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常州市地處江蘇省南部，是國家現代制造業基地之一、江蘇省和長江三角洲重要經濟中心城市，是上海南京兩核作用的交匯點，現轄2市5區，全市總面積4375km2，2004年底總人口348.96萬，分別占江蘇全省的4.7%和4.3%，2004年GDP總量達到1100.61億元，占全省7.1%。本文所言“常州市區”由天寧、鐘樓、戚墅堰、新北、武進5個區組成，面積1864km2，2004年底人口217.14萬。綜觀常州經濟發展的過程，特別是改革開發以來的二十多年發展的相對滯緩，在江蘇省內第一集團的地位已經不保，周邊很多城市也正迎頭趕上。造成這個局面的原因很多且復雜，但常州行政區劃長期的不合理設置狀況，特別是武進與中心城區的分立和東西兩翼在行政區劃上的長期分割狀況所導致的問題，是制約常州市城市空間發展和經濟發展相對落后的一個根本性的重要原因。可以說，在長三角地區所有中心城市中，常州是因行政區劃制約而付出代價最大、影響最深的城市之一。
1.1 常州市區行政區劃的演變
1.1.1 市—縣（市）并立、城鄉分治、同城而治（1949—2001）
解放初期，現常州市區曾分為常州市和武進縣，均隸屬常州專區，其中常州市由武進縣城切塊而設，并與武進縣同城而治。1952年11月常州市就被升為省轄市，而武進縣則歸鎮江專區管轄。1983年1月經國務院批準，江蘇省率先在全省范圍內全面推行“市領導縣”體制，常州市領導武進等三縣。1993年武進縣駐地由常州市區遷至湖塘鎮（由于湖塘鎮緊鄰常州市區，因此人們習慣上仍然把二者看成“一個城市”），再于1995年撤縣建市，由常州市代管。從常州和武進的政區關系來看，這期間陸續進行了一些行政區劃的調整與變動，基本上都是常州市從武進以劃入個別鄉鎮的方式拓展。常州市和武進縣（市）的政區關系雖然從大的方面而言，在地管縣時期是互不隸屬，到了“市管縣體制”時期，則變為上下級關系，體現了“城鄉合治”，但就常州市區與武進的關系而言，實際上仍然是明顯的“城鄉分治”，既“同城而治”又“市—縣（市）并立”。
1.1.2常武合并、市區擴張（2002以來）
為了解決常州中心城區的發展空間過于狹小問題，使常州—武進實行城市統一規劃、建設與管理，減少由于分治而帶來的重復建設、資源浪費等問題，國務院2002年4月批準撤銷縣級武進市，設立常州市武進區，并對常州市轄區進行了局部調整，形成現在武進區、新北區、鐘樓區、天寧區和戚墅堰區五區的行政區劃格局。武進撤市設區后，使得常州市區面積由280km2擴大到1864km2，人口也由89.49萬增加到現在的217.14萬，拉大了常州城市框架，拓展了城市空間，適應了常州建設發展特大城市的需求，經過本次調整，為行政區劃層面解決了原常州與武進“市（市區）—縣（市）并立、城鄉分治、同城而治”等問題，對城市發展有明顯的促進作用。
1.2 常州市區行政區劃的現狀特征
1.2.1 兼具同心圓和放射狀結構的過渡性的政區結構形態
常州是一個建設中的特大城市，經過區劃調整，特別是20002年武進撤市改區后，目前已由原先的同心圓結構模式演變為兼具同心圓和放射狀結構的混合形態，即北翼的新北區和南翼的武進區基本上呈現出既有城區又有郊區的放射狀結構，而鐘樓、天寧、戚墅堰三個區仍然被具有郊區性質的武進區阻隔，使得東西兩翼依然體現同心圓結構特征。但這種由“城鄉分治”的典型的同心圓模式政區格局向“城郊合治”放射狀政區結構的轉變還不徹底，沒有統籌考慮并完善東西兩翼的政區結構，致使東西兩翼仍然處于分割狀態，難以實行城鄉一體化發展。也就是說，對常州市合理的市區架構而言，2002年常州市區行政區劃調整還只是階段性的調整，這種政區結構具有過渡性，還有待今后進一步調整完善。
1.2.2 常州城市四翼行政區劃的格局：U型環抱格局
