摘 要：宅基地兩權(quán)分置限制使用權(quán)流轉(zhuǎn),加劇“內(nèi)空外擴”農(nóng)村空心化困局,使其落后于鄉(xiāng)村發(fā)展需要。在我國城市化進程加快及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施等時代背景下,宅基地三權(quán)分置實現(xiàn)了保障性權(quán)能與財產(chǎn)性權(quán)能的分離,進而實現(xiàn)了使用權(quán)的獨立性與完整性,使宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)成為可能,重新盤活了鄉(xiāng)村宅基地資源并符合人口雙向流動新趨勢。然而,當前宅基地三權(quán)分置仍處于初步探索階段,需注意其因政策實踐偏差而誘發(fā)宅基地集體使用權(quán)虛化、保障性權(quán)能弱化等潛在風險。因此,亟需完善配套制度,建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,強化政策監(jiān)控,加強“失宅”農(nóng)民權(quán)益保障,合理配置閑置宅基地資源。
一、引言宅基地作為村集體對農(nóng)民的福利性分配,自設(shè)立之日起就發(fā)揮著重要的保障性權(quán)能,為農(nóng)民提供安身立命之所。但隨著城鄉(xiāng)收入剪刀差的擴大和戶籍制度的松動,大量農(nóng)民開始向城市遷徙,進而誘發(fā)“人走屋空”的衰敗跡象,形成農(nóng)村“空心化”。但與此同時,隨著部分地區(qū)城市化的擴張,宅基地的財產(chǎn)性權(quán)能日趨凸顯,農(nóng)民(含農(nóng)民工)在宅基地無償性分配、日漸提升的財產(chǎn)性價值及日益增長的居住需求的拉力和城市高房價的推力下,大力在農(nóng)村建房,進而形成了“內(nèi)空外擴”的窘境,現(xiàn)行宅基地制度與農(nóng)村空心化治理的矛盾日益凸顯。
現(xiàn)行宅基地制度與農(nóng)村空心化治理的矛盾主要體現(xiàn)在兩權(quán)分置模式下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限與空心化治理下資源有效配置目標的沖突。即兩權(quán)分置模式中,使用權(quán)歸農(nóng)戶,但屬于身份性權(quán)能、嚴格限制流轉(zhuǎn),且同一權(quán)利卻蘊含著財產(chǎn)權(quán)和保障權(quán)兩束權(quán)能,迫使農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)時必須在二者間做抉擇,降低了農(nóng)民流轉(zhuǎn)閑置宅基地意愿;而農(nóng)村空心化的主要體現(xiàn)是人口外流帶來的資源閑置狀態(tài),進而宅基地兩權(quán)分置加劇了農(nóng)村空心化,因此亟待變革。
2018年“一號文件”中提出,完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,拉開了宅基地三權(quán)分置改革的序幕。但由于改革伊始,學術(shù)界缺乏對宅基地三權(quán)分置的理論探索,而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施,亟待變革現(xiàn)有的宅基地制度,以打破鄉(xiāng)村衰敗、資源閑置的農(nóng)村空心化困境。基于此,本文研究的重點是:宅基地三權(quán)分置對化解農(nóng)村空心化的功能作用如何?農(nóng)村空心化背景下宅基地三權(quán)分置潛在何種風險?以及如何規(guī)避風險?以期為完善宅基地三權(quán)分置及其配套制度提供啟示,緩解農(nóng)村空心化,助力鄉(xiāng)村振興。
二、文獻綜述1.關(guān)于農(nóng)村空心化農(nóng)村空心化是農(nóng)村人口大量凈流出所表現(xiàn)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、土地及其他資源的閑置化狀態(tài),現(xiàn)行研究主要集中于農(nóng)村空心化的成因、表征及治理對策。首先,關(guān)于農(nóng)村空心化形成因素。學術(shù)界普遍認為,農(nóng)村空心化是由復(fù)雜的自然因素和社會因素疊加而形成,經(jīng)濟因素是農(nóng)村空心化的起因。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制下收入剪刀差促使大量農(nóng)業(yè)人口向城市和非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移,[1]農(nóng)民非農(nóng)化過程中收入顯著提高,出于提高生活質(zhì)量的需要,[2]在村莊外圍建房,進而形成“內(nèi)空外擴”“建新不拆舊”的空心化現(xiàn)狀。[3]此外,區(qū)域資源稟賦等自然因素、[4]人口增長與家庭結(jié)構(gòu)變遷等社會因素和宅基地管理滯后制度因素也被認為是造成空心化的重要原因。[5,6]其次,關(guān)于農(nóng)村空心化的表征。