□高富平
三權(quán)分置,即農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置。上世紀80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,實現(xiàn)了農(nóng)地集體所有和個體承包經(jīng)營之間的分置；新一輪農(nóng)地改革則進一步實現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的分置。兩權(quán)變?nèi)龣?quán),一方面有助于集約化、規(guī)模化利用土地,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營；另一方面,農(nóng)民的承包權(quán)不變,只是把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去,有助于在維護農(nóng)民權(quán)益的前提下,進一步釋放農(nóng)村勞動力的活力和積極性。
近日,中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(下稱《意見》),進一步完善和明確了中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出的三權(quán)分置改革方案,形成了對今后農(nóng)村土地制度改革的指導(dǎo)性文件。三權(quán)分置被認為是我國農(nóng)村繼包產(chǎn)到戶之后的又一重大制度變革,對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收致富具有深遠的影響。
三權(quán)分置并不是簡單地將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的一種安排,而是對農(nóng)民集體所有權(quán)及其所支撐的農(nóng)民集體經(jīng)濟實現(xiàn)方式的重構(gòu)
“三權(quán)分置”并不是簡單地在過去的“兩權(quán)”的基礎(chǔ)上增加了一權(quán),而是農(nóng)民土地權(quán)利的重新配置。過去的兩權(quán)體制(即農(nóng)民集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán))是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的產(chǎn)物,僅僅是土地權(quán)利在農(nóng)民集體內(nèi)部的配置,它改變的是生產(chǎn)勞動方式和經(jīng)濟分配方式。在承包經(jīng)營之前,農(nóng)村實行農(nóng)民集體成員集體耕種,按勞分配成果,農(nóng)民依賴集體分配吃飯；承包制改革是保留農(nóng)民集體所有制,但分散(分戶)耕種、自種自收,自己解決自己的吃飯問題。因此,承包制本質(zhì)上解決的是農(nóng)民集體經(jīng)濟的分配或激勵問題,通過讓每戶農(nóng)民自主耕作經(jīng)營,自我收益,激發(fā)起農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。但是,農(nóng)地分割、小農(nóng)經(jīng)營方式妨礙規(guī)模化、機械化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。自從承包制推行,我國在政策及法律上試圖通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解決規(guī)模化經(jīng)營問題,但一直沒有得到農(nóng)民的響應(yīng),形成有效的合作機制。
三權(quán)分置顯然是破解現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)難題,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的一種策略。在筆者看來,三權(quán)分置并不是簡單地將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的一種安排,而是對農(nóng)民集體所有權(quán)及其所支撐的農(nóng)民集體經(jīng)濟實現(xiàn)方式的重構(gòu)。三權(quán)分置不僅改變了農(nóng)民集體土地所有權(quán)實現(xiàn)方式,而且改變了承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)方式,最終將改變農(nóng)民集體經(jīng)濟的實現(xiàn)方式。
在三權(quán)體制下,集體土地所有權(quán)仍保留在農(nóng)民集體手中,但土地不再直接發(fā)包給農(nóng)戶直接占有使用,將農(nóng)戶承包權(quán)改造為集體土地的份額權(quán)利(是集體成員對集體土地的所有者份額)；農(nóng)業(yè)用地則由村集體統(tǒng)一經(jīng)營運作,既可以承包給專業(yè)的農(nóng)業(yè)合作社又可以出租或發(fā)包給農(nóng)業(yè)公司、專業(yè)農(nóng)戶等經(jīng)營使用(取得土地的經(jīng)營權(quán))；土地的經(jīng)營者向農(nóng)民集體支付土地使用費,農(nóng)民集體扣除集體提留等項目后,按照農(nóng)民承包權(quán)(所有權(quán)份額)分配給農(nóng)民。因此,三權(quán)分置的核心是原來的承包權(quán)的價值化,將承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有權(quán)的份額；而將土地的實際占有使用權(quán)交給專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。
