最高法院判例：無主體負(fù)責(zé)情況下強(qiáng)拆主體的認(rèn)定或推定
——李波、ＸＸ訴惠民縣政府行政強(qiáng)制及行政賠償案
行政訴訟的適格被告，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則確定。通常情況下，行政行為一經(jīng)作出，該行為的主體就已確定。但在某些特殊情況下，行政行為的適格主體在起訴時(shí)難以確定，只能通過審理并運(yùn)用舉證責(zé)任規(guī)則作出判斷。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四、五條明確了市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門、實(shí)施單位之間因房屋征收補(bǔ)償工作產(chǎn)生的法律責(zé)任。據(jù)此，在無主體對強(qiáng)拆行為負(fù)責(zé)的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)職權(quán)法定原則及舉證責(zé)任作出認(rèn)定或推定。
（2018）最高法行再113號(hào)
本院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條之規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。本案中，一、二審法院均是以李波、ＸＸ提供的證據(jù)不能證明惠民縣政府組織或?qū)嵤┝藢ι姘阜课輳?qiáng)制拆除的行為為由，認(rèn)為惠民縣政府并非本案適格被告，進(jìn)而裁定駁回起訴。故本案的爭議焦點(diǎn)為，被申請人是否為本案被訴行政強(qiáng)制行為的主體。
行政訴訟的適格被告應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則確定。通常情況下，行政行為一經(jīng)作出，該行為的主體就已確定。但在某些特殊情況下，行政行為的適格主體在起訴時(shí)難以確定，只能通過審理并運(yùn)用舉證責(zé)任規(guī)則作出判斷。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條規(guī)定，“（一）、市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。（二）、市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。”第五條規(guī)定，“（一）、房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作，房屋征收實(shí)施單位不得以營利為目的。（二）、房屋征收部門對房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。”上述規(guī)定明確了市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門、實(shí)施單位之間因房屋征收補(bǔ)償工作產(chǎn)生的法律責(zé)任。在無主體對強(qiáng)拆行為負(fù)責(zé)的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)職權(quán)法定原則及舉證責(zé)任作出認(rèn)定或推定。如果用地單位、拆遷公司等非行政主體實(shí)施強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)查明是否受行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施。
本案被訴強(qiáng)制拆除房屋行為發(fā)生于2015年8月13日，再審申請人作為被征收人事先沒有與征收人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，也無證據(jù)證明征收人已經(jīng)作出強(qiáng)制拆除決定，故本案被訴強(qiáng)拆行為屬于事實(shí)行為。經(jīng)調(diào)取本案一、二審卷宗查明，再審申請人曾向一審法院提交西關(guān)片區(qū)指揮部發(fā)布的《公示》、歷史文化名城指揮部發(fā)布的《公告》、西關(guān)片區(qū)指揮部制作的《孫武鎮(zhèn)西關(guān)片區(qū)房屋征收補(bǔ)償估價(jià)匯總表》、《惠民縣孫武鎮(zhèn)房屋征收補(bǔ)償分戶估價(jià)明細(xì)表》、拆除房屋的照片等。再審申請人的涉案房屋位于上述《公示》與《公告》的征收范圍內(nèi)。上述兩個(gè)指揮部均為行政機(jī)關(guān)為了舊城改造項(xiàng)目專門設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。一審開庭審理中，惠民縣政府認(rèn)可上述《公示》、《公告》及《孫武鎮(zhèn)西關(guān)片區(qū)房屋征收補(bǔ)償估價(jià)匯總表》的真實(shí)性，僅就實(shí)施主體問題予以否認(rèn)。再審被申請人在一審中提交的七份《西關(guān)片區(qū)舊城改造住宅房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議書》亦表明，西關(guān)片區(qū)舊城改造項(xiàng)目是按照該縣城市總體規(guī)劃進(jìn)行的房屋征收，雖然該協(xié)議的簽訂主體為鼓樓街居民委員會(huì)與各被征收人，但惠民縣政府作為征收部門在備案欄加蓋了政府公章。上述證據(jù)均可以證明，涉案房屋位于征收及舊城改造范圍內(nèi)，被征收人未與征收人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，涉案房屋的強(qiáng)制拆除行為與舊城改造項(xiàng)目涉及的征收行為具有高度關(guān)聯(lián)性。