地理學視角認為,空心化表征為鄉(xiāng)村用地規(guī)模的擴大、宅基地的擴張而閑置宅基地缺乏有效退出的演變過程;[3]人口經(jīng)濟學視角認為,空心化表征為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的衰敗與勞動力流失;[8]政治學視角認為,空心化表征為人口外流帶來的傳統(tǒng)熟人社會的轉(zhuǎn)型、基層民主自治參與不足,鄉(xiāng)村治理日趨空心化。[9]最后,關(guān)于農(nóng)村空心化治理對策。基于不同學科視角,對農(nóng)村空心化提出了鄉(xiāng)村重構(gòu)、[10]城鄉(xiāng)融合、[11]協(xié)同治理等宏觀治理路徑,[12]同時也有大量學者從土地流轉(zhuǎn)、[13]宅基地制度改革、[14]鄉(xiāng)村文化重建等微觀角度提出空心化治理策略。[15]
2.關(guān)于宅基地三權(quán)分置改革宅基地三權(quán)分置是應(yīng)城市化進程中宅基地保障性權(quán)能下降、財產(chǎn)性權(quán)能上升,且現(xiàn)行的宅基地制度難以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化進程和鄉(xiāng)村振興,故而制度問世時間較短,相關(guān)研究較少。已有的宅基地三權(quán)分置研究主要集中于兩方面:一方面,主要基于鄉(xiāng)村振興視角探究宅基地三權(quán)分置改革的宏觀背景和改革目標,[16]認為宅基地三權(quán)分置改革是繼農(nóng)地三權(quán)分置改革后推動鄉(xiāng)村振興的新抓手;[17]另一方面,主要集中于探究宅基地三權(quán)分置法律邏輯與權(quán)屬關(guān)系,[18]認為三權(quán)分置是在原有兩權(quán)分置上設(shè)立新的用益物權(quán),以作為母權(quán)利的用益物權(quán)創(chuàng)設(shè)作為子權(quán)利的用益物權(quán),[19]通過重構(gòu)產(chǎn)權(quán)束,實現(xiàn)保障性權(quán)能與財產(chǎn)性權(quán)能分離。[20]此外,還有少量研究從微觀上探究了宅基地三權(quán)分置的具體實現(xiàn)形式。[21]宅基地三權(quán)分置改革是宅基地制度改革的重要環(huán)節(jié)與最新成果,故其與宅基地制度改革研究關(guān)系密切。現(xiàn)有宅基地制度由于強成員權(quán)弱財產(chǎn)權(quán)特性,[22]過度強化政府責任,與集體治理框架不相適,亟待變革。[23]宅基地制度改革研究主要集中于宅基地退出及其市場化研究。探究農(nóng)民宅基地退出的意愿、[24]不同宅基地退出模式的比較、[25]宅基地退出的影響因素及宅基地退出對農(nóng)民福利影響。[26,27]此外,仍有部分學者認為,當前宅基地制度仍具備合理性,[28]宅基地是農(nóng)民進城的生活保障,屬于合理的資源冗余。[29]
3.簡要評述既有農(nóng)村空心化研究較為系統(tǒng)地分析了其形成機制、外在表征,并提出了相關(guān)治理策略,基本達成了兩方面共識:一方面,農(nóng)村空心化根源于城鄉(xiāng)收入、工農(nóng)收入剪刀差下農(nóng)民城市化與非農(nóng)化,是城市化的必經(jīng)過程;另一方面,農(nóng)村空心化的外在表征為以宅基地為主的資源閑置,現(xiàn)行宅基地制度限制使用權(quán)的流轉(zhuǎn),加劇了農(nóng)村資源閑置狀態(tài),形成的鄉(xiāng)村“外擴內(nèi)空”的空心化現(xiàn)狀。既有宅基地三權(quán)分置研究較少,主要集中于三權(quán)分置的合法性論證與權(quán)利邊界厘清;而宅基地制度改革研究主要集中于兩權(quán)分置模式下使用權(quán)退出及其市場化研究。
宅基地三權(quán)分置旨在盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,緩解農(nóng)村日趨衰敗現(xiàn)狀,與化解農(nóng)村空心化之間存在著必然的聯(lián)系。但由于宅基地三權(quán)分置改革提出時間較短,對其研究較為匱乏,更缺乏基于農(nóng)村空心化視角的相關(guān)研究。而盤活閑置資源、化解農(nóng)村空心化是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié),故本文基于農(nóng)村空心化視角,探究三權(quán)分置改革的運行邏輯。
三、宅基地三權(quán)分置緩解農(nóng)村空心化的作用機理宅基地所有權(quán)、使用權(quán)兩權(quán)分置制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,1是以保障農(nóng)民居住權(quán)為出發(fā)點的一種社會主義福利性分配。在市場化和城市化進程中,宅基地的財產(chǎn)性權(quán)能日趨凸顯,而兩權(quán)分置制度限制宅基地流轉(zhuǎn),使得財產(chǎn)性權(quán)能難以實現(xiàn)而大量閑置。農(nóng)村空心化根源于城鄉(xiāng)剪刀差,但城鄉(xiāng)收入剪刀差難以從產(chǎn)業(yè)層面根除。與此同時,宅基地作為加劇農(nóng)村空心化的重要影響因素,財產(chǎn)權(quán)能獨立實現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化配置,有效緩解農(nóng)村空心化。
