作者：張緯杰
2008年以來，為了應對金融危機的沖擊，世界各國紛紛采取了大量的經濟刺激政策。作為這些刺激政策的結果之一，主要經濟體的公共債務存量有著顯著的增長。對大部分經濟體而言，過高的債務量將對宏觀經濟的健康穩定運行構成不可忽視的挑戰，尤其是在利率上行的背景下，這一威脅將更為刺眼。歐債危機便是前車之鑒，而在近幾年我國去杠桿、防風險的大背景下，公共債務問題同樣也被報以密切關注。
《舊唐書》中，唐太宗李世民有一句廣為流傳的名言：“以史為鏡，可以知興替”。廣義上的公共債務并不是一件新鮮事，早在中世紀的意大利（13世紀附近），當托斯卡納的銀行家們以教皇國的土地與什一稅收入（中世紀宗教稅之一）為抵押向教皇國放貸以支持其與神圣羅馬帝國的戰爭時，公共債務的雛形便出現了。數百年來，作為現代財政制度中重要的一部分，公共債務的發行、管理與職能也在不斷發生變化，并在此過程中見證著一個個國家的誕生、崛起乃至衰落。在這篇文章中，筆者將以近千年公債史中的三段歷史剪影為例，帶領各位進行一場穿越18世紀英國、19世紀日本與20世紀美國的時空之旅，在這三段剪影中，感受現代公債的誕生歷程及其職能變化，以期對理解當下的公債問題提供更好的參考。
公元2018年，當我們在討論“公共債務”時，實際上討論的是“現代公共債務”。而前文所述13世紀托斯卡納的銀行家以教皇國的土地與什一稅收入為抵押向后者放貸時，那充其量只能算是某種“古代公共債務”。那么，兩者區別何在？
從債務人角度來看，現代公債的發行者是作為公共部門的非人格化的政府，而古代公債的發行者大都為王室。雖然中世紀王室也在一定意義上發揮著政府的職能，但是，我們很難將王室真的歸為“公共部門”——王室的所作所為真的都是為了公利而非私欲嗎？所以，“現代公債”中，“公”的屬性更強，而“古代公債”的“公”，只是某種曖昧不明的“公私混合體”。這點區別，直接關系到債務發行背后的信用問題，而信用則與債價、利率等密切相關。
從債權人的角度而言，現代公債的債權人受眾是開放的，一些國家主權債務的潛在購買者甚至可以跨越國界；而古代公債的債權人受眾則往往是封閉的，局限于某個小圈子，比如在前述13世紀教皇國的例子中，只有托斯卡納的銀行家可以買債。這點區別，一方面反映的是市民社會是否有盈余財富以購買公債？更重要的，則反映的是主權政府是否有可靠的中介機構實際發揮向公眾售債的功能，或者說，主權政府是否能有效地調動市民社會中的財富資源？而這一點，就要進一步涉及到現代國家與現代財政體系之建構問題（比如，是否有完備的稅收體系？是否有高效的銀行業？）。
不過，無論是古代公債還是現代公債，都在人類歷史上發揮了重要的作用，而其中尤以三個職能最為典型：戰爭融資、建設融資，以及晚近100年才出現的安全資產/貨幣政策工具。本系列文章便將用18世紀爭霸戰爭中的英國、19世紀明治維新時的日本以及20世紀兩次大戰之間的美國這三段歷史剪影，分別論述公債的這三種職能。須指出，在本系列文章中，提到“公債”，皆指“現代公債”，即“公共部門發行的，以其自身信用為擔保的（具象而言就是未來的稅收現金流），普羅大眾都可以購買的，債”。
本文是本系列文章的第一篇。下面，我們將首先回到18世紀的英國。英國這段時期的歷史，不僅為國債作為戰爭融資之手段提供了典型案例，也有助于我們了解現代財政體系之肇造過程的來龍去脈。
血、火……與巨債
英國是世界上第一個工業化國家，也是人類歷史上第一個真正意義上的全球性帝國，其在經濟、政治、政制、文化等方面對世界的影響極為深遠，且在許多方面仍綿延至今（比如議會政治、市場經濟等）。
當然，在英國從偏居歐洲一隅的撮爾小國崛起成為傲世全球的“日不落帝國”的道路上，血雨腥風是少不了的。18世紀是英國崛起歷程中最重要的一個世紀，也是英國對外戰爭最頻繁與激烈的一個世紀。1702年，長達12年的西班牙王位繼承戰爭爆發，英國、荷蘭、漢諾威等組成“反法大同盟”，與法國、西班牙、葡萄牙以及若干德意志邦國組成的同盟開戰，為18世紀的到來拉開了血腥的帷幕。隨后不久，英國又卷入了以瑞典和俄國為主要交戰國的大北方戰爭（1717-1721）。18世紀中葉，英國再次參與有法國、普魯士、西班牙、瑞典、俄羅斯帝國、哈布斯堡君主國、荷蘭共和國等各大歐洲列強參與的奧地利王位繼承戰爭（1740-1748）。