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法院可以對國有劃撥土地使用權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行嗎？
作者：觀韜蘇州辦公室 劉漢文 崇斯源 2016-07-22
供圖：觀韜北京辦公室 杜恩
近日，筆者遇到了一個關(guān)于國有劃撥土地使用權(quán)執(zhí)行的案件，發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律、法規(guī)及司法解釋對此問題的規(guī)定都相對比較原則，而且法規(guī)與解釋之間也存在個別矛盾之處，導(dǎo)致對于國有劃撥土地使用權(quán)能否執(zhí)行、如何執(zhí)行存在著爭議。那么，法院對國有劃撥土地使用權(quán)能否執(zhí)行呢？
1.國有劃撥土地使用權(quán)能否執(zhí)行的問題
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國有劃撥土地使用權(quán)不屬于被執(zhí)行人的財產(chǎn)，不能由法院強(qiáng)制執(zhí)行。主要理由是：1.原國家土地管理局1997年8月18日國土函字第96號《關(guān)于人民法院裁定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)問題對最高人民法院法經(jīng)(1997)18號函的復(fù)函》（以下簡稱“國土復(fù)函”）第四條明確規(guī)定：“對通過劃撥方式取得的土地使用權(quán)，由于不屬于當(dāng)事人的自有財產(chǎn)，不能當(dāng)作當(dāng)事人財產(chǎn)進(jìn)行裁定。但裁定轉(zhuǎn)移地上建筑物、附屬物涉及有關(guān)土地使用權(quán)時，在與當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T取得一致意見后，可以裁定隨地上物同時轉(zhuǎn)移。” 2.最高人民法院2003年4月18日作出的法釋[2003]6號《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復(fù)》（以下簡稱“破產(chǎn)批復(fù)”）第一條規(guī)定：“根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第（四）項及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時，有關(guān)人民政府可以予以收回，并依法處置。”該批復(fù)第二條規(guī)定：“企業(yè)對其以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)無處分權(quán)。”據(jù)此，由于國家土地管理局的復(fù)函明確劃撥土地使用權(quán)不能當(dāng)做當(dāng)事人的財產(chǎn)，同時，最高人民法院也認(rèn)定企業(yè)破產(chǎn)時劃撥土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)。既然如此，不屬于當(dāng)事人的財產(chǎn)，法院當(dāng)然不能強(qiáng)制執(zhí)行。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國有劃撥土地使用權(quán)可以由法院強(qiáng)制執(zhí)行。其理由認(rèn)為“國土復(fù)函”中對國有劃撥土地使用權(quán)認(rèn)定為“不屬于當(dāng)事人的自有財產(chǎn)”，不符合物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定。《物權(quán)法》第六條規(guī)定“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記”；第一百三十七條規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。”也就是說，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，雖然國有劃撥土地使用權(quán)沒有支付土地出讓金，但土地使用權(quán)已經(jīng)登記在被執(zhí)行人名下的，就屬于被執(zhí)行人的財產(chǎn)，即使法律對劃撥土地使用權(quán)的行使進(jìn)行了特別的限制，但同樣屬于可以執(zhí)行的當(dāng)事人的財產(chǎn)。
實際上，進(jìn)一步分析顯示，上述兩種觀點(diǎn)都存在偏頗之處。
首先，“國土復(fù)函”中對國有劃撥土地使用權(quán)認(rèn)定為“不屬于當(dāng)事人的自有財產(chǎn)”，確實不符合法律關(guān)于“用益物權(quán)”的規(guī)定及相關(guān)法理。我國實行土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的制度，也就是土地的所有權(quán)屬于國有或集體，但使用權(quán)可以屬于其他主體。我國憲法、法律及土地的相關(guān)法規(guī)都對國有劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)和保護(hù)。《憲法》第十條第四款規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”《土地管理法》第十三條規(guī)定“依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。”1992年3月8日實施的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》中對國有劃撥土地使用權(quán)經(jīng)過市、縣人民政府批準(zhǔn)后的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等做出了規(guī)范。其中還特別指出國有劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是指“土地使用者將土地使用權(quán)單獨(dú)或隨同地上建筑物、其它附著物轉(zhuǎn)移給他人的行為。”1995年5月1日起實施的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十七條規(guī)定，土地使用者經(jīng)國家依法劃撥等方式使用國有土地的，可確定其國有土地使用權(quán)。所以，“國土復(fù)函”的認(rèn)定在法律上存在一定的問題，雖然劃撥土地的所有權(quán)不屬于當(dāng)事人的“自有財產(chǎn)”，但劃撥土地的使用權(quán)可以屬于當(dāng)事人。
其次，關(guān)于“破產(chǎn)批復(fù)”中破產(chǎn)財產(chǎn)的認(rèn)定也是基于所有權(quán)而確定的，但基于上述關(guān)于“國土復(fù)函”的分析，似乎也可以將劃撥土地的使用權(quán)作為破產(chǎn)財產(chǎn)的。當(dāng)然，該批復(fù)明確限定在破產(chǎn)程序中，破產(chǎn)程序同執(zhí)行程序是兩種不同的程序，不能將破產(chǎn)程序的規(guī)定當(dāng)然的擴(kuò)大到執(zhí)行程序中。