常州市區東翼是指戚樹堰區以及現武進區的東北部的橫山橋、芙蓉、焦溪、鄭陸、橫林、洛陽、遙觀等鎮，西翼除了鐘樓區西側，即龍江路以西部分外，還有現武進區的奔牛、鄒區和卜弋等鎮。在南北兩翼逐步展開的同時，東西兩翼的行政區劃的整合性的調整雖然有所進展，特別是2002年4月將原常州市郊區的永紅、新閘等五鄉鎮劃歸鐘樓區管轄，這使得西翼向西發展不少，但此后，西翼的行政區劃格局再未有大的調整，仍然分屬鐘樓和武進區。而東翼則更為簡單，自從1956年恢復設立戚墅堰區以來，其行政區范圍就幾乎沒有變化，一直分屬除戚區和武進區，東西兩翼都處于分割狀態。目前常州市區政區形成武進從東、南、西三面對中心城區的U型環抱格局。
1.2.3 各市區規模過于懸殊，極不協調
由于歷史原因，常州的市轄各區規模差距很大，主要表現在武進區其他市轄區的對比強烈。下面以武進和戚墅堰二區為例來說明，此二區同為主城區（中心城區建成連綿區）外圍，都帶有郊區性質，但差異十分明顯。常州市區（5區）總面積為1864km2，2004年底人口217.14萬，而武進區面積為1260.72km2，而戚墅堰區只有31.58km2，分別占整個市區的67.64%和1.69%，二者相差近40倍；從人口來看，武進區92.99萬人口，戚墅堰區僅7.96萬，分別占市區的42.82%和3.67%，也相差近12倍。二區經濟發展方面也相差巨大，武進區各經濟指標在各市區領先，2004年武進區GDP388.77億元，戚區才15.70億元，相差近25倍；進出口總額（武進區22.17億美元，戚區0.59億美元），特別是極具指標性意義的出口額（武進區16.88億美元，戚區0.45億美元）相差都在37倍以上?。這么懸殊的差異在江蘇省內是最大的，在全國也極其罕見，顯然極不正常，也在一個側面說明常州市區行政區劃設置的不合理，還有待進一步調整。
2目前常州市區行政區劃格局所引發的問題
2.1 U型環抱型區劃格局對常州城市空間發展軸向的影響
2.1.1 常州市城市空間發展軸向的轉變：由東西向轉為南北向
自唐代設武進建縣以來，常州城一直順應運河沿岸經濟發展自然規律，城市沿運河東（偏南）—西（偏北）方向（以下簡為“東西方向”）方向拓展，城市形態呈現東西向紡錘型格局。到近現代，京杭運河和滬寧鐵路等使常州成為連接滬寧輻射蘇中、蘇南的交通樞紐，大大帶動了常州沿線經濟的發展。20世紀初以來常州近代工業化進程以來，產業布局仍然呈現出明顯的沿運河和滬寧鐵路集聚的特點，常州紡錘型城市形態不斷得到了強化和充實[2]。1949年常州切塊設市為一個東西條塊狀市域，就是充分考慮到其東西軸向的現實。解放初期常州市城市發展戰略為“一城四點”（“一城”即常州舊城及其外圍，“四點”分別為東點戚墅堰、南點湖塘、西點新閘和北點龍虎塘），其中尤以東西向為主，這也是符合客觀的經濟規律的。
自20世紀80年代中期開始，常州城市發展的空間出現根本性的變化，發展主軸轉為南北軸向，《常州城市總體規劃（1989—2000）》中提出“一城四翼”戰略（“控制東西，發展南北、重點向北、沿江開發”）；20世紀90年代中期加以修整，《常州城市總體規劃（1996—2010）》形成新的“一城四翼”戰略（“完善東西，發展南北、重點向北、沿江開發”）；進入21世紀以來，常州更是作出“一城兩翼（拓展南北，提升中心）”的戰略構想。這樣，東西兩翼被徹底邊緣化。
2.1.2 常州市“U”型行政區劃結構鉗制了東西軸向發展
由于2002年的武進撤市設區時，并沒有像臨近的吳縣市（屬蘇州市）、錫山市（屬無錫市）改區時那樣受到徹底肢解，從而形成武進區對中心城區U型環抱的政區格局，東西兩翼仍然處于不同政區的分割狀態，無法實現真正意義上的統一規劃、統一管理、統一環境治理，不利于大型工業園區的規劃和大型企業的布局，經濟發展受到很大限制，嚴重影響了常州城市東西軸線的發展。
2.2.3 北部鄉鎮劃歸市區后誘致了常州城市“重點向北”戰略
