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      交換的前提是產(chǎn)權(quán)清晰。承包地和宅基地的“ 三權(quán)分置”必須建立在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上。

       為了推進(jìn)土地制度改革，各地加快了土地確權(quán)進(jìn)度，試點(diǎn)地方也堅(jiān)持了確權(quán)之后再“ 分權(quán)”的原則。但值得注意的是，“ 三權(quán)分置”意味著土地資產(chǎn)價(jià)值的釋放，如果在確權(quán)時(shí)不能做到合法、公平，之后的流轉(zhuǎn)必將使違法、不公的結(jié)果不斷放大，為農(nóng)村的和諧穩(wěn)定和有序治理埋下隱患。

       承包地和宅基地確權(quán)涉及的法律法規(guī)和政策繁多，一些權(quán)屬不明和爭(zhēng)議的解決又缺乏必要的證據(jù)支持，在確權(quán)時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，宅基地確權(quán)仍然需要準(zhǔn)確把握法律法規(guī)政策規(guī)定，不能“一刀切”地簡(jiǎn)單推行“一戶一宅”、超面積退出、城市居民不能享有宅基地使用權(quán)等做法。

       宅基地違法違規(guī)問(wèn)題的解決，需要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，契合未來(lái)宅基地制度改革方向。從各地的做法來(lái)看，除了嚴(yán)重違反規(guī)劃予以拆除之外，多數(shù)地方對(duì)于輕微違法違規(guī)或“ 被動(dòng)違法違規(guī)”，采取了行政處理后合法化或者收取有償使用費(fèi)平衡利益等做法。對(duì)于各地這種務(wù)實(shí)而又符合宅基地未來(lái)改革方向的做法，首先必須予以肯定。

        但宅基地收益權(quán)能彰顯后，需要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒(méi)有取得宅基地的農(nóng)民之間的利益平衡。“ 不能讓違法者獲益”是法律的一項(xiàng)基本原則，對(duì)宅基地違法違規(guī)行為的處理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這一原則，不能讓過(guò)去的違法違規(guī)者通過(guò)“ 三權(quán)分置”進(jìn)一步獲取超額利益，避免老實(shí)人吃虧的問(wèn)題。

       “ 三權(quán)分置”理論的提出，意在通過(guò)權(quán)利的重新配置實(shí)現(xiàn)利益的調(diào)整，進(jìn)而促進(jìn)利益的優(yōu)化和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展。

        承包地“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；宅基地“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)”，實(shí)際上都涉及集體、農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)受讓人三者的利益平衡。

       落實(shí)集體所有權(quán)要求流轉(zhuǎn)利益的分配，體現(xiàn)集體成員共同的利益與作為成員之一的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶之間的公平。流轉(zhuǎn)方農(nóng)戶的利益不僅要考慮流轉(zhuǎn)時(shí)的利益，更要關(guān)注其利益的動(dòng)態(tài)調(diào)整和持續(xù)保障。

       考慮到“ 三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)中，農(nóng)戶在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)之上新設(shè)立權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)，建議借鑒國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度設(shè)計(jì)具體的分置流程和出讓費(fèi)的支付制度，而不能沿用租賃債權(quán)方式設(shè)定物權(quán)性權(quán)利，尤其是在沒(méi)有機(jī)制保障農(nóng)戶未來(lái)收益的情況下，要避免流轉(zhuǎn)受讓人對(duì)其取得的權(quán)利擔(dān)保融資。比如：流轉(zhuǎn)受讓人對(duì)其取得權(quán)利擔(dān)保融資，應(yīng)當(dāng)以其已經(jīng)向流轉(zhuǎn)農(nóng)戶支付了全部流轉(zhuǎn)費(fèi)用為前提。

       “ 三權(quán)分置”需要夯實(shí)村民自治基礎(chǔ)。目前，從全國(guó)土地確權(quán)及土地制度改革試點(diǎn)地方的做法來(lái)看，對(duì)基層治理的重要性已有高度共識(shí)，但具體做法和力度并不相同。但總體來(lái)看，與包括“ 三權(quán)分置”在內(nèi)的農(nóng)村系列改革及鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的基層治理機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)。未來(lái)“ 三權(quán)分置”的有效推進(jìn)，需要村民通過(guò)自治手段解決的歷史遺留問(wèn)題和發(fā)展決策問(wèn)題不少，一些歷史積累問(wèn)題的化解，村集體、農(nóng)戶及流轉(zhuǎn)受讓方之間利益的平衡，鄉(xiāng)村振興重大事務(wù)的決策等，都需要村民自治結(jié)構(gòu)的完善和自治能力的提升。

