2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改《農村土地承包法》（以下簡稱《承包法》）的決定，修改后的《承包法》已于2019年1月1日起正式施行。這次修法涉及三分之二以上的條款和內容，調整之力度、深度和廣度前所未有。其中最重要的調整是確立了農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度，通過法律條文將中共中央、國務院關于“三權分置”改革這一重大戰略部署在操作層面做了具體的安排，對深入實施鄉村振興戰略、全面深化農村改革、開創新時期“三農”工作新局面，必將產生巨大而深遠的影響。
《承包法》對宏觀方面的影響值得期待，那么登記機構在新法的具體實施方面應當如何貫徹？筆者試做以下解讀。
權利性質和效力
農村土地承包經營權屬于用益物權，即承包人對農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地所享有的占有、使用和收益的權利。
農村土地承包方式有兩種：一是農村集體經濟組織內部的家庭承包方式；二是采取招標、拍賣、公開協商等方式承包，此種方式針對的是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。辦理土地承包經營權登記時應區分承包方式記載權利。
根據《承包法》第23條規定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權。”第35條、41條、47條關于土地承包經營權互換、轉讓，經營權流轉，經營權設定擔保物權的條款中對相應權利的設立均表述為“未經登記，不得對抗善意第三人”。可見，農村土地承包經營權較為特殊，該種物權采取登記對抗主義，一般自合同生效即已取得權利，登記僅是賦予了已有物權的對抗效力，即經登記后可對抗善意第三人。
登記的主體和客體
《承包法》第16條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。”第24條第2款規定，“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入”。因此家庭承包方式中，應以集體經濟組織內農戶為單位作為承包經營權的主體，全部家庭成員均應登記為承包經營權權利人；其他方式承包中，權利主體系具備農業經營能力的不特定主體，既可是本集體經濟組織內成員，也可是集體經濟組織外的單位和個人。
根據物權法定原則，《承包法》設立了經營權這一獨立于承包權的權利，就權利性質的區別來看，經營權是對承包土地實際的占有、控制、使用和部分收益的財產權，承包權則具有身份權、成員權性質，承包人因承包主體身份也可獲得部分收益；《承包法》同時賦予了以經營權設定擔保物權的權能，故登記機構對農村土地承包權、經營權（流轉期限5年以上）、抵押權均可予以登記。
取得承包權的程序
家庭承包。選舉產生承包工作小組→擬訂并公布承包方案→召開村民會議→三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意→通過承包方案→公開組織實施承包方案→簽訂承包合同。
其他方式承包。承包方是本集體經濟組織成員：招標、拍賣、公開協商等方式確定承包主體→簽訂承包合同。
承包方是本集體經濟組織以外的單位或者個人：招標、拍賣、公開協商等方式確定承包主體→經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意→報鄉（鎮）人民政府批準→簽訂承包合同。
承包權、經營權為同一主體的，由承包人自主決定流轉經營權，須向發包方備案；承包權、經營權為不同主體的，流轉經營權須經承包方書面同意，須向發包方備案。
承包權、經營權登記及期限
根據《承包法》，集體經濟組織成員可通過家庭承包方式簽訂承包合同，取得承包權，集體經濟組織成員以外的單位和個人可以通過其他方式簽訂承包合同，取得承包權。同時，承包權可以互換、轉讓，可交回發包方，經營權可以采取出租（轉包）、入股等方式流轉，可以設定擔保物權，經營權受讓方可以再次轉讓經營權。以上法律事實均是設立、變更、轉讓、消滅承包權、經營權的原因。
耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年。耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后可相應延長。登記的權利期限不應超過以上法定期限，同時在經營權流轉時，經營權期限不能超過土地的剩余承包期限。
集體經濟組織成員的優先權
在土地經營權流轉時，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。以其他方式承包的，在同等條件下，本集體經濟組織成員有權優先承包。《承包法》雖規定了上述優先權，但并未規定權利的救濟方式，侵害了集體經濟組織成員的優先權是否導致承包、流轉合同效力瑕疵。《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第11條規定：“土地承包經營權流轉中，本集體經濟組織成員在流轉價款、流轉期限等主要內容相同的條件下主張優先權的，應予支持。但下列情形除外：(一)在書面公示的合理期限內未提出優先權主張的；(二)未經書面公示，在本集體經濟組織以外的人開始使用承包地兩個月內未提出優先權主張的。”因此，為保護承包權、經營權秩序的穩定，集體經濟組織成員應及時主張優先權。
農戶進城落戶應否退出承包
關于此問題的規定，新法對舊法做出了重大調整。根據《承包法》第27條第2款規定，“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”。第3款規定，“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權”。因此，承包農戶進城落戶的，無須退出承包關系。
同時，《承包法》第31條規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。”這體現了對婦女承包權益的尊重和保護。
承包權、經營權的繼承
家庭承包方式的承包權具有身份權性質，承包農戶家庭成員全部死亡的，該戶對于承包土地的身份權消滅，其繼承人自然不能取得繼續承包權，但考慮到林地收益周期較長的特點，《承包法》第32條規定，“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包”。另外，對于其他方式承包的，因其承包權并非來自于成員身份，《承包法》第54條規定，“在承包期內，其繼承人可以繼續承包”，登記機構在辦理承包經營權繼承轉移登記時須著重注意以上區別。
作者單位：湖北平長律師事務所
