論穩定和完善農村基本經營制度
作者：孔祥智 來源： 《中國社會經濟發展戰略》2010.3
發布時間：2010年9月18日
摘要：自從上個世紀 80 年代初期開始實行家庭承包經營制度以來，穩定和完善這一農村基本經營制度就成為 30 年來農村工作的永恒主題 。如何進一步穩定和完善農村基本經營制度 ，關鍵是要做到 ：一是把“長久不變”作為農村基本經營制度穩定的基石；二是實現2010 年中央“1 號文件”所提出的兩個轉變 ；三是進一步推動和規范農村承包地經營權流轉 ；四是大力發展農民專業合作社。
關鍵詞：農村基本經營制度；兩個轉變；土地流轉；農民專業合作社
自從上個世紀 80 年代初期開始實行家庭承包經營制度以來，對這一農村基本經營制度的穩定和完善就成為30 年來農村工作的永恒主題。本文擬結合2009 年度對農村所作的調查研究，分四個方面討論穩定和完善農村基本經營制度應該側重和注意的問題。
一、“長久不變”是農村基本經營制度穩定的保障
關于我國的農村土地承包期 ，1984 年中央“1 號文件”規定“一般應在15 年以上”，1993 年中央“11號文件”規定“再延長 30 年不變”，十七屆三中全會提出“長久不變”，這是中央適應農業發展需要和廣大農民的要求而作出的科學決策。今年的中央“1 號文件”明確指出：“完善農村土地承包法律法規和政策，加快制定具體辦法，確保農村現有土地承包關系保持穩定并長久不變。”筆者的理解是，所謂“長久不變”，就是在“30 不變”的基礎上繼續延長，包括作為我國農村基本制度的核心——家庭承包經營制度長久不變，也應該包括廣大農民對第二輪承包以后承包經營的耕地（包括面積和具體地塊）應擁有的權利和承擔的義務長久不變，所承包的地塊不應該再有所調整，這是完善我國農村基本經營制度的重大舉措，具有深遠的現實意義。 但是，“長久不變”面臨著很多現實問題。主要有 ：一是在1993 年開始執行第二輪承包時，一些外出打工收入比較穩定的農民放棄了承包耕地。這個問題涉及到的農戶較多 ，應引起有關部門的高度重視，盡快給予確認并頒發土地承包經營權證書等確權或確利文件。二是一些大城市郊區在上個世紀80 年代末期和90 年代初期推行規模經營，把已經承包的耕地再次集中起來，實行集體農場或者家庭農場的經營模式， 這些地方的農民至今尚未拿到象征著相應權利和義務的土地承包證書，因此，如何把確權和確利相結合，使農民能夠充分享受到工業化、城市化帶來的土地收益 ，是這類地區迫切需要解決的問題 。三是少數村由于工業化程度較高等原因，自始至終沒有把土地承包到戶 ，采取集中經營的方式，這類村的村民對于土地權利的實現，最佳方式可能是股權換土地，使農民真正獲取村莊工業化帶來的收益并且和工業化同步增長。四是大部分地方自第二輪承包后（有的自第一輪承包后），就按照中央的精神，沒有對農戶的承包耕地進行調整，出現了“一人耕多人地”和“多人耕一人地”并存的現象，有的耕地甚至已經無人耕種。如果據此確權并“長久不變”，則固化了這種由于自然原因而出現的不平等 。五是對土地承包經營權的管理和相關法律要重新修訂，以便把全黨的意志盡快轉化為法律、法規。
二、“兩個轉變”是農村基本經營制度穩定的基礎
2010年中央“一號文件”指出：“著力提高農業生產經營組織化程度。推動家庭經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，推動統一經營向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。”“兩個轉變”指明了中國農業現代化的道路。為了推動“兩個轉變”，尤其是第一個“轉變”的實現，應在以下方面做出努力。
第一，改革政府農業服務機構體制，以公共服務機構為依托完善其公益型服務職能。要按照實現城鄉基本公共服務均等化的目標，加快推進體制機制創新，大力發展農村公共事業，不斷提高農村基本公共服務水平 ，促進農村社會全面進步。為此，要進一步確立縣級農業服務機構的公益性農業服務職能，同時，按照《農業部關于加快推進鄉鎮或區域性農業技術推廣機構改革與建設的意見》（農科教發〔2009〕7 號），對鄉級農業社會化服務體系改革要明確其公益職能。