至于實(shí)施本案被訴行政強(qiáng)制行為的主體，雖然再審申請人曾向公安機(jī)關(guān)報(bào)案稱涉案房屋系被山東鼎爍房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的人員故意毀壞，但公安機(jī)關(guān)作出的《不予立案通知書》說明不存在刑事犯罪。一、二審法院在未查明該公司是否為相關(guān)用地單位、是否受行政機(jī)關(guān)委托的情況下，以被申請人否認(rèn)實(shí)施被訴強(qiáng)拆行為為由，將舉證責(zé)任分配由再審申請人負(fù)擔(dān)，不符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第一款的規(guī)定。該款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的證據(jù)材料。”李波、ＸＸ起訴時(shí)向一審法院提交的證據(jù)，可以初步證明惠民縣政府負(fù)有涉案房屋所在區(qū)域征收與補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)，在雙方未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議且涉案房屋已被強(qiáng)制拆除的情況下，除非有相反證據(jù)證明涉案房屋系因其他原因滅失，否則舉證責(zé)任應(yīng)由惠民縣政府承擔(dān)。在惠民縣政府無法舉證證明非其所為的情況下，可以推定其實(shí)施或委托實(shí)施了被訴強(qiáng)拆行為并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
綜上，一、二審裁定駁回李波、ＸＸ的起訴確有錯(cuò)誤。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷山東省濱州市中級(jí)人民法院（2015）濱中行初字第15號(hào)行政裁定書；
二、撤銷山東省高級(jí)人民法院（2016）魯行終865號(hào)行政裁定書；
三、指令山東省濱州市中級(jí)人民法院繼續(xù)審理本案。
相關(guān)判例（鏈接）及裁判要旨：
1.最高法院判例：土地征收公告發(fā)布后強(qiáng)拆主體的推定——韓鋒訴武漢市政府行政強(qiáng)拆案
裁判要旨：根據(jù)《土地管理法》第四十六條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施。”據(jù)此，在集體土地征收過程中，有且僅有市、縣級(jí)人民政府才具有依法征收土地及其附屬物的職權(quán)，發(fā)布公告亦是其履行職權(quán)的表現(xiàn)。因而，在被拆除房屋位于市、縣級(jí)人民政府確定的征收范圍內(nèi)的情況下，除非市、縣級(jí)人民政府能夠舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由其他主體違法強(qiáng)拆，人民法院可以依據(jù)上述法律規(guī)定，推定強(qiáng)制拆除行為系市、縣級(jí)人民政府或其委托的主體實(shí)施。
2.最高法院判例：土地征收中合法建筑拆除的適格被告與起訴期限——?jiǎng)⒁再F訴阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局城建行政強(qiáng)制案
裁判要旨：
（1）關(guān)于土地征收過程中合法建筑拆除的法定職權(quán)與適格被告
農(nóng)村集體土地征收過程中對合法建筑的拆除，宜首先推定系征收實(shí)施主體實(shí)施或者委托實(shí)施的拆除行為，而不應(yīng)認(rèn)定為民事主體等實(shí)施的拆除。因?yàn)楝F(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國家依法進(jìn)行補(bǔ)償，整個(gè)過程均系行政權(quán)行使的過程。農(nóng)村集體土地征收過程中強(qiáng)制拆除合法建筑的法定職權(quán)問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)行有效的土地管理法律、行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，依法加以判定。
在當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府未對補(bǔ)償安置主體有特殊規(guī)定的情況下，拆除征收范圍內(nèi)合法建筑的行政職權(quán)歸屬于土地行政主管部門。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。實(shí)施強(qiáng)制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權(quán)，也是其必須履行的法定義務(wù)，更是其應(yīng)盡的責(zé)任；在法律沒有相應(yīng)授權(quán)性規(guī)范的前提下，土地行政主管部門無權(quán)將法律已經(jīng)明確規(guī)定的行政強(qiáng)制職權(quán)再行賦予其他主體行使。