與東西兩翼不同，北翼在1992年設立常州市新區后，隨著新區陸續從武進縣劃入部分鄉鎮，特別是1995年從武進劃入龍虎塘、新橋、百丈、圩塘4鎮具有重要意義，這使得武進團團圍住常州市區的格局第一次有了個缺口，也使得常州變成了一個真正的“沿江城市”。這為常州響應省委省政府沿江開放開發的政策，確定“重點向北”發展戰略出臺掃除了重要的行政區劃障礙，誘致了常州城市發展的空間轉向北部。2002年4月又把原縣級武進市北部的薛家、孟河等7個鎮劃歸常州市新北區，使得北翼更加開闊，進一步強化了“重點向北”戰略。
2.2.4 武進新城湖塘鎮的建設，客觀加速了常州南翼的城市發展
南翼一直屬于武進，這一格局雖然迫使常州失去了都市區向南拓展的先機，但武進方面卻一直在重點發展該地區，特別是1993年武進縣駐地遷至湖塘鎮后，武進舉全縣之力建設新縣城，客觀上在常州中心城區南部建設起一座新城。1995年撤縣設立武進市，2002年4月，武進市改設為常州市武進區，常州城市的南北兩翼從行政區劃的角度徹底打開，湖塘自然轉變成為了常州城市的南翼。
2.2 常州市區U型環抱格局在東西兩翼發展中的問題：行政區劃分割的代價
2.2.1 地域分割，經濟發展受阻
東西兩翼是常州城市發展的傳統軸線，主要是沿京杭大運河、京滬鐵路、滬寧等高速公路和312國道等一系列東西向交通軸線發展。但同時，這些東西向的交通軸線卻在事實上對常州的東西兩翼地域的完整性的起了分割作用，水鄉地區原本就較為破碎的地表進一步被分割，再疊加上行政區劃的分割，使得常州市東西兩翼空間狹小，地塊破碎，不利于大型工業園區的設計規劃和大型企業的布局，經濟發展受到一定限制。目前東西兩翼發展明顯滯后，與中心城區其他地區相比，東西兩翼無論是城市建設還是城市管理方面都存在較大差異，街道狹窄而較破舊，街道兩邊建筑也較少高樓，城市氛圍嚴重不足，城市建設質量不高。
2.2.2 產業布局和部分公共設施在東西兩翼的不當布局，導致生態環境受到破壞
由于長期以來的行政區劃分割，各方在考慮自己的發展時候沒有去考慮對方的需要，也沒有很好地遵循產業布局的基本原理，導致常州在產業和部分公共基礎設施布局時對東西兩翼考慮嚴重不足。主要表現在：首先，很多污染嚴重的重化工業布局在東西兩翼，如中天鋼鐵集團（原武鋼）在東翼布局，中天焦化廠、武進化肥廠等建在西翼。而東翼處在常州的上風位，西翼則處在常州的上水位，這些重化工業對常州市過境水體和大氣污染非常嚴重，生態環境破壞嚴重，如大運河在常州市入境處的水體大致在總體上還能保持在三類水體，而出境處則變成了五類甚至是劣五類，水中魚類基本絕跡。根據常州市環保局資料，常州市水污染污染源的50%以上是源自西翼，大氣污染的60%以上的污染物來自東翼。
2.2.3 開發區選擇中有限的理性：明知不可為而為之
為了加快發展本地經濟，東西兩翼的戚區和鐘樓區都在進行工業園區的建設與開發，但受到行政區劃的制約，都出現不協調的現象。東翼的戚區在劃定自己的開發園區時，只能在被東西交通軸線分割得很破碎的地域上設置，但這條件并不優越的開發區無法真正形成集聚效應。而戚區以外的屬于武進區的橫林和橫山橋等鎮地域開闊，都設立自己的開發區。這樣，在常州東翼的地域上出現多個開發區，各自為政，造成開發區激烈競爭的無序態勢。
西翼的鐘樓區在自己的西側地區設立了一個規模較大開發區，以引進先進制造業來園區發展。站在鐘樓區的角度來看，該開發區整合了多個分散的小型開發區，實現了區內的優勢重整，且位于境內最西側，并對外來投資設立了較嚴格的環保門檻，有一定的合理性，能實現局部效益最優。但從常州市的全局來看，該開發區明顯太靠近中心城區，并在整個城市的過境河流大運河的上游位置，難免會對整個城市產生水體污染，在這樣的地方設置工業開發區顯然不合適。但限于行政區劃的剛性約束，鐘樓區無法在不屬于自己管轄范圍的地方設置開發區。
2.3 “一座城市，兩個行政主體”格局造成中心城區與南翼的不協調性