幾年后，英國又聯合普魯士，掀起與法國、奧地利、俄羅斯、瑞典、西班牙等歐陸強國作戰的七年戰爭（1756-1763）。在七年戰爭中，普魯士與歐洲列強鏖戰于歐陸，而英國則憑借強大的海軍與法國在全球范圍內展開斗爭，戰火燃遍西非海岸、北美、中美、印度、菲律賓等多個殖民地地區，無怪乎丘吉爾曾稱七年戰爭堪稱“真正的第一次世界大戰”，英國憑借七年戰爭奪取了大量海外殖民地，從而切實奠定了其“日不落帝國”的霸主地位。十余年后，北美獨立戰爭爆發，英美自此分道揚鑣。而到了18世紀的末尾，一位叫拿破侖的科西嘉小個子在整個歐洲大陸掀起了滔天巨浪，英國也隨時有可能被其吞沒之危險，然而歷經萬難，其最終仍然獲得了拿破侖戰爭的最后勝利——此時，世界歷史也已經邁入19世紀，環顧四周，歐陸已無對手，在一個世紀血與火的洗禮后，英國終究成為了當之無愧的超級強權。
但是，一個世紀內戰爭的連綿不斷，外加在此期間戰爭規模的不斷擴大與軍事技術的不斷革新，英國的軍費開支亦隨之節節攀升。如下圖所示，較18世紀初的西班牙王位戰爭，18世紀中葉的七年戰爭之開支接近翻了1倍；而在18世紀末-19世紀初艱苦卓絕的拿破侖戰爭中，英國的軍費開支較七年戰爭更是翻了超過10倍！
對于軍費開支這種非常規支出，常態化的財政收入往往無法覆蓋，為了填補支出敞口，通常的做法一般是加稅或發債。但是，對光榮革命之后確立了議會本位政治體制的英國而言，加稅顯然并不容易，那么發行戰爭債便是彼時更常見的方式。下圖顯示了1727-1838年間英國公債占凈國民收入之比的變化情況。總的來看，公債占NNI之比節節攀升的趨勢十分明顯，具體地，18世紀末19世紀初拿破侖戰爭盛期，英國公債占NNI之比曾一度達到18世紀初的2倍，一度占比超過200%：
當然，英國的對手也難逃類似的命運。以英國的主要對手法國為例，在對法國大革命爆發原因的研究中，一種常見的觀點認為，大革命前的法國面臨嚴重的財政危機，為了償還巨量的債務，法國政府想著各種法子開源（而不節流），包括加稅、發新債、賣官鬻爵等等，在此背景下社會矛盾的不斷激化，最終引爆了革命的火種。那么，當時法國政府面臨的“巨量債務”，究竟有多大呢？Macdonald的研究指出，在大革命前夕的1788年，法國的公債占GNP之比接近65%，而同一時間英國公債占GNP之比其實已經達到182%，法國須支付的公債利息達GDP的4.4%，可英國須支付的公債利息僅占GDP的6%——雖然英國的公債占GNP之比已經接近法國的3倍，但利息支出占GDP之比僅僅比法國高1.6%，且整個國家絲毫未見即將爆發革命之跡象。1815年拿破侖戰爭之后，英國的公債/GNP之比更是超過了300%，這在當時的歐洲絕無僅有，但即便如此，英國仍然沒有發生債務違約問題，且帝國的江山總體上仍然堅如磐石。種種原因中，英國卓越的債務管理體系在一定程度上發揮著重要的作用。如果我們將時間向前推，可以發現，在18世紀的大部分時間，從月度國債收益率與新舊貸款利率來看，無論哪一種，英國都要低于法國，這也意味著，當時的英國總體上具有比法國更加強大的債務融資能力：
誠然，戰爭勝負由多種因素決定，但經濟基礎幾乎是最重要的一面。有理由認為，英國強大的債務融資能力，可以使其調動更大規模的財政資源，并相應地投入到軍事活動中去。下圖便顯示，在18世紀的大部分時間，英國與法國單位資本軍事支出之比都大于1，在幾次英法大規模戰爭期間（下圖中黃色區塊），該比例甚至遠遠超過1，在拿破侖戰爭期間一度超過3，最大甚至接近6！可以說，英國卓越的公債發行與管理體系，或為其成為爭霸戰爭中的最后贏家發揮了巨大的作用：
那么問題來了，為什么英國具有更好的公債制度？
要回答這個問題，就必須深入英國當時的財政體系，進一步地，這就涉及到了英國近代的'財政革命'問題。
財政革命：帝國擴張的強心劑
現代公債之發行與管理，實質乃是現代財政體系中的一部分。所以，要深入理解現代公債，必須對現代財政體系的來龍去脈有一個大概的認識。
當代財政政策主要包含稅收政策、債務管理與財政預算等主要方面，但這些在古代與現代具有顯著的差異，英國近代的財政革命，為我們管窺這種古今之別提供了良好的窗口。