在經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地過程中，因合法房屋被強(qiáng)制拆除引發(fā)的行政案件，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)首先被推定為適格被告；除非有相反證據(jù)或者生效裁判足以推翻上述認(rèn)定。
（2）關(guān)于用地單位實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的性質(zhì)
按照征地補(bǔ)償安置方案組織實(shí)施的行為，均為有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為，而非用地單位等的民事行為；被征收人所得到的補(bǔ)償，也是市、縣人民政府及土地行政主管部門代表國家進(jìn)行的補(bǔ)償，而非用地單位私法上的補(bǔ)償；相關(guān)集體土地權(quán)屬證書的收回和注銷以及其后的國有土地使用權(quán)出讓金收取等，也均是土地行政主管部門等的法定職權(quán)。
（3）關(guān)于起訴期限
適用最長不得超過2年起訴期限規(guī)定的前提是，公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)實(shí)施了相關(guān)行政行為，相關(guān)行政機(jī)關(guān)也認(rèn)可被訴行為系行政行為。
即使認(rèn)為本案確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法之訴存在超過起訴期限的情形，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)時(shí)有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十三條和第四十四條第一款第六項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定劉以貴超期起訴具有正當(dāng)理由。
（4）關(guān)于違法強(qiáng)拆后行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取補(bǔ)救措施的義務(wù)
行政主體違法強(qiáng)制拆除被征收人合法房屋后，應(yīng)及時(shí)通過協(xié)商方式妥善解決房屋與房屋內(nèi)物品損失；如認(rèn)為被征收人訴求明顯不符合法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法作出書面決定，及時(shí)交付或者提存相應(yīng)補(bǔ)償（賠償）內(nèi)容，而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決。違法強(qiáng)制拆除后不積極補(bǔ)救且久拖不決，既損害被征收人補(bǔ)償安置權(quán)益，又提高補(bǔ)償安置成本，還擴(kuò)大國家賠償責(zé)任，損害政府依法行政形象。
3.最高法院判例：土地征收補(bǔ)償義務(wù)主體的確定——上海蝶球開發(fā)部訴閔行區(qū)政府履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)案
裁判要旨：
（1）關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償義務(wù)主體的確定
現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國家依法給予公平合理補(bǔ)償?shù)闹贫龋皇小⒖h人民政府及土地管理部門是代表國家負(fù)責(zé)具體征收與補(bǔ)償?shù)姆ǘㄖ黧w。《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》以及《征收土地公告辦法》等，雖未明確規(guī)定市、縣人民政府在取得國務(wù)院或者省級(jí)人民政府征地批復(fù)后，應(yīng)當(dāng)依法以自己名義作出征收決定，并在無法就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議時(shí)，另行以自己名義依法作出補(bǔ)償決定；但前述法律規(guī)范規(guī)定的不明確，并不能成為市、縣人民政府規(guī)避履行集體土地征收補(bǔ)償安置義務(wù)的理由。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。市、縣人民政府代表國家組織實(shí)施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過簽訂協(xié)議或者以補(bǔ)償決定等方式取得公平合理補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。
