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保定市社會化養老情況調研報告

 保定市民政局

為積極應對保定市人口老齡化狀況，推動養老服務體系建設，保定市民政局、市老齡工作委員會辦公室于2010年5月至6月組織各縣（市、區）民政局對145個鄉鎮290個行政村的老年人生活狀況以及市內三區4202名城鎮老年人生活情況進行了問卷調查，對全市農村五保供養、城鎮社區養老服務、養老機構建設等情況進行了摸底，對農村及城鎮老年人口年齡結構、收入狀況、贍養情況、養老預期等42項數據以及養老服務需求及社會養老趨勢等方面進行了認真調查、分析和研究，現將調研情況報告如下：

一、保定市老齡人口結構、未來五年發展趨勢和養老服務工作基本情況

（一）保定市老年人口結構和未來五年發展趨勢

從年齡結構和城鄉分布情況看，保定市老齡人口結構有以下幾個特點：

一是老年人口比例高。截至2009年底，全市人口約1155.28萬人，其中60周歲以上老年人為155.1萬人，占全市總人口的13.42%。其中男性76.63萬人，女性78.47萬人。高于全國老齡人口12.5％的平均水平，老齡化趨勢十分明顯。

二是農村老年人比重大。截至2009年底，市區60周歲老年人有14.51萬人，占市區人口的13.65%，占全市60歲以上老年人口的9.35%；農村60周歲以上老年人有140.59萬人，占全市農村人口的13.4%，占全市60歲以上老年人口的90.65%。

三是低齡老人數量多。全市60周歲以上老年人中，60—69周歲老年人口為80.66萬人，70—79周歲老年人口為49.22萬人，80—89周歲老年人口為21.4萬人，90—99周歲老年人口為3.76人，100歲以上老年人口為268人。其中60—79歲的老年人占老年人口總數的83.74%。

按照全國老年人口3.25%的遞增速度（國家公布的平均數據）和保定市總人口7.8‰的自然增長率為（從市計生委得到的數據）測算，我市老年人口比例將持續提高，到2015年，預計全市老年人口將達到187.91萬人，占總人口的15.52%。（見下表）

（二）保定市養老服務工作基本情況

根據全市老齡人口城鄉分布和養老服務工作的不同特點，目前全市養老服務可分為農村養老服務和城市養老服務兩大部分。

1、農村養老服務工作。目前農村養老服務對象主要是五保對象和孤老優撫對象。近年來主要抓了以下兩項工作：

一是抓機構建設，不斷提高集中供養能力。2008年以前，保定市農村敬老院大都是鄉建鄉管，規模小、設施差、入住率低，五保供養服務機構床位不足、設施破舊、管理服務不到位等問題十分突出，全市集中供養率僅為7%。2008年，市委、市政府將五保供養機構建設列入各級政府責任目標。市民政局制定了《五保供養服務機構建設項目資助辦法》，將80%以上的福彩公益金用于對五保供養機構建設項目的資助，按新建項目的規模和標準，依進度、按床位，多建多補，少建少補，不建不補。在省民政廳的大力支持下，市縣兩級民政部門積極謀劃，扎實工作，到09年底，全市新建上規模、高標準、縣建縣管的農村五保供養機構35所，每個縣(市、區)至少建成了一所縣建縣管五保供養機構。到2010年4月，全市投入使用的供養機構達到106所，正在建設的有29所，總床位數達到17671張，各地實際供養標準均達到1500元以上。

二是抓分散供養。在大力加強敬老院建設、提高集中供養率的基礎上，積極開展農村五保“手拉手”助困行動。“手拉手”助困行動主要是針對部分五保對象不宜或不愿入住敬老院的實際，通過政府購買服務、實行“院戶掛鉤”的供養方式，由政府出資聘請護理人員(根據各地實際情況，每月約120元，市轄四區達到200元)，簽訂供養協議，護理人員負責對五保對象給予日常生活照料，讓他們居家養老，形成沒有圍墻的敬老院。全市通過院戶掛鉤模式供養的五保對象8800多人，占全市五保總人數的24.5%。到2010年4月，全市分散供養五保對象總數為32636人，實際供養標準達到1300元以上。