        “三權(quán)分置”及其相關(guān)問(wèn)題，基本屬于集體土地所有權(quán)等權(quán)利行使問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家立法劃定底線的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村民自治作用。建立完善的村民自治體系，是包括“三權(quán)分置”改革在內(nèi)的系列改革有效推進(jìn)的基礎(chǔ)性工程。

       承包地和宅基地“ 三權(quán)分置”，需要落實(shí)系列制度的立、改、廢。在《農(nóng)村土地承包法》修改，《民法典·物權(quán)編》編纂的關(guān)鍵時(shí)刻，首先需要對(duì)“ 三權(quán)分置”的基本制度達(dá)成共識(shí)，之后再圍繞基本制度建設(shè)配套制度，形成完整的制度體系。

        承包地“ 三權(quán)分置”，需要在《農(nóng)村土地承包法》的修改中明確“ 三權(quán)分置”背景下承包地上的權(quán)利體系。這一權(quán)利體系的基礎(chǔ)是集體土地所有權(quán)，之上又有家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他方式承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以通過(guò)傳統(tǒng)租賃方式流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生債權(quán)意義上的承包地使用權(quán)，不需登記，不可擔(dān)保融資；也可以設(shè)定用益物權(quán)性質(zhì)的耕作權(quán)，耕作權(quán)的期限必須在一定期限以上（比如5 年），但低于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，該項(xiàng)權(quán)利登記后可以對(duì)抗第三人，可以擔(dān)保融資。

        在上述制度設(shè)計(jì)中，承包地“ 三權(quán)分置”只在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)定耕作權(quán)的情形時(shí)發(fā)生。同時(shí)，鑒于農(nóng)民權(quán)利意識(shí)和權(quán)利保障能力的不足，“ 三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)中必須為保護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益設(shè)定強(qiáng)制性規(guī)定，同時(shí)，輔之以相應(yīng)的耕作權(quán)設(shè)定合同范本及政府相關(guān)部門備案審查制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民利益和流轉(zhuǎn)秩序的維護(hù)。

        宅基地“三權(quán)分置”，需要明確以下基本問(wèn)題：

        一是宅基地流轉(zhuǎn)的形式。農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)可以通過(guò)房屋租賃的形式流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生債權(quán)意義上的房屋及宅基地使用權(quán)，不可擔(dān)保融資；也可以在宅基地使用權(quán)之上設(shè)定集體土地使用權(quán)。這里的集體土地使用權(quán)類似于國(guó)有土地使用權(quán)，為用益物權(quán)，不登記不生效，可進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，也可擔(dān)保融資。宅基地“ 三權(quán)分置”即指第二種意義上的流轉(zhuǎn)。

       二是宅基地“ 三權(quán)分置”中，第三項(xiàng)權(quán)利集體土地使用權(quán)的期限應(yīng)當(dāng)限定在5 年以上30 年以下（5 年以上是出于物權(quán)穩(wěn)定及擔(dān)保融資的需要，30 年以下是為了與耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再延長(zhǎng)30 年、2050 年國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相一致），至于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、使用用途等應(yīng)當(dāng)通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃予以限定。

        三是宅基地使用權(quán)人設(shè)定集體土地使用權(quán)的前提條件是：宅基地使用權(quán)人居住有保障。這里的居住保障不僅指有國(guó)有土地上的商品房，也包括自己宅基地上的房屋面積超過(guò)其正常使用需求，且其自己使用的房屋與設(shè)定集土地使用權(quán)之上的房屋能夠分別登記，滿足進(jìn)一步流轉(zhuǎn)和擔(dān)保融資的需要。

       四是在期限限定和規(guī)劃控制的情形下，不應(yīng)對(duì)第三項(xiàng)權(quán)利人的身份進(jìn)行限制，也不應(yīng)對(duì)宅基地上房屋的類型和用途進(jìn)行身份限制。鄉(xiāng)村振興，需要城市資本，需要城鄉(xiāng)融合。在從身份走向契約的今天，在逐步淡化城鄉(xiāng)二元管理的當(dāng)下，實(shí)無(wú)必要進(jìn)行類似身份限制的立法。

       未來(lái)兩年將是承包地、宅基地“ 三權(quán)分置”改革基本法律制度落地的關(guān)鍵時(shí)期，制度供給的責(zé)任將由試點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移到中央相關(guān)部門。未來(lái)的“三權(quán)分置”改革，必須依法依規(guī)推進(jìn)。（作者系國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授）