農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償形式雖然多樣，參與主體雖然多元，但如果補(bǔ)償安置問題無法通過協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無法定主體作出補(bǔ)償決定，又無生效裁判對補(bǔ)償安置問題進(jìn)行過裁判，則合法房屋的被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)，要求依法作出包含補(bǔ)償安置內(nèi)容的補(bǔ)償安置等決定。依法發(fā)布《征收土地方案公告》的市、縣人民政府，不能以未實(shí)施強(qiáng)制拆除行為為由，而否定其應(yīng)依法進(jìn)行補(bǔ)償安置的義務(wù)；即使認(rèn)為被征收人補(bǔ)償安置訴求“要價(jià)過高”，依法無法滿足，亦應(yīng)在合理期限內(nèi)及時(shí)作出書面的補(bǔ)償決定，并依法告知救濟(jì)途徑；而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，或者以反復(fù)協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決，造成既損害被征收人補(bǔ)償安置權(quán)益，又提高補(bǔ)償安置成本。人民法院亦不能以市、縣人民政府或其指定的土地管理部門并非補(bǔ)償安置義務(wù)主體甚至并非征收主體為由而裁定不予立案。
（2）關(guān)于未取得房屋所有權(quán)證但長期實(shí)際使用房屋的權(quán)利人的權(quán)利保護(hù)
雖然未取得房屋所有權(quán)證，但長期實(shí)際使用房屋的權(quán)利人是適格的被征收人和補(bǔ)償安置對象，應(yīng)得到相應(yīng)的征收補(bǔ)償，具有提起要求市、縣人民政府履行補(bǔ)償安置職責(zé)之訴的原告主體資格。
（3）關(guān)于被征收人是通過民事訴訟還是行政訴訟主張補(bǔ)償安置權(quán)益
在雙方既不能通過協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無法定主體作出補(bǔ)償決定，又無生效裁判對補(bǔ)償安置問題進(jìn)行過裁判的前提下，通過請求市、縣人民政府及其指定的土地管理部門履行補(bǔ)償安置職責(zé)的方式，由市、縣人民政府及其指定的土地管理部門承擔(dān)土地征收補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù)，既有利于明確農(nóng)村集體土地征收中有且僅有政府才是補(bǔ)償義務(wù)主體，還有利于強(qiáng)化市、縣人民政府及其指定的土地管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)配合和具體實(shí)施補(bǔ)償安置工作的監(jiān)督職責(zé)。
4.最高法院判例：強(qiáng)拆首推行政行為——馬橋酒店訴閔行區(qū)政府土地房屋行政強(qiáng)制案
裁判要旨：
（1）對合法建筑的拆除首先應(yīng)推定為行政強(qiáng)制行為
不論是農(nóng)村集體土地還是國有土地上的房屋征收、強(qiáng)制搬遷、收回國有土地使用權(quán)以及隨后的土地出讓金收取等，均為政府及其職能部門的法定職權(quán)。因此，對合法建筑的拆除首先應(yīng)推定為行政強(qiáng)制行為，除非有證據(jù)足以推翻。
（2）民事主體或基層群眾自治組織并無實(shí)施強(qiáng)制拆除權(quán)力
我國法律不認(rèn)可私力救濟(jì)。因此，民事主體等或自治組織負(fù)責(zé)人違法強(qiáng)制拆除他人合法房屋，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財(cái)物罪的，權(quán)利人可以依法請求公安機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)。
5.最高法院判例：強(qiáng)拆主體不明時(shí)如何確定適格被告——萬達(dá)公司訴中山區(qū)政府強(qiáng)制拆除并行政賠償案
裁判要旨：在強(qiáng)制拆除房屋案件中，原告應(yīng)當(dāng)對適格被告承擔(dān)初步證明責(zé)任。但是，如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)布征收決定，或者作出違法建筑確認(rèn)決定的，原則上推定作出征收決定或者違法建筑確認(rèn)決定的行政機(jī)關(guān)是強(qiáng)制拆除機(jī)關(guān)。除非作出決定機(jī)關(guān)有證據(jù)證明強(qiáng)制拆除行為確屬其他相關(guān)部門或者組織所為。
6.最高法院判例：街道辦系行政主體——周必中訴渝北區(qū)政府要求確認(rèn)行政強(qiáng)拆行為違法案
裁判要旨：根據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條的規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。依照上述規(guī)定，街道辦事處系依法享有行政職權(quán)并能夠獨(dú)立對外承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體。
聯(lián)系客服