2、城市養老服務工作。保定市努力構建“以居家養老為基礎，以社區養老服務為依托，以機構養老為補充”養老服務模式，解決城市老年人的養老服務問題。

一是大力發展養老機構。目前，全市已營業的養老機構共34家，其中市區24家(公辦3家，民辦21家)，各縣(市、區)民辦的10家，床位總數3415張，入住率約為63%左右。市區新批的3家綜合性大型養老機構正在籌建之中，床位均在300張以上。

二是積極推進社區居家養老服務。保定市于2008年8月出臺了《關于開展社區居家養老服務工作實施意見（試行）》，并選擇了21個社區進行試點。其形式和內容就是在社區建立老年人日間照料室（愛心助老站），為老年人提供生活照料、休閑娛樂、康復護理和精神慰藉服務，同時以此為依托，整合轄區服務資源提供為老優惠服務、依托社會企業開展醫療保健、法律維權、文體健身、志愿服務等為老服務項目。

三是積極探索建立老年人救助服務系統，從2009年9月開始，全面加強四級網絡服務體系、便民服務體系和為老救助服務體系等“三個服務體系”的綜合建設。其中，老年人救助指揮系統是市社區服務中心與中國移動聯合打造的為全市老年人及弱勢群體提供緊急救援、生活幫助以及主動關懷的社區服務平臺。截至6月底，市社區服務中心聯合中國移動共簽約用戶2萬余個，發放無線救助電話7000余部。老年人救助指揮系統在社會各界引起廣泛關注，其先進性、實效性和靈活性的有機結合，成為眾多老人及家庭的期盼。

二、養老服務工作存在的主要矛盾和問題

在這次調研過程中，共收回農村老年人生活狀況問卷調查表290份（涉及145個鄉鎮的290個村，總人口47.25萬人，其中老年人8.14萬人），對4202名城鎮老年人進行了問卷調查。通過對這次調查結果的分析看，雖然我市社會化養老服務工作取得了較快發展，但遠遠不能適應社會老齡化不斷發展的形勢和廣大老年人養老服務的需求。

一是現行養老保障制度覆蓋面窄，保障水平較低，特別是農村養老保障問題突出。8.14萬名農村老年人中生活困難人數的比例為24.8%，靠自己勞動維持自己生活的比例為20.8%，靠政府救助獨自生活的比例6.6%；4202名城鎮老年人中享受養老保險和醫療保險的分別占70.9%、66.7%。

二是基本養老服務供給能力弱。從這次調查的情況看，8.14萬名農村老年人中與子女共同生活的比例為57.5%，有意向到養老機構養老的比例為3.9%；4202名城鎮老年人中，獨居的占17.8%、和配偶居住的占54.4%、和兒孫居住的占25.9%、養老機構居住占1.9%、依托社區養老的占0.7%，對于養老的預期，選擇家庭養老(子女養老)的占 69.4%、選擇社區居家養老（社區提供日托服務等）的占15.8%、選擇養老機構的占10.8%，有66.1%的老年人希望提供社區上門服務、26.4%的人希望提供社區日托服務。目前全市養老機構的床位數只占老年人總數的1.36%，遠遠不能滿足廣大老年人對機構養老服務的需求，而社區養老工作還處于試點階段。

三是養老機構發展水平低。已營業的民辦養老機構存在規模小、運營弱、保障差等問題，大多數民辦養老機構只能在低收費標準（平均收費700元/人·月）、低工資標準（平均工資800元/人·月）、低服務條件的“三低”狀態下維持度日，靠自身積累無力再改善條件，擴大規模，全市養老機構急需政策和資金扶持。一些新建的老年公寓也存在發展難的問題。從目前入住社會養老機構的老人自身情況看，很大一部分是失能、失智老人, 需要較高的專業護理，但現有的服務人員缺乏必要的專業護理培訓。