三權(quán)體制下,農(nóng)民與土地的雙向束縛被剪斷,農(nóng)民可以從土地中得到解放(自由就業(yè)),土地也可以實現(xiàn)市場化配置、得到最有效的利用
三權(quán)分置引發(fā)的制度變遷效果有三:一是做實了農(nóng)民集體所有權(quán),做強農(nóng)民集體經(jīng)濟。在兩權(quán)體制下,農(nóng)民集體所有權(quán)僅表現(xiàn)為土地發(fā)包的次始權(quán)利配置,而土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變和農(nóng)民自種自收的制度安排實質(zhì)上“虛化”了農(nóng)民集體所有權(quán),弱化了農(nóng)民集體經(jīng)濟的力量；而三權(quán)分置首要的效果是重新恢復(fù)農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)能,賦予其對土地資源持續(xù)的配置權(quán)利,農(nóng)民集體所有權(quán)被實化,成為具有私法效力的所有權(quán)。與此相伴的結(jié)果是,農(nóng)民集體可以按照土地產(chǎn)出效率最大化(出價最高者)配置土地,實現(xiàn)土地最優(yōu)化經(jīng)營。這樣,農(nóng)民集體經(jīng)濟的力量得到強化,農(nóng)民集體將成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)者。
二是農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)化,農(nóng)民擺脫土地束縛。在三權(quán)分置下,土地承包經(jīng)營權(quán)不再包含直接支配、使用土地的權(quán)能,而直接轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體成員在集體所有權(quán)中的財產(chǎn)份額(所有者權(quán)益),實現(xiàn)了從支配“實物”到財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變。在兩權(quán)體制下,農(nóng)民直接支配土地,農(nóng)民被土地束縛(具有種地義務(wù)),土地也被農(nóng)民束縛(難以流轉(zhuǎn))；而在三權(quán)體制下,農(nóng)民與土地的直接支配關(guān)系被“剪斷”,農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c農(nóng)民集體決策、分配收益的權(quán)利,不僅農(nóng)民從土地中得到解放(自由就業(yè)),而且農(nóng)地擺脫農(nóng)民身份束縛,由集體自由配置,實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
三是讓擅長種地者取得土地使用權(quán),實現(xiàn)農(nóng)地集約化和規(guī)模化經(jīng)營。在三權(quán)體制下,土地經(jīng)營權(quán)來源于農(nóng)民集體所有權(quán),是農(nóng)民集體出讓、租賃或以其他方式創(chuàng)設(shè)的土地使用權(quán)利,屬于真正的用益物權(quán)(土地使用權(quán))。農(nóng)民集體不僅可以根據(jù)農(nóng)地自然區(qū)位、經(jīng)營需要成片地、規(guī)模化地配置土地,而且可以不拘泥于農(nóng)民身份,將土地分配到最能有效利用的主體手中,使農(nóng)地得到有效利用。也就是說,使農(nóng)地脫離農(nóng)民身份,真正實現(xiàn)了農(nóng)地資源的市場化配置,解決農(nóng)民集體所有權(quán)(農(nóng)民集體經(jīng)濟)與市場經(jīng)濟接軌的問題。
以上三點表明,“兩權(quán)”到“三權(quán)”的變革不是對土地承包經(jīng)營權(quán)體制的變革,而是對土地承包經(jīng)營權(quán)體制的揚棄,本質(zhì)上是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重新構(gòu)造。我們不能在傳統(tǒng)的土地承包經(jīng)營體制下尋找三權(quán)的定位,而應(yīng)當在農(nóng)民集體所有權(quán)重構(gòu)的高度上認識其制度變革的意義。
不變的是權(quán)利,變化的是內(nèi)容。確保農(nóng)民個體在集體土地經(jīng)營中的參與權(quán)和收益權(quán),是三權(quán)分置改革的關(guān)鍵。因此,三權(quán)分置改革必須尊重農(nóng)民意愿,循序漸進、因地制宜推行
由于三權(quán)分置改革制度變革的系統(tǒng)性、深遠性,其實施不僅需要系統(tǒng)的科學(xué)的制度設(shè)計,而且還要正確穩(wěn)步地推行。