1.宅基地三權(quán)分置是盤活宅基地資源的前提宅基地三權(quán)分置通過確權(quán)明晰了宅基地權(quán)屬關(guān)系,實現(xiàn)了使用權(quán)(即財產(chǎn)性權(quán)能)的獨立,并在適度放活宅基地使用權(quán)的政策引導下,有效盤活了宅基地資源。
首先,宅基地確權(quán)是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提,也是宅基地使用權(quán)交易的基礎(chǔ)。根據(jù)新制度經(jīng)濟學,產(chǎn)權(quán)界定是市場交易的必要前提,三權(quán)分置有效地界定了宅基地產(chǎn)權(quán)。一方面,從地理角度界定宅基地產(chǎn)權(quán),通過對農(nóng)戶宅基地位置、面積等地理信息確權(quán)登記,確定農(nóng)戶宅基地資格權(quán);另一方面,從權(quán)利束方面界定宅基地產(chǎn)權(quán)。宅基地三權(quán)分置明晰所有權(quán)歸村集體、資格權(quán)歸農(nóng)戶和使用權(quán)屬于農(nóng)民且可流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)格局。明晰宅基地的地理屬性與法律屬性避免產(chǎn)權(quán)糾紛,是使用權(quán)交易的前提。
其次,宅基地資格權(quán)、使用權(quán)分離,有效實現(xiàn)了保障性權(quán)能與財產(chǎn)性權(quán)能的獨立,是宅基地財產(chǎn)性權(quán)能實現(xiàn)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場建立的前提。宅基地發(fā)揮著重要的社會保障功能,維護著農(nóng)民的居住權(quán)利,同時蘊含著財產(chǎn)性權(quán)能,具備潛在經(jīng)營權(quán)利。兩權(quán)分置下,財產(chǎn)性權(quán)能和保障性權(quán)能同寓于使用權(quán)之中,迫使政府與村民在二者間選擇。通常,政府出于維護社會穩(wěn)定需要,嚴格限制宅基地流轉(zhuǎn)。而三權(quán)分置將保障性權(quán)能從使用權(quán)中剝離,進而賦予了農(nóng)民使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、處分的權(quán)能,是宅基地使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。
最后,宅基地使用權(quán)適度放活的政策設(shè)計是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策導向與政策保障。2018年中央“一號文件”強調(diào)適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。國家政策層面對宅基地使用權(quán)的放活,意味著公權(quán)力對使用權(quán)的適度退出,進而承載著私權(quán)的市場機制會對宅基地使用權(quán)進行補位,從而實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的活化。
2.宅基地資源的盤活推動農(nóng)村資源優(yōu)化配置首先,宅基地使用權(quán)盤活推動生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。一方面,宅基地與資本的優(yōu)化配置。鄉(xiāng)村通常具備廉價勞動力和宜人的自然風光,隨著交通設(shè)施的完善,部分村莊具備了勞動導向、原材料導向型產(chǎn)業(yè)和休閑旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。宅基地資源的活化使得這部分村莊能夠有效吸引城市和工業(yè)資本,實現(xiàn)資本與閑置宅基地的有效結(jié)合。另一方面,宅基地與企業(yè)家才能的優(yōu)化配置。村民囿于教育水平和視野,通常缺乏敏銳的市場洞察力,而宅基地活化使得使用權(quán)可能向歸村農(nóng)民和非本村居民流轉(zhuǎn),為宅基地使用權(quán)與企業(yè)家才能的優(yōu)化組合創(chuàng)造了現(xiàn)實空間。
其次,宅基地使用權(quán)盤活能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地有效利用。保障性權(quán)能與財產(chǎn)性權(quán)能合于使用權(quán)的兩權(quán)分置模式迫使農(nóng)民于二權(quán)擇其一,此背景下宅基地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)方式多表現(xiàn)為權(quán)屬關(guān)系一次性滅失,即宅基地退出,且通常其退出補償款低于相應(yīng)的市場價格。當然,也存在大量的宅基地私下交易,但由于缺乏合法性依據(jù),交易成本高昂。在退出收益較低、私下流轉(zhuǎn)成本高昂的前提下,大量農(nóng)民寧愿將宅基地閑置,以期宅基地升值。三權(quán)分置分離了保障性權(quán)能與財產(chǎn)性權(quán)能,使宅基地使用權(quán)活化,進而使得宅基地有限期流轉(zhuǎn)不會帶來宅基地長期升值價值的滅失,從而既保障農(nóng)民的短期收益,又長期推動宅基地的有效利用。