三、加強養老服務體系建設工作的建議

加快我市養老服務事業發展，必須充分發揮政府、社會組織、企業、家庭等各方面的作用，按照政府主導、社會參與、政策引導、市場運作的原則，推動社會化養老工作健康發展，逐步建立與我市人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調，體現城鄉不同特點的多元化、多層次、多形式的養老服務體系。

（一）健全和落實對老年人的社會保障制度。在對符合條件提供最低生活保障、抓好農村五保供養的同時，擴大城鎮養老保險和醫療保險以及新型農村合作醫療的覆蓋面，對生活困難的老年人給優惠，如可考慮免除70歲以上老年人的參加城鎮醫療保障和新型合作醫療的參保參合費用，對于不享受社會保障待遇的農村80歲以上高齡老年人可采取發放生活補貼等方式，保障老年人的基本生活和基本醫療需要。 

(二)合理制定養老服務體系發展規劃。根據全市人口老齡化發展趨勢和經濟社會發展形勢，按照與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調、與養老服務需求相符合的要求，研究制定全市養老服務體系建設的發展規劃，明確社會化養老工作的任務目標。要把養老體系發展規劃納入全市經濟社會發展的總體規劃，加大財政投入力度，在制定經濟社會發展目標、推動城鄉建設中統籌考慮、合理安排，強化舉措，加強指導。根據我市的實際情況，按照居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充的思路，到2015年，97%的老年人依托社區服務實現居家養老，3%的老年人實現機構養老，實現人人享有基本養老服務的目標。

（三）制定完善推動養老事業發展的扶持政策。參照省的做法，盡快出臺加快養老服務建設的意見，積極鼓勵支持社會力量參與興辦養老服務業。優先保障養老機構用地，對各類投資主體新建、改建、擴建的養老服務設施，優先立項，優先審批；對養老服務機構建設運營稅費實行減免；對社會辦養老服務機構給予財政補貼等。

（四）完善居家養老服務網絡。以家庭為核心，以社區為依托，以專業化服務為骨干力量，為居住在家的老人提供生活照料、家政服務、文體娛樂、老年教育、康復護理和精神慰藉等社會化服務。在原有21個試點的基礎上，在城市社區普遍推廣，同時不斷向農村社區推進。積極推行“政府主導、社會參與、市場運作”的居家養老服務模式，采取政府購買服務、給予資金補助、提供服務場所等扶持措施，引導和鼓勵社會中介組織、家政服務企業等參與居家養老服務。完善老年人救助服務系統功能，逐步建立完善居家養老服務信息網絡，建立包括老年人健康檔案、子女聯系方式、居家呼叫服務等功能的信息系統，為老年人提供有效的求助和服務信息溝通。

（五）加快養老服務機構建設步伐。一方面加強公辦養老機構建設，繼續推進“三院合一”工作，整合資源，加強管理，提高服務水平，發揮公辦養老機構的示范作用。另一方面按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，以市場為導向，落實扶持政策，鼓勵支持企事業單位、集體單位、民間組織及個人等社會力量，以獨資、合資、合作等多種形式興辦養老服務機構，滿足日益增長的機構養老服務需求。

（六）加強養老服務隊伍建設。建立健全以培訓、評價、使用、激勵為主要內容的政策措施和制度保障，不斷提高養老服務工作者隊伍的職業道德、服務意識和專業水平。進一步加強各類養老服務機構管理人員、護理人員的職業技能培訓，將其納入城鄉就業培訓體系，實行養老機構人員持證上崗。引導大中專畢業生、“4050”人員、零就業家庭人員、城鄉低保人員及其他就業困難人員到到養老服務機構或組織就業。積極倡導、發展養老志愿服務，探索建立義工服務時間儲備制等互助服務機制。