(shí)行耕地補(bǔ)償制度，提出了建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量平衡的概念。同年國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》，要求建設(shè)占用耕地實(shí)行“ 占一補(bǔ)一”，逐步實(shí)現(xiàn)耕地占用的先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、不補(bǔ)不占，明確提出了耕地占補(bǔ)平衡的概念。
第二階段執(zhí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，確保補(bǔ)充耕地與建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量平衡。2004 年10 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，開始重視補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。2005 年，耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積與省長(zhǎng)考核指標(biāo)掛鉤。2006 年建立國(guó)家土地督察制度，進(jìn)一步制止亂占濫用耕地的行為。
第三階段是要求數(shù)量和質(zhì)量平衡。耕地占補(bǔ)平衡政策已形成了成熟發(fā)展階段，但普遍存在重視補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，輕視補(bǔ)充耕地質(zhì)量的現(xiàn)象。過(guò)去10年，建設(shè)占用耕地有1/2 是水田和菜地，而同期補(bǔ)充耕地中的水田和菜地遠(yuǎn)未達(dá)到比例。2014 年，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，文件提出要堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地補(bǔ)充的耕地質(zhì)量等級(jí)一致，堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量“雙紅線”不動(dòng)搖的觀念，標(biāo)志著耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)入“ 數(shù)量質(zhì)量并重，占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的政策實(shí)施操作階段。
第四階段是實(shí)行數(shù)量、質(zhì)量、地類、產(chǎn)能綜合平衡，也就是現(xiàn)行政策。2016年國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》和2017 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，但提出了“控占用、調(diào)方式、算大賬、差別化”新管理措施。通過(guò)嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉保護(hù)；轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地方式，盡量減少未利用地的開發(fā)，推進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)，著力通過(guò)土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)來(lái)落實(shí)補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量；實(shí)施提質(zhì)改造和補(bǔ)改結(jié)合落實(shí)耕地占補(bǔ)的創(chuàng)新舉措，分別實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量平衡和質(zhì)量平衡；對(duì)耕地后備資源嚴(yán)重不足，占補(bǔ)平衡壓力巨大的地區(qū)，嘗試跨地區(qū)補(bǔ)充耕地，但要嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作。
落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的途徑
目前，耕地占補(bǔ)政策明確規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地必須通過(guò)提質(zhì)改造和補(bǔ)改結(jié)合落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，但可分別實(shí)施耕地?cái)?shù)量平衡和質(zhì)量平衡，主要表現(xiàn)為：
提質(zhì)改造。按要求，規(guī)范開展提升現(xiàn)有劣質(zhì)、等級(jí)低的耕地，通過(guò)改善土壤、排灌等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地質(zhì)量，或者通過(guò)改造農(nóng)田水利等設(shè)施，將旱地改為水田。
補(bǔ)改結(jié)合。在新開墾耕地、落實(shí)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量基礎(chǔ)上，補(bǔ)充耕地質(zhì)量和水田沒(méi)有達(dá)到規(guī)定要求的，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有耕地提質(zhì)途徑，即補(bǔ)充一塊、改造一塊結(jié)合起來(lái)，總體實(shí)現(xiàn)耕地占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。
跨地區(qū)補(bǔ)充耕地。一些地區(qū)因占補(bǔ)平衡壓力巨大，用地矛盾突出，在“嚴(yán)格程序、規(guī)范動(dòng)作”的前提下，對(duì)跨省、跨地區(qū)補(bǔ)充耕地可進(jìn)行適當(dāng)探索。
補(bǔ)改結(jié)合政策的適用范圍
允許補(bǔ)改結(jié)合的范圍包括：一是單獨(dú)選址項(xiàng)目。涉及占用耕地的，受資源條件限制，無(wú)法落實(shí)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田的，可通過(guò)補(bǔ)改結(jié)合方式，先補(bǔ)充同等數(shù)量的耕地，再結(jié)合實(shí)施現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造，實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量和水田數(shù)量平衡。二是穩(wěn)增長(zhǎng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)國(guó)家鐵路、高速公路和大中型水利水電等穩(wěn)增長(zhǎng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，補(bǔ)充耕地和提質(zhì)改造承諾制度繼續(xù)有效。三是旱改水項(xiàng)目。納入旱地改水田的耕地準(zhǔn)入“ 門檻”，必須是第二次全國(guó)土地調(diào)查以來(lái)最新年度變更調(diào)查成果確認(rèn)的旱地。
