站在改革開放40周年的歷史節點上回望過去，沒有人能忘記，我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的。展望未來，新時代新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。
繼黨的十八屆三中全會部署開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點后，2018年中央一號文件繼續部署深化農村土地制度改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，宅基地制度改革成為鄉村振興戰略的重要支撐。
2018年亦是“三塊地”改革試點收官之年。試點幾年來，宅基地制度改革仍有哪些難題待解，“三權分置”制度應如何科學設計，有哪些實現路徑……面對這些問題，理論思考、地方實踐、頂層設計從未止步。
正確詮釋“三權分置”的法理基礎，加快探索“三權分置”的實現形式，是深化農村宅基地制度改革面臨的重大理論和實踐課題。
有專家從法學角度對宅基地“三權分置”的定位及相互關系進行了研究。
“宅基地'三權分置’和承包地'三權分置’并不相同”，四川省社會科學院副研究員刁其懷認為，承包地和宅基地雖然都具有保障性，但承包地的三權即所有權、承包權和經營權，基本都屬于財產權和物權，但宅基地的所有權和使用權都屬于財產權和物權，但資格權很難界定為一種直接的財產權，也不是一種物權。
落實宅基地所有權就是要明晰宅基地所有權的主體。按照物權法的規定，宅基地和集體土地的所有權主體都是農民集體，并由相應的集體經營組織代表行使。長期以來，集體土地所有權主體虛位，大部分是由農村集體經濟組織代表農民集體行使所有權，2017年民法總則明確了集體經濟組織是特別法人，但仍沒有解決農民集體這個主體到底是什么的根本性問題。
保障具有成員身份的宅基地使用權，就是宅基地資格權。刁其懷認為，事實上，按照現行法律規定，宅基地使用權本來就具有身份資格的屬性。現行法律對宅基地制度設計的最大弊端是無期限性，這與物權法規定的用益物權的有期限性相矛盾。
他建議，可以參照國有建設用地對宅基地使用權設置一定期限，到期后可以自動續期，這樣就可使宅基地使用權回歸為用益物權的屬性。同時，堅持宅基地初次取得應堅持無償性，取得宅基地后再次轉讓房屋則應該實行有償，類似于城市劃撥用地上房屋上市需要補交出讓金。
對于放活宅基地使用權，刁其懷認為，可以把通過流轉取得的不具有身份屬性的使用權定義為一種用益物權，這樣可以跟承包地的“三權分置”對應起來，從而參照承包地“三權分置”的做法，放活宅基地使用權，比如流轉、抵押、融資等。
“賦予農戶宅基地資格權是穩定農村社會和諧的制度保障。”對于資格權問題，四川大學經濟學院教授韓立達有不同觀點。他認為，傳統宅基地使用權制度與其他制度共同作用形成的“路徑依賴”要求宅基地必須繼續具備福利保障特性。在市場配置資源發揮決定性作用下賦予“資格權”有助于化解農民面臨的“失宅”風險 。從法律上清晰界定“資格權”能夠保障農戶面對不法“管理者”“尋租”時保證“戶有所居”的權益 。
按照理論構想，農村宅基地“三權分置”可賦予農民諸多權益，具體如何實現呢？
“從體制和機制上來講，目前存在諸多障礙，比如政府法規與發展現實的矛盾，政府政策與集體作為的矛盾，政府設計與農民選擇的矛盾，政府作為與權益實現的矛盾，政府行為與市場缺失的矛盾等。”黃賢金認為，構建并實現宅基地“三權分置”，應遵循集體和農民的意志主張、權益實現的集體主導、市場機制的作用主導原則。
“更多地讓政府、集體和農民相忘于江湖，這樣才是真正有利于老百姓的改革，有利于鄉村振興的改革。”黃賢金說。
在“三權分置”的實現形式上，韓立達建議，一是充分發揮集體經濟組織擁有的宅基地“增量”所有權。二是確立“資格權”法律地位和行權方式。修改《物權法》《土地管理法》等相關法律明確“資格權”法定用益物權性質，將“資格權”納入不動產統一登記。三是逐漸放活宅基地使用權實現與國有建設用地“同權同價”。四是開征土地增值稅，更好發揮政府宏觀調控農村土地市場的作用。
土地制度改革的復雜性、艱巨性，突出體現在宅基地“三權分置”改革中。
“宅基地承載著鄉土文化，體現家國情懷，是人口流動背景下保持社會穩定的法寶，我們要以重塑城鄉土地權利關系為基礎，以超越農村土地靜態管理局限為突破，通過宅基地'三權分置’內在機制的完善，繼續在有償使用、有償騰退、適度流轉之間架起自由轉換，相對平衡的制度通道。”作為一線改革者，基于多年實踐，四川省成都市郫都區國土資源局副局長宋紹繁充滿了信心。