再次,宅基地使用權(quán)盤活能夠有效吸引城鎮(zhèn)人口流入和出村人口回歸。由上可知,宅基地使用權(quán)的活化,為部分產(chǎn)業(yè)入駐農(nóng)村帶來了潛在機會。產(chǎn)業(yè)的興旺帶來人口的興旺,使用權(quán)活化在帶來產(chǎn)業(yè)入村的同時,將吸引部分城鎮(zhèn)人口和出村人口回村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。部分具備文創(chuàng)、旅游發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f,亦可開放民宿、農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游景點,吸引城市人口入村旅游。
最后,宅基地使用權(quán)盤活能夠增強村集體的管理權(quán)能。一方面,擴大村集體的經(jīng)濟來源。正如農(nóng)地三權(quán)分置流轉(zhuǎn)中村集體通常會從流轉(zhuǎn)經(jīng)費中提取少量作為日常管理費用,宅基地三權(quán)分置的流轉(zhuǎn)可能使得村集體收益增加;另一方面,擴大村集體的管理職能。宅基地資格權(quán)確權(quán)、使用權(quán)用途管控均需村委會的參與,且當規(guī)模流轉(zhuǎn)時,村委會在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方利益博弈過程中仍扮演著重要角色,因而宅基地向農(nóng)戶賦權(quán)的同時也賦予了村委會相應(yīng)的管理職能。
3.資源優(yōu)化配置緩解農(nóng)村空心化現(xiàn)狀首先,生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置能夠有效緩解產(chǎn)業(yè)空心化。產(chǎn)業(yè)空心化表現(xiàn)為以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的衰敗,歸因于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差距及對維護糧食安全、政治穩(wěn)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟的保護而形成的農(nóng)村對城市資本的反向排斥機制。近年來,隨著鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善,三權(quán)分置推動了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置,降低了農(nóng)村對城市逆向排斥機制,利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,緩解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)狀。
其次,閑置宅基地的有效利用能夠減少房屋空置化。房屋空置化體現(xiàn)在農(nóng)民外遷、市民化過程中農(nóng)村房屋的閑置,歸因于城市化進程中的人口單向流動,且缺乏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。三權(quán)分置下宅基地利用模式在一定程度上能夠吸引城市人口、出村人口的逆向流動,且為閑置房屋的流轉(zhuǎn)、拆并提供有效途徑,進而化解房屋空置困境。
再次,宅基地三權(quán)分置有利于促進城鄉(xiāng)人口流動。村莊人口大量外流根源于城鄉(xiāng)收入剪刀差,此外也歸咎于缺乏逆向人口流動機制。一方面,宅基地三權(quán)分置擴大了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會空間,進而能夠消弭部分城鄉(xiāng)收入剪刀差,實現(xiàn)部分人口回流;另一方面,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為城市人口進入農(nóng)村提供了可能,進而通過村民回村、城市人口入村有效化解人口空心化。
最后,村集體宅基地管理權(quán)能的擴張能夠有效緩解自治空心化。基層民主自治空心化表現(xiàn)為農(nóng)民對參與村莊公共事務(wù)治理的熱情喪失,歸因于參與自治的投入與村莊善治的預(yù)期收入之間的失衡。宅基地財產(chǎn)性權(quán)能增加使得宅基地價值增加,進而吸引農(nóng)民關(guān)注農(nóng)村宅基地及其相關(guān)公共事務(wù)。同時,村集體管理職能強化,使得村集體有更多的權(quán)力和公共資源以治理公共事務(wù),實現(xiàn)對基層治理空心化的補位。
