PPP導(dǎo)向標(biāo)·國家發(fā)展改革委指導(dǎo)
中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者|潘曉娟
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近幾年來，我國的PPP事業(yè)得到了迅猛發(fā)展，成效有目共睹。從2017年下半年開始，國家先后出臺了一系列規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件，實質(zhì)上也是為了更好地推動PPP模式的健康和可持續(xù)發(fā)展。
在PPP模式健康有序的發(fā)展過程中，項目融資是較為關(guān)鍵的一環(huán)。今年7月18日，廣州珠江實業(yè)集團有限公司成功發(fā)行10.2億元社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券，發(fā)行主承銷商為海通證券。本次債券募投項目為河南省開封市體育中心項目，該項目是財政部政府和社會資本合作示范項目。在業(yè)內(nèi)人士看來，這是國內(nèi)發(fā)行的首支PPP項目專項債，此舉有利于引導(dǎo)民間資本進入我國體育等社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)，進一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力。
創(chuàng)新投融資模式 服務(wù)實體經(jīng)濟
一直以來，國家發(fā)展改革委積極推進企業(yè)債券改革創(chuàng)新發(fā)展，培育企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟的新動能。2017年4月25日，國家發(fā)展改革委公布《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》（以下簡稱“《發(fā)行指引》”），PPP項目專項債券正式出爐。業(yè)內(nèi)人士評價說，“這是繼2016年底國家發(fā)展改革委推出PPP資產(chǎn)證券化（ABS）之后的又一融資利器。”
據(jù)了解，《發(fā)行指引》鼓勵上市公司及其子公司發(fā)行PPP項目專項債券，拓寬PPP項目融資渠道，引導(dǎo)社會資本投資于PPP項目建設(shè)。PPP項目專項債券是由PPP項目公司或社會資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營、購買服務(wù)等PPP形式開展項目建設(shè)、運營的企業(yè)債券，可用于PPP項目建設(shè)、運營，或償還用于項目建設(shè)的銀行貸款。重點支持能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域的項目。
為了支持PPP項目的融資創(chuàng)新，國家發(fā)展改革委在PPP項目專項債券發(fā)行審核上做出了改進和創(chuàng)新。比如，提高審核效率，PPP項目專項債券發(fā)行審核比照加快和簡化審核類債券審核程序。再比如，放寬一些信用優(yōu)良企業(yè)發(fā)債的硬性指標(biāo)，鼓勵上市公司及其公司發(fā)行PPP專項債，在核定發(fā)債規(guī)模時不考慮信用等級為AA+企業(yè)的債務(wù)融資工具規(guī)模。
海通證券債券融資部總經(jīng)理助理郭實在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示：“廣州珠江實業(yè)集團有限公司積極響應(yīng)國家相關(guān)政策，積極申報并成功發(fā)行企業(yè)債券，為政府和社會資本合作項目開辟了一條嶄新的市場化融資渠道，這也是企業(yè)債券在PPP領(lǐng)域的有力嘗試。
國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者：“PPP項目如何籌集建設(shè)資金成為近幾年制約PPP項目落地的重要因素，而PPP項目專項債這一創(chuàng)新金融產(chǎn)品無疑為PPP項目融資提供了一種可行的選擇。PPP項目專項債首發(fā)具有重要的示范和引導(dǎo)意義，有助于引導(dǎo)更多的PPP項目通過發(fā)行債券這種直接融資方式來籌集建設(shè)項目資金。”
“盡管如此，但是一項創(chuàng)新金融產(chǎn)品的交易結(jié)構(gòu)是否可行，能否真正得到資本市場的投資者認(rèn)可，還有待于實踐的探索，也需要實踐的檢驗。”吳亞平分析說。
引入更多“源頭活水” 不斷拓展融資渠道
從本質(zhì)上講，PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，旨在吸引社會資本參與市政基建，緩解政府財政壓力和盤活社會資本存量。