第三，雖然基于《物權(quán)法》等的規(guī)定，土地使用權(quán)作為用益物權(quán)存在且可以流轉(zhuǎn)，但并非所有的國有劃撥土地使用權(quán)都可以由法院強(qiáng)制執(zhí)行。《土地管理法》第五十四條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。”由此可以看出，我國針對國家機(jī)關(guān)、軍事、教育、醫(yī)療、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域以無償劃撥土地的形式為主。由于該部分土地的使用涉及到國家與公共利益，故當(dāng)該部分土地存在被執(zhí)行的可能時，基于該部分土地所承擔(dān)的特殊功能及其他障礙而無法進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。需要強(qiáng)調(diào)的是，對于很多并不承擔(dān)履行社會公共利益職責(zé)的國有企業(yè)來說，執(zhí)行其國有劃撥土地并不涉及國家與公共利益問題，故可對其國有劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。
所以說，除涉及國家及公共利益而不能（無法）執(zhí)行的國有劃撥土地使用權(quán)外，其他類型的國有劃撥土地使用權(quán)是可以進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的。
2.國有劃撥土地使用權(quán)如何執(zhí)行的問題
解決如何執(zhí)行的問題實質(zhì)上是要解決司法權(quán)與行政權(quán)沖突的問題。也就是說，人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行程序中是否必須經(jīng)過人民政府的同意或者獲得其批準(zhǔn)？
首先，《土地管理法》第二條第三款明確規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，而國有劃撥土地使用權(quán)是土地使用權(quán)的一種類型當(dāng)然可以依法轉(zhuǎn)讓。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱“暫行條例”）第四十五條規(guī)定，“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個人；（二）領(lǐng)有國有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；（四）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲效益抵交土地使用權(quán)出讓金。”該條規(guī)定明確了劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓的具體條件，也就是說，人民法院在執(zhí)行國有劃撥土地使用權(quán)時，只要具備上述條件的，也就具備了被執(zhí)行的法律條件。根據(jù)《民事訴訟法》第二百五十一條“在執(zhí)行中，需要辦理有關(guān)財產(chǎn)權(quán)證照轉(zhuǎn)移手續(xù)的，人民法院可以向有關(guān)單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，有關(guān)單位必須辦理”之規(guī)定，有關(guān)單位“必須辦理”協(xié)助執(zhí)行，協(xié)助執(zhí)行是其法定義務(wù)。因此說，當(dāng)法院認(rèn)為當(dāng)事人的劃撥土地使用權(quán)具備了“暫行條例”第四十五條規(guī)定條件的，即可以向市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書。
其次，有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第四十條明確規(guī)定，“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批……”。而法院的執(zhí)行屬于權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種形式，也屬于轉(zhuǎn)讓，故法院只有在取得政府的批準(zhǔn)后才能執(zhí)行。同時還認(rèn)為，《城市房地產(chǎn)管理法》相較《民事訴訟法》而言屬于特別法，特別法優(yōu)先于普通法。因此，執(zhí)行過程中法院必須經(jīng)有權(quán)的政府批準(zhǔn)或同意。但事實上，《城市房地產(chǎn)管理法》的該條規(guī)定主要規(guī)范的是處于平等地位的民事主體之間就劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序問題，而人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行是公法行為，應(yīng)當(dāng)不屬于本條款約束和調(diào)整的范圍。所以，相關(guān)政府不能基于該規(guī)定而限制法院的強(qiáng)制執(zhí)行行為。
第三，法院執(zhí)行劃撥土地使用權(quán)時應(yīng)與政府部門進(jìn)行協(xié)商。雖然人民法院對國有劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行屬于行使司法權(quán)的行為，但其行使過程必然會涉及或者影響到人民政府行政權(quán)的行使，而法院在強(qiáng)制執(zhí)行過程中必須嚴(yán)格審查執(zhí)行劃撥土地使用權(quán)是否滿足《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》等規(guī)定的條件，政府相關(guān)部門如果認(rèn)為法院執(zhí)行存在問題，也有權(quán)提出相應(yīng)的復(fù)查意見，故為了保證執(zhí)行的權(quán)威性與執(zhí)行效率，雙方的協(xié)商是必要的，若協(xié)商不一致的，最終應(yīng)由法院決定是否強(qiáng)制執(zhí)行。
3.結(jié)語
國有劃撥土地使用權(quán)可以進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，但必須具備法律法規(guī)規(guī)定的可流轉(zhuǎn)條件。當(dāng)然，基于劃撥土地使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓時需要向政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓所獲效益抵交土地使用權(quán)出讓金，即在法院執(zhí)行時，也應(yīng)補(bǔ)交或抵交土地使用權(quán)出讓金，那么，其執(zhí)行標(biāo)的價值就明顯低于出讓土地使有權(quán)的執(zhí)行價值，當(dāng)然，其執(zhí)行成本一般也高于出讓土地使有權(quán)的執(zhí)行成本。但是，不能以此來否定劃撥土地使用權(quán)可以通過法院強(qiáng)制執(zhí)行的可行性。