宅基地三權(quán)分置實現(xiàn)了資格權(quán)與使用權(quán)(即保障性權(quán)能與財產(chǎn)性權(quán)能)的獨立,完整的宅基地使用權(quán)加之適度放活的政策引導,使得宅基地使用權(quán)向使用訴求的流動,即實現(xiàn)了宅基地的優(yōu)化配置,進而緩解了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空心化、宅基地空置化、人口空心化和基層治理空心化現(xiàn)狀。通過資源的優(yōu)化配置推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺;通過對破敗宅基地住房的整理推動鄉(xiāng)村生態(tài)宜居;通過對村集體宅基地管理權(quán)能賦權(quán)推動治理有效;通過對農(nóng)戶宅基地確權(quán)、賦權(quán)和使用權(quán)的放活實現(xiàn)財產(chǎn)性權(quán)能的獨立和變現(xiàn)、實現(xiàn)生活富裕;并通過產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效和生活富裕,實現(xiàn)熟人社會向半熟人社會、陌生人社會的平穩(wěn)過渡,重塑文明鄉(xiāng)風,從而助力鄉(xiāng)村振興(如圖1所示)。
圖1 宅基地三權(quán)分置化解農(nóng)村空心化作用機理
四、農(nóng)村空心化下宅基地三權(quán)分置的潛在風險宅基地三權(quán)分置能夠有效地盤活農(nóng)村閑置宅基地資源,緩解農(nóng)村空心化現(xiàn)狀。但在實際操作中極易因政策扭曲執(zhí)行而背離原有政策目標,進而誘發(fā)宅基地集體所有權(quán)虛化、保障性權(quán)能弱化等潛在風險。
1.虛化宅基地集體所有權(quán)的潛在風險宅基地集體所有制是農(nóng)村土地公有制的重要組成部分,也是國家對農(nóng)村和農(nóng)地宏觀管控的重要前提。但宅基地三權(quán)分置改革實現(xiàn)了使用權(quán)的完整性,使得財產(chǎn)性權(quán)能得以有效發(fā)揮,但與此同時也潛在宅基地所有權(quán)虛化風險。
首先,產(chǎn)權(quán)界定不科學易虛化宅基地集體所有權(quán)。一方面,雖然三權(quán)分置政策強調(diào)作為宅基地所有權(quán)主體的村集體仍享有宅基地分配、調(diào)整和監(jiān)管的職能。但宅基地的開發(fā)與利用不同于農(nóng)地,需要大量的資本投入與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),故而流轉(zhuǎn)主體雙方必將簽訂長期的流轉(zhuǎn)合同,使得宅基地分配、調(diào)整的權(quán)利虛化;另一方面,宅基地三權(quán)分置放活宅基地使用權(quán),私權(quán)的強大必將伴隨著公權(quán)的衰弱,宅基地賦權(quán)過程中,作為使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方在利益的驅(qū)使下極易擴張私權(quán)邊界,進而使得作為公權(quán)的宅基地所有權(quán)弱化。
其次,政策執(zhí)行偏差易虛化宅基地集體所有權(quán)。一方面,地方政府可能利用宅基地三權(quán)分置改革契機,將放活宅基地使用權(quán)的行為扭曲為變相征地的工具,通過強制手段迫使農(nóng)民強制流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán),甚至通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整過程中土地平整、占補平衡、增減掛鉤的契機,直接虛化宅基地集體所有權(quán),將大量土地以指標形式流轉(zhuǎn)為工業(yè)用地或商業(yè)用地,從而威脅宅基地集體所有;另一方面,中央雖然強調(diào)對宅基地使用權(quán)用途進行嚴格管制,防止資本下鄉(xiāng)興建別墅大院和私人會館,但在現(xiàn)實宅基地開發(fā)利用過程中,容易出現(xiàn)監(jiān)管缺位,而借發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)之機,假村民之名,行違規(guī)開發(fā)之實。
2.弱化宅基地保障性權(quán)能的潛在風險兩權(quán)分置到三權(quán)分置的變革,實現(xiàn)了使用權(quán)和資格權(quán)的完整性,強化了宅基地的財產(chǎn)性權(quán)能,但也由此弱化了宅基地的保障性權(quán)能,存在侵害農(nóng)民利益的風險。
首先,剝離使用權(quán)與資格權(quán)間的財產(chǎn)性權(quán)能與保障性權(quán)能,削弱了宅基地的住房保障功能,滋生階段性“失宅”農(nóng)民。資格權(quán)強調(diào)農(nóng)戶所有,使用權(quán)允許流轉(zhuǎn)。誠然,部分閑置宅基地在市場機制作用下實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,但與此同時部分非閑置宅基地可能受市場捆綁向其他主體流動。此外,由于外出務(wù)工、經(jīng)商具備風險性,部分農(nóng)民可能低估了外出“非農(nóng)化”就業(yè)的風險,而在利益最優(yōu)化決策下流轉(zhuǎn)一定年限的宅基地使用權(quán),一旦使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限內(nèi)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)失敗,則可能衍生出“城市無居,鄉(xiāng)村無宅”的窘境。