補(bǔ)改結(jié)合不適用范圍包括：一是各類城市建設(shè)用地。涉及占用耕地的，仍需先補(bǔ)后占和直接補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地，落實(shí)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，不能采取補(bǔ)改結(jié)合方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，其目的在于倒逼城市挖潛利用存量土地、節(jié)約集約用地。二是其他幾類耕地：“ 十二五”以來(lái)已實(shí)施土地整理的耕地不得再納入提質(zhì)改造范圍；擅自毀林開荒造地，填海、填湖、填濕地墾地造耕地；2016 年1 月1 前實(shí)施的土地整治項(xiàng)目不得用于耕地補(bǔ)改結(jié)合，即耕地的儲(chǔ)備指標(biāo)不能用于補(bǔ)改結(jié)合項(xiàng)目。此外，未經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和大多數(shù)農(nóng)民同意，不得實(shí)施旱改水土地整治。
項(xiàng)目實(shí)施的注意事項(xiàng)
科學(xué)合理地做好規(guī)劃。堅(jiān)持因地制宜，從自然條件和生態(tài)建設(shè)要求出發(fā)，對(duì)耕地提質(zhì)改造、補(bǔ)改結(jié)合項(xiàng)目作出統(tǒng)籌規(guī)劃和部署，統(tǒng)一納入土地總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃。 項(xiàng)目實(shí)施要有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，并結(jié)合耕地使用實(shí)際情況、地形條件限制、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，對(duì)整體布局、規(guī)模、時(shí)序進(jìn)行統(tǒng)籌安排。
充分進(jìn)行論證分析。在全面開展提質(zhì)改造耕地摸底調(diào)查基礎(chǔ)上，對(duì)耕地占補(bǔ)指標(biāo)的新增耕地等級(jí)情況進(jìn)行全面的調(diào)查摸底，對(duì)提質(zhì)改造規(guī)模、布局作出合理安排，提出原則和方向。將補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級(jí)較高、有一定建設(shè)規(guī)模集中連片、旱改水條件較好便于改造的耕地占補(bǔ)土地整治項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”提質(zhì)改造指標(biāo)庫(kù)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)，統(tǒng)一實(shí)施。嚴(yán)禁違反規(guī)劃擅自毀林開荒造地，擅自填海、填湖、填濕地墾造耕地，破壞生態(tài)環(huán)境。不得違背當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水資源客觀條件，將不適宜改造的旱地強(qiáng)行改造為水田。
嚴(yán)格提質(zhì)改造項(xiàng)目管理。按照土地整治項(xiàng)目規(guī)程要求和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)要求，對(duì)提質(zhì)改造項(xiàng)目認(rèn)真進(jìn)行可行性論證，完善田、水、路、林等農(nóng)田設(shè)施；按照規(guī)范開展耕地質(zhì)量等別評(píng)價(jià)，統(tǒng)一耕地質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)；按照土地變更調(diào)查相關(guān)規(guī)范，提質(zhì)改造項(xiàng)目及時(shí)納入年度土地變更調(diào)查。對(duì)耕地進(jìn)行提質(zhì)改造應(yīng)具有一定建設(shè)規(guī)模，集中連片，發(fā)揮規(guī)模效益。要結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，高質(zhì)量、高起點(diǎn)推進(jìn)耕地提質(zhì)改造，確保取得實(shí)際成效。
強(qiáng)化監(jiān)管，建立監(jiān)管平臺(tái)。項(xiàng)目實(shí)施要在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將提質(zhì)改造、補(bǔ)改結(jié)合落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡納入政府耕地保護(hù)重要議事日程，充分發(fā)揮國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、財(cái)政等相關(guān)部門作用，整合資金、協(xié)同推進(jìn)；相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)必須按最新年度土地變更調(diào)查成果等核定項(xiàng)目建設(shè)范圍，要構(gòu)建和完善提質(zhì)改造土地整治項(xiàng)目監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，納入農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)，建立專門的補(bǔ)改結(jié)合管理臺(tái)賬。按照土地整治項(xiàng)目管理規(guī)定要求，做好實(shí)施管理和驗(yàn)收工作；跨地區(qū)補(bǔ)充耕地將在一定范圍和區(qū)域內(nèi)有條件運(yùn)作，對(duì)涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目，可優(yōu)先跨地區(qū)補(bǔ)充耕地。
充分征詢民眾意愿。在選擇耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)位置時(shí)，要充分尊重被改造耕地農(nóng)民的意愿，未經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和大多數(shù)農(nóng)民同意，不得強(qiáng)制實(shí)施“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”土地整治項(xiàng)目建設(shè)。
土地觀察
由《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》主辦的國(guó)土資源管理業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)交流平臺(tái)。內(nèi)容涵蓋土地利用管理實(shí)務(wù)、地產(chǎn)市場(chǎng)分析研判、國(guó)土資源法律法規(guī)解讀、咨詢答疑、案例分析等，為基層國(guó)土資源管理工作提供參考和借鑒，為廣大群眾深入了解土地管理政策提供服務(wù)。
投稿信箱：fzzk8@163.com
本站僅提供存儲(chǔ)服務(wù)，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請(qǐng)
點(diǎn)擊舉報(bào)。