對于制度設(shè)計,《意見》提出的最終目的是“落實集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán)”,形成規(guī)范高效的“三權(quán)”運行機制或格局。為此要科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系,按照私法規(guī)則重構(gòu)農(nóng)民集體所有權(quán)和實現(xiàn)方式。其關(guān)鍵點有三:首先是農(nóng)民所有權(quán)的私法化,要將農(nóng)民集體所有構(gòu)筑成基于集體成員按份所有的特殊共有形式,使農(nóng)民集體所有權(quán)純化為一種經(jīng)濟權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利,將農(nóng)民集體組織打造成反映集體成員意志和代表、維護集體成員利益的組織體,并具有獨立主體地位。其次,要完成從農(nóng)戶土地支配權(quán)到集體所有份額權(quán)的制度轉(zhuǎn)變。不變的是權(quán)利,變化的是內(nèi)容。如何確定農(nóng)民在農(nóng)民集體中的份額,確保農(nóng)民個體在集體土地經(jīng)營決策中的參與權(quán)和收益權(quán)就成為關(guān)鍵。最后,可流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)是目的。賦予農(nóng)民集體按照市場規(guī)則配置土地的權(quán)利,不僅要解決規(guī)模經(jīng)營問題,而且要解決首次配置失效后的校正問題,也就是要將土地經(jīng)營權(quán)塑造成可流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利,同時又能夠確保農(nóng)民集體對土地利用和土地收益的監(jiān)督和控制,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益在農(nóng)民集體與經(jīng)營者之間的合理分配。
對于實施,《意見》提出尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜四項基本原則,強調(diào)應(yīng)當“逐步”“有序”地實施。這是由于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡,尤其是承包經(jīng)營之后,集體經(jīng)濟、集體組織在許多地方實力非常弱小。要在尊重私權(quán)、清晰界定土地權(quán)利的基礎(chǔ)上,按照市場經(jīng)濟的規(guī)則重構(gòu)集體經(jīng)濟運行機制,是一件相當復(fù)雜的事情,需要穩(wěn)步有效地推進,才能實現(xiàn)最終的目標。這意味著三權(quán)分置改革需要一定的條件。比如,當?shù)啬芊窠⒂行У霓r(nóng)民集體組織,既能夠代表農(nóng)民利益,又能夠按照市場經(jīng)濟規(guī)則經(jīng)營土地；當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展是否可以支撐農(nóng)地規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；農(nóng)民除依賴土地收益外,是否具有自主就業(yè)、自主謀生、并承擔(dān)經(jīng)營失敗、失業(yè)等風(fēng)險的能力。只有農(nóng)民集體、農(nóng)民個體、農(nóng)地經(jīng)營者均具有按照市場經(jīng)濟規(guī)則生存和發(fā)展的能力,三權(quán)分置才能得到有效的運行。顯然,這受制于當?shù)厥袌鼋?jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民綜合素質(zhì)和能力、文化水平、社會保障體系等條件,因此需要因地制宜,穩(wěn)步推進。
這也意味著,三權(quán)分置改革必須尊重農(nóng)民意愿。三權(quán)分置改革是農(nóng)民集體經(jīng)濟和社會運行方式的變革,是否采用三權(quán)分置的權(quán)利體系應(yīng)由農(nóng)民集體民主決定,而不能通過行政等手段加以強制推廣。我們必須做好三權(quán)分置改革是長期的制度變革的思想準備,要用改革的效果來確定改革的速度,而不能為改革而推行改革。這也要求我們在制度上承認三權(quán)體制和目前兩權(quán)體制是并行不悖、長期共存的,而非替代關(guān)系。本質(zhì)上而言,這兩種權(quán)利體系對應(yīng)的是兩種不同的經(jīng)營方式,因此經(jīng)集體民主決定后,農(nóng)民可在二者之間自由選擇最適合本集體具體情況的經(jīng)營方式。從長遠而言,三權(quán)分置的經(jīng)營方式或?qū)⑷〈壳八袡?quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)二分的經(jīng)營方式,但這一過程必然是漸變的、緩慢的、長期的。
(作者系華東政法大學(xué)財產(chǎn)法研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師)
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