第二，壯大村級集體經濟實力 ，進一步提高其農業社會化服務能力 。村級服務機構在發揮農業社會化服務功能上處于特殊地位，起著直接作用。因此, 要發展壯大村級服務組織，提高其提供農業社會化服務的能力 。一是要大力發展村級集體經濟，不斷壯大村級集體經濟組織服務實力 。要因地制宜地發展村級集體經濟，加強農村集體資產的管理，實現集體資產的保值增值。二是切實加強農村基層組織建設，強化農業社會化服務體系建設的組織保障。三是明確村級集體經濟組織功能定位，完善村級集體服務功能。四是強化政府對村級集體經濟組織的扶持力度，比如在資金、信貸和稅收上的扶持。五是要逐步推進村級服務站點建設。六是可以考慮設立若干農業服務小組或服務站，為農戶提供產供銷一體化服務。
第三，進一步加強龍頭企業在農業社會化服務中的骨干作用。國際經驗表明，發展農業產業化經營，是實現傳統農業向現代農業轉型的必由之路。龍頭企業具有較強的市場開拓 、科技創新和經營管理能力，是發展現代農業的重要力量。在我國農村經濟發展的現階段，提高農業產業化和農業現代化水平，很大程度上取決于農業龍頭企業的發展狀況。
第四，不斷完善個體形式的民間服務組織，強化民間服務主體在農業社會化服務中的補充力量。要不斷提高農村經紀人的服務能力，降低服務風險，包括要加大政策扶持力度，為經紀人合法經營、文明經營創造公開、公平的競爭環境 ；提高農村經紀人的組織化水平，做好組織、協調工作，引導農村經紀人建立聯合體和行業協會；加強對農村經紀人的培訓，提高其業務素質；加大宣傳力度，擴大農村經紀人在農村的影響。
第五，改革農村金融機構的服務機制和服務方式，提高其資金供給能力和服務能力。要以小額信貸為主 ，推進金融產品創新 ，減少交易成本 、減少信息不對稱導致的風險問題 ，增加對農戶的信貸供給 ；推進抵押品替代機制創新，比如商業信用、信貸保險等，使農戶擺脫“抵押品不足”困境，解決交易成本高、信息不對稱問題，緩解農戶和小企業貸款難 ；大力推進農村信用體系建設，推動農村信用鄉（鎮）、村創建活動的開展，對信用鄉（鎮）、信用村和信用戶提供有力的信貸支持，營造良好的信用環境 ；對于真正貸給農民和農民專業合作組織的信貸資金，國家在政策上要給予減稅或免稅優惠，以此鼓勵農村金融機構為“三農”服務。
三、進一步推動和規范農村承包地經營權流轉是農村基本經營制度穩定的前提
今年中央“1 號文件”指出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務 ，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營。”中共十七屆三中全會 《決定》指出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則 ，允許農民以轉包 、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶 、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。”二者在精神上是一致的 。再往前追溯，2007 年實施的《中華人民共和國物權法》，把農村土地承包經營權界定為用益物權，用益物權是物權的一種，是指非所有人“對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”。既然是用益物權，承包人當然享有包括流轉在內的各項權益，即“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定 ，有權將土地承包經營權采取轉包 、互換、轉讓等方式流轉” 。事實上 ，正是2008 年10 月中共十七屆三中全會精神和2007 年生效的《物權法》相結合，我國的農村土地承包經營權流轉才迅速發展起來。也正是日漸活躍的農村土地承包經營權流轉市場的建立和完善，才使以家庭承包經營為核心的農村基本經營制度不斷趨于穩定。
