? 某土地使用者以出讓方式（拍賣）取得一宗商住綜合用地使用權，期限為50年，已簽訂《國有土地使用權出讓合同》，領取了《國有土地使用證》，擬建商品住宅樓（符合城市規(guī)劃用途）。但在是否辦理《建設用地批準書》的問題上，土地使用者認為《國有土地使用權出讓合同》對土地使用權人、土地用途、土地使用年期、容積率等內(nèi)容的約定相當于以間接方式完成了審批，無需再辦理建設用地審批。
請問：國土資源主管部門是否還要對項目用地進行審批，頒發(fā)《建設用地批準書》？土地使用者認為無需再辦理用地審批的觀點對否？
答：1999年3月2日國土資源部3號令發(fā)布的《建設用地審查報批管理辦法》第二十一條第一款規(guī)定，“以有償方式提供國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設單位頒發(fā)《建設用地批準書》。土地使用者繳納土地有償使用費后，依照規(guī)定辦理土地登記?！痹摋l第二款則規(guī)定了以劃撥方式供地的程序。因此，對以拍賣等公開出讓方式供地的情形，大致的程序是按照公開出讓的競得結(jié)果，由國土資源主管部門與土地使用者簽訂《成交確認書》—→雙方簽訂《國有土地使用權出讓合同》—→向土地使用者頒發(fā)《建設用地批準書》—→土地使用者繳納相關稅費—→辦理土地登記—→頒發(fā)《國有土地使用權證》。
對照上述法定程序，不難發(fā)現(xiàn)來信所述的情形，是將本應前置于土地登記環(huán)節(jié)的頒發(fā)《建設用地批準書》這一程序后置，給國土資源主管部門工作人員自己和土地使用者造成了不必要的困惑，個中感慨不再贅述。
順便在此討論一點相關事宜，與朱曉鵬、何春玲等同志共同研究：盡管學界對《國有土地使用權出讓合同》屬性的爭論從未停止，至今也沒有對其究竟是經(jīng)濟合同、還是行政合同得出一個確切的定論。但自《中華人民共和國合同法》頒行后，業(yè)界及司法實踐中已基本傾向于將其按民事契約來看待，合同雙方的簽約及履約行為受民商法的調(diào)整。
基于此，個人以為，在簽訂《國有土地使用權出讓合同》及此前的拍賣過程中，市、縣政府是以國有土地所有權產(chǎn)權主體代理的身份作為要約方的，市、縣國土資源主管部門是受本級政府委托，具體承擔出讓國有土地相關事宜的辦理；而在頒發(fā)《建設用地批準書》時，市、縣國土資源主管部門是代表本級政府以行政管理主體的身份實施行政許可的，換言之，在國有土地的配置、監(jiān)管和保護方面，政府及其土地行政主管部門集所有權、調(diào)控權、行政管理權于一身，既是代行國有土地產(chǎn)權的民事主體，依法行使國有土地的處分權與收益權，又是宏觀經(jīng)濟的調(diào)控主體，維護和調(diào)節(jié)土地市場的穩(wěn)定與供需，還是具體管理國有土地的行政主體，依法對土地的開發(fā)、利用和保護實施監(jiān)督管理。所以說，在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，來信所述的土地使用者所持的觀點是不對的，《國有土地使用權出讓合同》與《建設用地批準書》是不同性質(zhì)的法律文書，是不能互相替代的。（以上純屬個人觀點，僅供參考）