其次,宅基地使用權(quán)市場放活,限制返鄉(xiāng)農(nóng)民改善居住條件。舒適的安居環(huán)境是多數(shù)理性人的追求,但對于安居環(huán)境的選擇卻存在著明顯的代際差異,農(nóng)一代往往傾向于返鄉(xiāng)新修住宅,而農(nóng)二代和農(nóng)三代則更傾向于工作地或家鄉(xiāng)所在城鎮(zhèn)實現(xiàn)城市化,也使得他們宅基地的退出與流轉(zhuǎn)存在代際差異。[30]宅基地三權(quán)分置推動使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場建立,使得原有宅基地財產(chǎn)性屬性激增,進而推動宅基地使用權(quán)的價值及價格的上漲。兩權(quán)分置下,返鄉(xiāng)農(nóng)民能夠通過宅基地置換、交易等形式獲得同組成員間較優(yōu)的宅基地,但宅基地使用權(quán)市場建立,必然致使使用權(quán)價格上漲,限制農(nóng)民改善宅基地的訴求。此外,宅基地使用權(quán)市場盤活,使用權(quán)價值增加的同時,由于繼承、流轉(zhuǎn)等歷史原因,不同農(nóng)民(甚至部分市民)擁有宅基地數(shù)量與價值不一,進而使得宅基地改革紅利在舊有格局下不平衡分配,在潛在推動農(nóng)村收入與消費上漲的同時,必將帶來農(nóng)民收入的不平衡擴大。
3.宅基地資源俘獲的潛在風險宅基地使用權(quán)市場建立后,使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在法律允許的范圍內(nèi)由市場支配。市場支配作用下,在現(xiàn)有城鄉(xiāng)分利格局和鄉(xiāng)村內(nèi)部分利格局下極易誘發(fā)城市資本俘獲和鄉(xiāng)村精英俘獲現(xiàn)象,甚至可能誘發(fā)“圈地運動”,增加社會不穩(wěn)定風險。
首先,鄉(xiāng)村精英俘獲。宅基地三權(quán)分置改革作為釋放農(nóng)村經(jīng)濟活力的制度性變革,必將涉及使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場配套機制建立,而制度建構(gòu)話語權(quán)極易被精英俘獲,侵害其他農(nóng)民利益。一是體制內(nèi)精英的俘獲行為。體制內(nèi)精英以村干部為主,他們通常是自上而下信息傳遞的最后一環(huán),也是自下而上利益訴求表達的重要環(huán)節(jié),故而他們掌握更多的鄉(xiāng)村變革信息,并很大程度上主導著村莊話語權(quán)。在使用權(quán)財產(chǎn)性權(quán)能增強過程中,率先感受到宅基地改革紅利的村干部,可能利用手中權(quán)力流入宅基地使用權(quán),以期實現(xiàn)自身利益最大化。二是經(jīng)濟精英的俘獲行為。鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英包括種植大戶、養(yǎng)殖大戶等,他們雖然在地方政策信息上不如體制內(nèi)精英敏感,但是擁有較其他農(nóng)民主體更雄厚的經(jīng)濟實力和商業(yè)頭腦,一旦發(fā)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的商機,則會大量購買宅基地使用權(quán),從而謀取其增值利益。
其次,城市資本俘獲。宅基地三權(quán)分置下將身份性權(quán)能分置于資格權(quán)中,進而宅基地使用權(quán)得以獨立與完整,能夠入市流轉(zhuǎn),也為城市資本進入宅基地市場創(chuàng)造了可能。城市資本進入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,能有效盤活鄉(xiāng)村閑置資源,推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但缺乏用途管制的城市資本則可能進一步降低宅基地的利用效率,加劇農(nóng)村空心化現(xiàn)狀。一是享受型宅基地流轉(zhuǎn)。大量農(nóng)村的慢節(jié)奏生活氛圍、優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境、低廉的房屋價格和別墅大院式的新式農(nóng)居使部分城市居民心向往之,使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)為城市居民下鄉(xiāng)建設(shè)別墅大院提供了可能。城市居民可能往來于城鄉(xiāng)之間,將鄉(xiāng)村作為度假和未來養(yǎng)老場所,而造成鄉(xiāng)村宅基地的長期閑置。二是投機型宅基地流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)的完整性,使其財產(chǎn)權(quán)進一步加強,城市資本為了分享改革紅利,可能規(guī)模化流轉(zhuǎn)大量宅基地,以期獲取更大利益。