從筆者調研的情況看，當前的土地流轉呈現出以下特點 ：一是在各種流轉方式中，“轉包”是農村土地承包經營權流轉的主要方式， 一般占到流轉面積的 50% 左右，“出租”一般位居第二，多數地區占 30%。二是以土地承包經營權入股成立農民專業合作社的流轉方式開始顯現，并逐漸成為深受廣大農民歡迎的流轉中介 。三是在有序流轉的推動下，土地流轉價格連年上升，農民的利益得到了保障。當然，在農村土地承包經營權流轉過程中也出現了一些令人擔憂的問題 ，一是轉入土地存在著非糧化趨勢 ，這樣發展下去，未來的糧食安全將會受到一定威脅。二是存在著一定的非農化現象。在一些大城市郊區，轉入土地主要用于建設農家樂設施，有的還用于建造會議中心等，實際上是變相地建設用地開發。尤其是用于建設高檔飯店或會議中心的土地，流轉的主體（主要是企業）退出后，這部分土地將很難復墾為可耕地。三是大型農業產業化龍頭企業到農村流轉土地從事企業化經營現象不斷增加，很多地區也以在土地流轉過程中引入多少企業為政績。龍頭企業流轉土地，大都采取了“轉租倒包”的方式，即一方面支付給農民高于一般水平的流轉價格，另一方面在用工時首先滿足轉出土地的農民的要求，使轉出土地的農民能夠得到雙重收益，從當前看，對農民是有利的，但正如中共中央2001年發布的第 18 號文件《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》指出的那樣，“企業和城鎮居民隨意到農村租賃和經營農戶承包地，隱患很多，甚至可能造成土地兼并，使農民成為新的雇農或淪為無業游民 ，危及整個社會穩定”。
結合近期調研，筆者認為，推動和規范農村土地承包經營權流轉必須做好以下幾項工作 ：
第一，必須首先按照十七屆三中全會的要求，把土地承包權保持穩定并長久不變落到實處。要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度，抓好農村土地承包經營權確權 、登記、發證工作，為土地流轉管理提供科學依據 ；要加大土地確權力度，明晰農村土地承包經營產權 ；加快推進農村土地登記 ，體現物權法定、登記公示的效能，完善農村土地承包合同書和農村土地承包經營權證書發放 ；依法明確農民的土地權益，明確農戶的土地承包經營主體地位，嚴禁直接或間接剝奪農民土地承包權。
第二，加強對土地流轉的管理和服務。要以實施流轉合同制和備案制為重點，全面建立健全農村土地流轉規范管理工作制度、工作機制和工作規程，確保流轉規范有序 ；以建立流轉服務組織和網絡為平臺 ，逐步完善和加強土地流轉信息提供 、法律政策咨詢、流轉價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調等服務，優化流轉外部環境，不斷健全流轉市場；以逐步依法建立糾紛仲裁體系為依托，不斷健全流轉糾紛調處機制 ，確保流轉糾紛及時化解。
第三，建立健全土地流轉糾紛解決機制。一是要建立矛盾預防機制。進一步完善土地確權工作，妥善解決土地遺留問題，做中國社會經濟發展戰略到先解決問題，再進行流轉。二是要及時處理流轉矛盾糾紛，糾正和查處違背農民意愿，強迫流轉等問題。三是完善土地承包經營權流轉糾紛調解機制，加快農村土地承包經營權糾紛仲裁機構建設，建立健全協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的土地承包和流轉糾紛解決制度，依法開展農村土地承包和流轉糾紛的仲裁，維護農民的土地承包經營權正當權益，促進土地健康流轉。
第四，積極探索發展土地股份合作社，促進土地承包經營權在農民合作的基礎上進行流轉 。實踐證明，農民以土地承包經營權作價出資入股農民專業合作社，發展多樣化的聯合與合作，能有效地把土地集中起來、連片開發，是把農業生產要素合理地整合起來的較好方式。土地股份合作社有利于降低土地承包經營權流轉風險，保障了農民土地承包經營權權益，進一步推進了農業規模經營和現代農業發展。但對于土地承包經營權入股合作社可能誘發的問題與產生的隱患，還應該引起重視并及早防范，在法規和政策文件中做出規定和說明。
四、農民專業合作社建設是農村基本經營制度穩定的核心
大力發展農民專業合作社是實現“兩個轉變”的中心環節 ，也是穩定農村基本經營制度的核心。根據農業部門的數據，截至2009 年底，全國依法在工商行政管理部門登記的農民專業合作社達24.64 萬家，比上年增長一倍多。農民專業合作社涉及產業廣，主要分布在種植業、畜牧業，在服務內容上，逐步從起步時的技術互助、信息傳播，擴展到資金、技術、勞動等多方面的合作，從生產領域逐步向生產、流通、加工一體化經營發展。實踐證明，農民專業合作社的蓬勃發展，很好地發揮了“統”的功能，在很多地區有效地填補了縣、鄉、村三級組織“統”的功能發揮不夠的空白，已經成為穩定農村基本經營制m度的核心環節。從調研情況看，筆者認為進一步發展農民專業合作社還需要做好以下幾方面工作：
