2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。
根據全國人大常委會辦公廳會后舉行的新聞發布會，官方權威部門認為，集體經營性建設用地入市，取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，為城鄉一體化發展掃除了制度性的障礙，是土地管理法的重大制度創新，更是這次土地管理法修改的最大的亮點。
筆者認為，因相對于國有建設用地在入市價格、入市方式、法律程序等方面存在的靈活性優勢，新法實施后，集體經營性建設用地必將成為土地市場的新寵，并極有可能成為大量中小微企業獲取土地使用權的首選。
一、投資集體經營性建設用地，是商機，也有風險
根據《土地管理法》修正案，集體經營性建設用地入市，需要同時滿足三個條件，即“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地”、“ 經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”、“ 嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地”。修正案同時規定“集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定。”
結合自身辦理土地糾紛案件的實務經驗，筆者認為，上述《土地管理法》修正案的內容，恰恰明確了投資集體經營性建設用地的法律風險所在，具體如下：
(一) 土地用途管制風險
實行土地用途管制是我國土地管理的一項基本制度，也為本次修法所繼承和重申。修正案明確規定“集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地。”違反規劃用途使用土地，存在無償拆除地上建筑物和設施、恢復土地原狀等民事責任，以及承擔罰款等行政責任，嚴重的還會面臨被追究刑事責任的風險。
現實中，因利益驅動，土地所有權人和意向使用人，均具有不按規劃用途使用土地的強烈沖動，違反規劃用途使用土地的情形屢見不鮮。在國有土地作為經營性建設用地唯一合法來源、政府作為建設用地獨家供應商的傳統模式用地下，先供地后補辦手續、邊用地邊辦理手續等“先上車后補票”的用地情形普遍存在，甚至因為建設用地指標控制的原因，“先上車后補票”在一定時期內成為地方政府招商引資的公開秘密。在傳統用地模式下，因投資者往往是應政府“邀請上車”，因此政府存在積極“補票”的意愿。
但在使用集體經營性建設用地的情形下，投資者和地方政府不再是利益共同體，土地所有權人對補辦用地手續力有不逮，地方政府對投資者違法或違規用地行為“補票”的意愿并不強烈。因此，對投資者而言，土地用途管制風險無疑大大增加。
(二) 村民會議表決風險
根據《土地管理法》修正案，集體經營性建設用地出租或出讓，須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。《村民委員會組織法》第三十六條規定“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷。”
根據筆者的研究，在我國現行的鄉村治理狀況下，村民會議或者村民代表會議，往往流于形式，村民在不知情的情況下“被代表”、“被表決”、“被簽字”的情形普遍存在，特別是在涉及土地等經濟利益較大的領域，表決文件欺詐、造假等問題非常嚴重……
集體經營性建設用地使用權出租或者出讓時，代表產權人的一方往往是村民委員會，如果村民委員會的決定沒有經過村民會議或者村民代表會議同意，則存在被撤銷的風險。在此等情形下，投資者可能面臨無法承受的損失。
(三) 土地拆遷安置風險
根據筆者觀察和辦案體會，近年來，與土地相關的的涉民生類行政案件，特別是征地拆遷糾紛行政案件，是各地基層法院和中級法院受理的數量最多的行政案件，部分地區甚至超過了人民法院受理的行政案件總數的60%。征地拆遷矛盾已經成為影響社會問題的重大問題。
現行的土地管理法律法規，對國家征收集體土地時的拆遷安置進行了明確規定，本次《土地管理法》修訂，又作了進一步完善。但是，在國家沒有征收的情形下，集體建設用地直接入市，涉及到的拆遷安置，目前尚屬于法律空白地帶。
在集體經營性建設用地入市的大趨勢下，集體經營性建設用地上的拆遷安置問題不可避免，因集體經營性建設用地入市主要通過土地所有人與使用人之間的協議進行規制，投資者若卷入集體土地上拆遷安置糾紛，在缺乏明確法律規范的情況下，其風險和損失將難以估量。
(四) 土地使用權續期風險
土地公有制是我國社會主義公有制的核心內容，根據《憲法》規定，我國土地所有權分別歸國家或者集體所有。因此，土地使用權期限，以及期滿后如何續期問題是土地投資者無法回避的問題。
根據《土地管理法》修正案“集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定。”
《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定，土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：(一)居住用地七十年；(二)工業用地五十年；(三)教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；(四)商業、旅游、娛樂用地四十年；(五)綜合或者其他用地五十年。
關于建設用地使用權續期問題，《物權法》第一百四十九條規定，住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。
筆者認為，根據物權法理論，國有建設用地使用權的續期完全可以由國家以土地所有權人的身份通過制定法律予以規制，以實現土地所有權人和使用權人利益的平衡。
對于集體和個人所有的財產，國家除因公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序進行征收，或者因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序予以征用外，政府無權過度限制。集體經營性建設用地作為集體所有的財產，若直接由國家通過法律直接規定如何續期，則有悖物權法理論。
集體經營性建設用地使用權期滿后如何續期，目前在法律和制度層面均是空白，并且在法理上存在沖突和障礙。因此，投資集體經營性建設用地的續期風險需要投資者謹慎對待。
二、投資集體經營性建設用地的風險防控
根據集體經營性建設用地的特點，結合現行法律和土地管理制度規定，針對投資集體經營性建設用地存在的上述法律風險，筆者提出如下建議：
(一) 強化前期盡職調查
對于目標土地的調查主要包括以下幾點：第一，明晰目標土地的權屬狀況。詳細了解目標土地的權屬是否明確，權屬證明是否真實，用地紅線圖、土地以及地上建筑物是否存在對外抵押的情形等；第二，掌握目標土地的利用現狀。例如，是否處于流轉狀態、流轉期限如何，是否涉及訴訟或糾紛，是否需要拆遷，由誰拆遷，拆遷安置的難易程度和成本等；第三，明確目標土地的規劃用途。例如目標土地用途是否能夠滿足投資項目的具體要求，在項目開發過程中會遇到何種難題，解決的成本和渠道為何，當地政府對類似問題的處理態度等。
對目標土地的盡職調查直接關系到對投資風險的識別和管控，建議投資者聘請專業人員完成。
(二) 參與土地所有權人決策過程
為防范村民會議表決風險，建議投資者直接參與土地所有人對集體經營性建設用地使用權出租或者出讓的決策過程，以確保村民會議或者村民代表會議決議的真實有效。對于投資額較大的項目，建議聘請公證機構對表決進行現場公證，并出具公證文書。
同時，可要求土地所有人將村民會議或者村民代表會議對集體經營性建設用地使用權出租或者出讓事項的決議進行備案，并取得鄉(鎮)人民政府或者農村農業主管部門的備案證明，以降低相關決議被撤銷的風險。
(三) 制作完善合作合同
由專業人員制作集體經營性建設用地使用權租賃或者出讓合同，在合同中對拆遷安置、續期條件、不能續期時的處理、期滿后地上建筑物及附屬設施的處理、雙方的違約責任、爭議解決等作出明確詳細的約定，以避免因法律規定空白且合同約定不明造成的風險。
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