郫都的做法主要包括：一是夯實改革基礎。通過確權頒證，重構權利關系。實施增減掛鉤，重構發展空間。目前，全區還有46個行政村人均宅基地面積大于120平米，按成都市人均綜合用地70平米的標準審批集中建房，可統籌利用宅基地面積8000余畝。利用有償使用、有償騰退、有償選位等經濟調節手段，重構資產權能。2017年該區青杠樹村收取有償使用費27萬余元。通過流量管理，重構用地模式。 以信息化手段為依托、以宅基地騰退為來源、以流量管理為手段、以集建入市為出口的用地模式的構建，將完全打通農村閑置宅基地的利用通道，從經濟上夯實農民集體的宅基地所有權，物化農戶的宅基地資格權。
二是完善配套機制。搭建交易服務平臺，已累計成交各類農村產權交易 7500余宗，成交總額約14億元，流轉各類土地超過1萬畝。完善基準地價，2018年4月，郫都區在已有的集體建設用地基準地價成果基礎上，補充完善了覆蓋14個街道的宅基地基準地價成果。配套開展不動產登記，明確宅基地使用權出租的，可辦理備案登記；使用權抵押的，可辦理他項權利登記；使用權有條件轉讓的，可辦理不動產登記。
據了解，在具體實施路徑上，郫都以農村產權制度改革為基礎，以閑置農房和宅基地盤活為手段，在保證農民“安居”的基礎上，實現農民“樂業”，系統解決農村空心化、產業邊緣化、土地細碎化的問題。
一是解決所有權虛置問題。以集體產權制度改革為先導，成立股份經濟合作社，實行股權封閉化管理，股份不得轉讓，可以繼承。在土地整治的基礎上，將土地等集體資產量化到股份，完成農村集體經濟組織的實體化改造，為落實村莊用地規劃利用權、集體土地收回權、使用監督權、收益分配權等所有者權能提供組織保障。
二是以土地整治、股權量化為基礎，落實集體所有權。該區戰旗村以2011年4月20日為節點，將集體所有資產，包括資金、房產、土地、無形資產、債權，一草一木都已經納入到村集體資產管理公司，股份由該村當時在冊的1704名村民共同持有。集體資產股權化理順了村兩委、村級集體經濟組織與村民的經濟關系，強化了村集體對集體土地的統一管控利用，為土改三項試點奠定了堅實基礎。
三是以額定面積、相對固化為基礎，保障農戶資格權。郫都以農村集體經濟組織成員身份確定為基礎，以人均綜合用地70平方米為標準，實行集體成員相對固化、宅基地分配“生不添、死不減”的管理方式，保障了集體經濟組織成員和土地分配制度在一定時間內的穩定性。
四是以激活要素、拓展權能為基礎，放活宅基地使用權。激活要素功能，以宅基地“三權分置”聚集人才、文化、藝術、資金和創造等因素。完善使用權權能，以人地關系為主線，探索實現農村宅基地使用權出租、抵押、入股、繼承、轉讓、互換、贈與、聯建聯營、委托經營、權益置換的具體機制。目前，郫都主要通過轉讓、出租、抵押三種方式來實現宅基地使用權放活。轉讓范圍限定在城鎮規劃區范圍外已保障戶有所居的農村村民集中居住點，轉讓年期為30年，資格權人須向集體繳納收益金，受讓人應向政府繳納相當于契稅的調節金。
資料鏈接
2018年2月丨中央一號文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”
2018年1月丨全國國土資源工作會議提出，我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。
2017年11月丨中央全面深化改革領導小組會議審核通過《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，將試點拓展到33個農村土地制度改革試點地區。
2017年11月丨十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，將“三塊地”改革試點期限延長一年至2018年12月31日。
2016年3月丨國務院六部委聯合印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。
2015年3月丨原國土資源部在全國選取15個試點縣（市、區）開展宅基地制度改革試點。
2015年2月丨十二屆全國人大常委會第十三次會議通過表決，授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）暫時調整實施《土地管理法》等條款，推進“三塊地”改革試點，在2017年12月31日前試行。
2014年12月丨中辦國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。
2013年11月丨黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。