2002年4月，國務院批準武進市改設為常州市武進區。但武進與常州中心城市多年來形成的重復建設、惡性競爭的情況并沒有隨著武進改區而結束。武進改設為區雖然在形式上解決了長期困擾常州特大城市發展的市縣（市）并立問題，大大拓展了中心城區的發展空間。但是在實施行政區劃調整的過程中，按照“協調各方利益、平穩過渡、保持穩定、逐步理順體制”的思路，常州采取了與一般地級市市轄區體制相區別的市轄區過渡體制，在武進區實行了特殊的“五不變”過渡政策★?。這些舉措雖有效地緩和了區劃調整初期的“負面影響”，但管理體制、財政體制、人事制度等方面的相對獨立的體制表明武進區與中心城區的實質性融合尚未完成，常州市區在城市規劃、建設與管理等方面依然矛盾重重，例如在排污系統規劃、天然氣供氣規劃、公共交通互聯互通、社會公共設施建設和重要的交通道路網布局等方面常武各有訴求，矛盾很大。武進撤市改區實際只不過是把原來外在的“市—縣（市）矛盾”掩蓋在“市區內部”而已。常州中心城區與武進區表現出的這種“形合神不合”的現象，事實上形成“一座城市，兩個行政主體”的狀況，嚴重影響新時期常州特大城市的統一規劃、建設和管理，分散了城市的聚合發展力量，對整個常州市經濟社會的發展極為不利。
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注釋：★五不變政策是指：①武進區現職四套班子領導干部保持不變(個別領導交流除外)；②財政分成比例保持不變(省級以上有新規定除外)；③行政管理體制除規劃、國土實行統一管理外，其它保持不變；④現有分配政策和社會保障體制保持不變；⑤劃出的7個鄉鎮區域內企業資產權屬不變。
3.常州市區行政區劃調整方案及其評價
3.1 進一步調整常州市行政區劃的必要性
在常州市經濟社會迅速發展、城市建設加快的新形勢和新環境下，順應客觀經濟規律，完善東西兩翼的發展，調整東西兩翼行政區劃格局，是加速城市化進程、理順城市管理體制，構建一個合理的行政區劃體制和結構體系，全面推進常州大都市區發展的需要，是適應常州市新一輪城市總體發展規劃，全面協調規劃與區劃矛盾的需要。對常州市行政區劃進行戰略性調整是促進生產力合理布局、實現經濟資源整合、構筑新型區域產業群落和區域創新網絡的需要，是全面協調區內外關系，徹底改變“一座城市，兩個行為主體”的現狀，提升常州在蘇錫常都市圈和長江三角洲大都市圈（帶）經濟發展中的地位和經濟實力的需要。常州市行政區劃戰略調整是促進政府機構改革、轉變職能，提高行政效率，降低行政成本的需要，是鞏固城市基層政權、推進城市社區建設和發展民主政治的需要，是方便群眾、安居樂業，全面促進常州小康社會建設步伐的需要。
3.2 具體調整方案及其優缺點評價
3.2.1 同心圓和放射狀相結合的政區結構模式下的具體方案
方案1：天寧區與鐘樓區合并為1區（擬為延陵區），為中心城區，以外按東南西北分別設置戚墅堰區、武進區、奔牛區和新北區（表1）。
方案1優點：①將中心城區獨立設區，有利于集中對中心城區實行城區管理，實現常州城市總體規劃中“提升中心”的目標，有利于整合建成區資源，有利于城區的統一規劃建設和保護；②保持了原有5個市轄區的數量，有利于行政區劃改革的平穩進行；③外圍的放射狀政區結構有利于克服傳統的城鄉割據，實現城鄉基礎設施統一規劃建設與管理，產業合理轉移，加強城鄉經濟聯系，對加快常州城區的發展有利。
缺點：①變動幅度較大，實施成本較高。除了新北區基本保持原狀以外，該方案對其他各城區都需要較大幅度的調整，如中心城區的合并，以及武進區東北部和西北部均被肢解，在既得利益格局下，實施難度較大；②除了中心城區（延陵區）符合真正城市性質的區建制以外，其他各區其實質仍然是具有城市型和地域型相結合的混合型政區，容易產生“假性”城市化；③有可能導致城市“攤大餅”式向外蔓延，難以控制郊區土地資源。
區名
延陵區
戚墅堰區