第一，加大各級政府對農民專業合作組織的政策支持力度。農民專業合作組織的發展需要政府在財政 、信貸、稅收等方面的支持。在財政方面要對各級示范社給予補助，使其更好地發揮示范帶動作用。有關部門要抓緊出臺支持有條件的農民專業合作社承擔國家有關涉農項目的辦法 ，將國家支持發展農業和農村經濟的財政專項和投資建設項目，盡可能地委托和安排有條件的農民專業合作社實施 。同時要整合對農業的專項投資資金 、財政支農資金和農業綜合開發有償資金，要重點支持農民專業合作經濟組織開展的農產品生產基地的基礎設施建設、科研開發能力、技術服務水平、質量檢驗檢測水平和信息網絡體系建設，重點扶持農民專業合作社開展無公害、綠色、有機等“三品”和地理標志認證工作，發展優勢產業和特色產品，提高經營品牌化水平。在稅收方面，盡管財政部和國家稅務總局于2008 年7 月下發了《關于農民專業合作社有關稅收政策的通知》，但主要減免了農民專業合作社的增值稅和印花稅，有些稅種（如營業稅等）不在減免之列 ，但調查中很多農民反映：農民銷售自己生產的產品不需要繳稅，而組成專業合作社銷售則需要交納營業稅，加上刻章辦證（主要指質檢證明、環保證明等）等環節的費用，加重了負擔。因此，要充分考慮到農民專業合作社及其提供的服務具有部分公共物品性質，對合作社為其成員提供農業生產經營服務免征營業稅等。此外，還可以利用稅收政策引導合作社的發展方向 。在信貸方面，國家政策性金融機構和商業性金融機構應當采取多種形式，為農民專業合作社提供多渠道的資金支持和金融服務。一方面，農業發展銀行應向農民專業合作社進行信貸傾斜，增加對農民的信貸資金額度，對生產基地建設和農民發展生產所需要的資金給予大力支持，減少不必要的環節，對規范運作、信譽較好的，可給予低息貸款，也可采取政府貼息貸款的辦法 。另一方面，鼓勵商業銀行為專業合作社提供優惠貸款，如提供專業合作社生產經營、擴大經營規模、增加設施投資所需貸款等 。此外，按照今年中央“1 號文件”的要求，“各級政府扶持的貸款擔保公司要把農民專業合作社納入服務范圍”，并鼓勵農村信用社選擇制度健全、經營業績好的專業合作社試行流動資金貸款的信譽擔保制度，擴大信用社對客戶的信譽擔保范圍及貸款額度，建立適合農民專業合作社特點的信貸抵押擔保。
第二，逐步建立農村合作金融體系，拓寬農民專業合作社的籌資渠道。中央“1 號文件”提出要“支持有條件的合作社興辦農村資金互助社” ，實際上有很多專業合作社內部已經在嘗試著資金合作業務，關鍵是如何進行正確引導，使其不偏離合作的性質。農村合作金融體系的建立，既能夠解決小農戶資金難題，又可以幫助農民解決富余資金出路問題，所得利潤還可以用于專業合作社發展，如農業技術推廣、農民培訓等。從長遠看，我國農民資金問題的解決，根本上還要依靠自身的力量，大力發展合作金融。
第三，加強和規范農民專業合作社的自身建設 。一要健全專業合作社的組織機構和規章制度 ，包括合作組織章程 、以社員為主體的明晰的產權制度 、組織內部機構以及財務管理公開制度 ，規范運作 。二要切實建立好農民專業合作社的 “三會”制度，包括會員大會 、理事會、監事會，規定好各自的職責 、權限和互相之間的制衡關系 。三要增強社會資本和農民合作組織的凝聚力 。專業合作社在對內服務于社員 、提供非贏利性服務的前提下 ，對外參與市場競爭 ，其盈余和積累歸全體社員共同所有 ，對于年度可分配的盈余，在留取必要的公共積累后 ，要按照交易額返還給本社成員 。這是增強合作社凝聚力和向心力的關鍵所在。四要在農民專業合作社中實現民主決策 、民主管理的原則 ，首要一步是制定并嚴格實施合作組織的《章程》，建立健全民主決策制度。然后要依據《章程》，設立機構并切實履行職能 。要保證民主決策機制不落空 ，一方面要培養普通成員參與決策 、行使權利的意識 ，另一方面要使組織的發展目標更貼近農民的需求 ，這樣才能激發農民的熱情，積極參與決策。
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