誠然,宅基地三權(quán)分置模式下,成員內(nèi)精英和成員外資本均潛在俘獲農(nóng)村宅基地的動因和能力,可能獨立地對宅基地使用權(quán)俘獲。但成員內(nèi)主體的資本限制和成員外主體的身份限制,使其更有可能通過“共謀分利”的模式瓜分宅基地產(chǎn)權(quán)變革的政策福利,合謀的精英們對于潛在升值的宅基地進行壟斷式流轉(zhuǎn),進行“圈地運動”,背離政策制定初衷。
五、農(nóng)村空心化下宅基地三權(quán)分置的制度建構(gòu)宅基地三權(quán)分置改革是繼農(nóng)地三權(quán)分置對農(nóng)村土地制度的又一次革新,順應(yīng)了城市化、市場化下宅基地資源優(yōu)化配置的需求,實現(xiàn)了權(quán)能的完整性,能夠推動宅基地資源的有效利用,降低農(nóng)村資源的閑置率,緩解農(nóng)村空心化。但由于宅基地三權(quán)分置改革開端較晚,制度設(shè)計和政策流程監(jiān)控方面仍有待完善。
1.建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,推動宅基地的有效利用目前,宅基地三權(quán)分置僅從中央層面初步確立了權(quán)屬關(guān)系及其內(nèi)涵,并未形成正式的流轉(zhuǎn)市場,故而首先需要培育宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。
第一,建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立必須以法律制度為根本,厘清宅基地流轉(zhuǎn)的參與主體,并確立其流轉(zhuǎn)方式。首先,建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度,從制度層面確定宅基地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界、實現(xiàn)形式與司法救助。其次,厘清宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的參與主體。厘清參與主體是建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的重要前提,明晰政府、村委會、農(nóng)戶與流入者的角色,進而確定市場的分利模式與運行方式。最后,確立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式。宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán),不同于其他私人物品的完全物權(quán)屬性,屬于他物權(quán),因而宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也具備其特殊模式,可參考農(nóng)地三權(quán)分置下的經(jīng)營權(quán)的營利、抵押、擔保等權(quán)能,劃定其流轉(zhuǎn)方式。
第二,建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)配套機制。宅基地市場的有效運行必須依靠配套的評估、金融和糾紛調(diào)劑機制。首先,建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價值及風險評估機制。宅基地使用權(quán)因宅基地的地形、地段差異而價格也具備差異,故而在流轉(zhuǎn)過程中需要建立配套的價值和風險評估機制,為使用權(quán)的抵押、融資、流轉(zhuǎn)奠定市場基礎(chǔ)。其次,建立宅基地使用權(quán)融資抵押機制。建立宅基地使用權(quán)融資貸款權(quán)能是放活使用權(quán)、實現(xiàn)財產(chǎn)性權(quán)能的重要環(huán)節(jié),應(yīng)完善融資貸款體系,將宅基地使用權(quán)納入金融體系之中。最后,建立宅基地流轉(zhuǎn)過程中利益糾紛調(diào)解機制。該種調(diào)解機制既包括前面所述的司法救濟調(diào)解機制,也包括農(nóng)民間的村規(guī)民約和農(nóng)民與流入戶間的共同契約,既發(fā)揮法律的剛性作用,又體現(xiàn)民間組織的柔性作用。
2.加強政策執(zhí)行過程的監(jiān)控,防止政策執(zhí)行扭曲第一,堅持宅基地集體所有權(quán)。一方面,科學界定產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰是宅基地流轉(zhuǎn)的前提,宅基地集體所有權(quán)是農(nóng)村集體所有制的重要組成部分,而農(nóng)村集體所有制又是社會主義公有制重要組成部分,是社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)。為維護社會穩(wěn)定,應(yīng)堅持宅基地所有權(quán)歸集體的產(chǎn)權(quán)設(shè)計,牢守宅基地所有權(quán)歸公的底線。另一方面,加強政策執(zhí)行監(jiān)控。將宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)控職能劃撥給基層政府、村委會和村民,建立三維監(jiān)督體系,防止假借三權(quán)分置之名,行建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)、增減掛鉤之實;同時防止村民對宅基地使用權(quán)的扭曲認識以及私權(quán)過度擴張而侵害公權(quán)的行為,進而維護宅基地集體所有權(quán)和公有制的主體地位。