英國史學界的Henry Roseveare與P.G.M.Dickson等人的研究指出，17世紀中葉-18世紀中葉的百余年間，英國曾發生了一場深刻的財政革命，其內容涉及稅收的常規化與稅收機構的官僚化、中央銀行的創設、長期公債的出現、預算制度的完善等等，其中的很多方面，為現代公債的出現與發展奠定了堅實的基礎。
從稅的方面說，中世紀英國王室的財政收入主要來源于君主家庭擁有的土地收入，即“國王靠自己的收入過活”，只有在戰爭年間入不敷出時，才會召開會議商議征稅事宜，換言之，中世紀的征稅并不是常態化的。但是，隨著近代早期（比如16世紀伊麗莎白期間）國家構建的復雜化以及戰事的日益頻繁，靠王室自有收入已無法覆蓋種種開支，因此，先前作為王室臨時性收入的稅收開始逐漸常態化，且稅收種類亦不斷增加（包括作為間接稅的關稅和消費稅以及作為直接稅的土地稅和所得稅），專職征稅的非人格化的官僚機構也開始出現（所謂非人格化，在組織學上的含義即“按照客觀的、超然的和不變的特點去招募人員”，簡言之即通過某些硬性指標而非裙帶或血緣關系招募人員，古代的科舉或現代的高考可被視為“非人格化”的例子，而根據血緣親疏任命官職則相反），并且，拜1688年英國光榮革命后的政治變革所賜，王室的權力被議會大大限制，因此，稅收的“私人屬性”也越來越淡，而“公共屬性”則日益增強。概言之，稅收革命使稅收逐漸成為了“穩定的公共現金流”，這對以未來稅收收入作抵押品的現代公債的誕生與發展而言十分重要。
即便有了穩定的稅收現金流收入，但在戰亂頻繁的時期有時連稅也無法覆蓋軍事支出，在這種時刻，當局只能去借債。不過，在近代早期，政府的借款利率往往非常高。在1660年英國斯圖亞特王朝復辟以后，英國政府的借款利率達10%，1688年光榮革命之后，由于常年戰亂，英國政府始終無法擺脫財政困境。對此，1694年4月，財政大臣蒙塔古提出創辦銀行的方案，該方案的具體內容是：政府向一個貸款集團借款120萬，年利率8%，作為回報，政府以航運稅和酒稅為抵押，同時允許該集團成立一個銀行，在政府還債之前發行金額相等的紙幣。
由于債權人的權利得到了良好的保障，因此在方案公布僅10天之后，120萬英鎊就到位了，與此同時，全球央行的鼻祖，英格蘭銀行亦由是而生。
英格蘭銀行在英國近代史尤其是經濟史上扮演了非常重要的角色。一方面，它可以使英國政府獲得大量低息貸款（從一開始的8%后來降至4%左右）；另一方面，它創造的信用憑證制度成為了后世中央銀行發行紙幣的起源。此外，它還在政府的公債管理中發揮了重要作用，1721-1742年英國政府的長期借款共660萬鎊，其中直接來自英格蘭銀行或由英格蘭銀行管理者達到了61.4%。而且，其還負責管理政府長短期公債的承銷和償還業務——1696年，英國政府發行國債未遂，一年后英格蘭銀行的董事們用自己的財產認購了這些國債，并在隨后投入到市場中，這使得政府發行的國債獲得了流動性，并在客觀上奠定了公債二級市場發展的基礎。
預算制度的成長也是英國近代財政革命中的重要一環。光榮革命后，在議會本位的政制架構下，一方面，王室收支與公共收支開始分離，另一方面，公共收支開始受到議會更嚴格的控制。這限制了當局在財政支出方面的肆意妄為，也進一步提升了英國政府的信用，這對靠信用立身的公共債務而言無疑十分重要。
概言之，在英國近代早期（17世紀中葉-18世紀中葉）的財政革命中，光榮革命后確立的議會政制及隨之而來的財政預算制度之發展限制了政府肆意妄為的能力，從而提高了英國政府的信用，信用正是公債發行的基石；稅收體系的發展，使英國政府有了穩定而強健的未來現金流，這給公債提供了可靠的抵押品；英格蘭銀行的創設，則為公債發行提供了高效的承銷者，并逐漸生成了買賣英國公債的二級市場。因此，財政革命為英國公債制度的演進貢獻至大，也為英帝國稱霸全球奠定了雄厚的財政基礎。
總結而言，18世紀英國爭霸戰爭史提供了公債作為戰爭融資手段的典型案例。這段歷史也告訴我們，以高效運轉的現代財政制度為依托的公債管理體系可以使主權政府以更低的利率，更高效的方式獲得更多的戰爭融資，這在燒錢尤其嚴重的對外戰爭中顯得非常重要。
18世紀英國的戰時公債故事暫告一段落。在下一篇中，我們將去往19世紀明治初年的日本，看看公債在一國經濟建設中，又發生了哪些有趣的故事。
敬請期待！