第二,嚴密監(jiān)控和預(yù)防宅基地流轉(zhuǎn)的精英俘獲。一方面,疏通信息宣傳渠道。信息不對稱是鄉(xiāng)村精英俘獲鄉(xiāng)村資源的重要因素,鄉(xiāng)村精英借助經(jīng)濟、政治身份,較普通農(nóng)民提前獲取國家政策變革信息,在改革紅利還未入村時,流轉(zhuǎn)相應(yīng)靶向資源,致使國家相應(yīng)富民政策脫靶。故而在宅基地三權(quán)分置實施前,應(yīng)充分宣傳政策目標及其潛在效能,避免鄉(xiāng)村精英與普通農(nóng)民間的信息不對稱。另一方面,限制流轉(zhuǎn)規(guī)模。宅基地三權(quán)分置改革旨在盤活鄉(xiāng)村宅基地資源,并非如農(nóng)地三權(quán)分置改革的規(guī)模經(jīng)營目標,宅基地作為居住權(quán)的重要載體較農(nóng)地具備更多的保障性色彩,故而使用權(quán)放活過程中應(yīng)限制流轉(zhuǎn)規(guī)模,防止宅基地的過度集中。
第三,嚴格管控宅基地流轉(zhuǎn)用途。三權(quán)分置旨在盤活宅基地資源,緩解農(nóng)村空心化現(xiàn)狀,但城市閑置資本下鄉(xiāng)抄地、囤地等行為明顯背離了政策初衷,加劇宅基地閑置和農(nóng)村空心化現(xiàn)象,因而必須嚴格監(jiān)控宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用途。
3.加強流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)農(nóng)民的權(quán)益保障,建立安居保障體系第一,完善農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)益保障,預(yù)防流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益侵害。首先,加強對農(nóng)民相關(guān)法律的宣傳。宅基地三權(quán)分置作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整,其侵權(quán)行為也因宅基地權(quán)屬的復(fù)雜性而極為復(fù)雜,因而需對農(nóng)民進行必要的宣傳,預(yù)防因個人認識問題而遭受權(quán)利侵害或是無意識地損害國家權(quán)益。其次,加強宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管。宅基地流轉(zhuǎn)的形式不當極易損害農(nóng)民權(quán)益,流轉(zhuǎn)的用途不當易誘發(fā)“圈地運動”,故而應(yīng)加強使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管。最后,提供無償法律咨詢與援助。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣,極易滋生侵權(quán)行為,而農(nóng)民由于法律資源的匱乏,難以有效維護自身權(quán)益,因此政府或社會組織應(yīng)成立專門的宅基地侵權(quán)法律援助機構(gòu)。
第二,建立“失宅”農(nóng)民安居保障體系。首先,完善宅基地租金給付方式,提倡分次給付。宅基地作為一種福利性分配,三權(quán)分置后其保障性功能有所減弱。為了維護原有社會保障功能,使用權(quán)流轉(zhuǎn)金應(yīng)以分次給付為主,輔之以必要的一次性給付,并由政府作為擔保人,以防止因轉(zhuǎn)入方破產(chǎn)、詐騙等行為而造成農(nóng)民權(quán)益受損。其次,合理制定宅基地流轉(zhuǎn)期限,維護宅基地原有保障性權(quán)能。宅基地資格權(quán)承擔著保障性權(quán)能,流轉(zhuǎn)時間過長會虛化資格權(quán),故此流轉(zhuǎn)期限不宜過長,以便維系宅基地保障性權(quán)能。最后,建立過渡期保障性住房,預(yù)防農(nóng)民階段性失宅風險。不論宅基地流轉(zhuǎn)期限如何,無可避免會有農(nóng)戶在此期限內(nèi)城市化失敗、亟待安置。因此,需在住有所居的前提下才允許流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán),同時應(yīng)完善住房保障制度,安置“階段性失宅”農(nóng)民。此外,應(yīng)加強農(nóng)民職業(yè)技能培訓,提升農(nóng)戶的人力資本,降低農(nóng)戶的生計脆弱性,為農(nóng)民提供生活保障。