當(dāng)下，PPP模式已經(jīng)成為我國市政基建的主要手段。由于市政基建的投資需求巨大，周期較長，后續(xù)融資缺口大。而且，在PPP模式下承擔(dān)項目建設(shè)運營的項目公司，有個別會存在資產(chǎn)規(guī)模小、資質(zhì)不強、融資能力較差等問題，這種狀況也間接會導(dǎo)致PPP模式在實際推廣中“叫好不叫座”的現(xiàn)象。
國家發(fā)展改革委和財政部PPP雙庫專家年鑒分析認(rèn)為，雖然PPP項目不單純以融資為目的，但是融資是決定項目成敗的關(guān)鍵因素。在《資管新規(guī)》、《私募新規(guī)》、財金（2018）23號文等防風(fēng)險、去杠桿的政策環(huán)境疊加經(jīng)濟下行的背景下，出現(xiàn)了PPP融資難、融資貴，一些PPP項目融不到資，PPP項目整體落地率較低。近期，黨中央、國務(wù)院以及各部門等相繼開會并發(fā)布相關(guān)政策、細(xì)則，穩(wěn)定融資。PPP項目專項債的發(fā)行對于擴大PPP項目融資渠道，緩解PPP項目融資難、融資貴的問題具有重要意義。
北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥分析指出，PPP近年來的大規(guī)模發(fā)展提高了決策水平和投資效率，其公開透明使政府的監(jiān)管更加容易，成為了國家治理現(xiàn)代化的重要抓手。最近一段時間，隨著經(jīng)濟下行壓力的加大，發(fā)行專項債券受到了各級政府的重視。當(dāng)下，PPP項目專項債券將PPP與專項債券結(jié)合起來，不僅可以解決穩(wěn)投資的問題，更可以提高投資質(zhì)量，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是探索國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑。
專項債主要是解決項目建設(shè)階段的融資。在吳亞平看來，項目建設(shè)階段融資還需要拓展以下一些融資模式，“比如，基礎(chǔ)設(shè)施類投資基金、融資租賃和資金信托等融資模式都是比較適合項目建設(shè)階段的融資需求，尤其是要支持鼓勵民間資本以及社保、保險等機構(gòu)資金參與設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。”
“一般來講，PPP項目在建設(shè)期幾乎沒有現(xiàn)金流，而三個月內(nèi)開工的項目，和已開工的項目，都可以發(fā)行項目收益?zhèn)琍PP項目專項債成為繼項目資本金、項目貸款之后的又一種項目建設(shè)資金來源，極大地支持了項目建設(shè)期的融資需求。”年鑒分析說，對于項目建設(shè)階段，還需要拓展項目資本金的融資渠道，如通過PPP基金、保險資金等參與PPP項目的股權(quán)投資，有效利用優(yōu)先股、永續(xù)債等夾層投資模式提供資本金融資。此外，政府預(yù)算內(nèi)資金還可通過注入資本金（政府引導(dǎo)基金）、投資補助等方式予以支持。
在金永祥看來，如果政府發(fā)行專項債券后，仍然用傳統(tǒng)的投資方式進行投資則投資效率低、透明度低等問題將很難得到解決。專項債券的發(fā)行會受到額度限制，建議有關(guān)政府部門加大對PPP等公開透明領(lǐng)域的專項債券發(fā)行力度，使專項債券的發(fā)行有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
社會資本“進退”自如 打通PPP全生命周期
近兩年來，PPP資產(chǎn)證券化也在一定程度上推動了PPP行業(yè)的發(fā)展。在一些業(yè)內(nèi)專家看來，PPP資產(chǎn)證券化與PPP項目專項債的推出，二者將形成“前端+后端”的有效互補，有助于解決當(dāng)下地方經(jīng)濟項目建設(shè)中的一些瓶頸問題，政策效應(yīng)疊加下PPP行業(yè)發(fā)展也將進一步提速。
郭實表示，債券是以項目為基礎(chǔ)，以項目收益支持償債，但債務(wù)人是社會資本方本身。因此，PPP項目專項債既看主體也看項目，是“主體信用+項目收入”雙保險確保償還。理論上，PPP項目專項債的信用更有保證，對投資人的吸引力也更大。
吳亞平分析說，PPP資產(chǎn)證券化與PPP項目專項債都屬于直接融資方式，具有規(guī)范、透明和風(fēng)險分散的特點，由于投資購買債券的主體多元，相比銀行貸款等間接融資方式而言，這兩種模式有助于倒逼PPP項目規(guī)范運作，激勵項目社會資本方或項目公司提高管理水平和創(chuàng)新商業(yè)模式。
上海濟邦咨詢公司董事長張燎表示，PPP項目專項債和PPP資產(chǎn)證券化，前者主要面向新建項目，后者主要針對進入運營期的項目，這是成熟的融資市場給PPP項目規(guī)范發(fā)展插上的“兩只翅膀”。
金永祥分析指出，PPP項目專項債可以解決PPP項目的融資問題，有了融資就可以進行PPP投資。而PPP資產(chǎn)證券化，是主要解決PPP項目中的社會資本資金退出問題，這樣以來就讓社會資本資金有了進入和退出的渠道。由此，整個PPP模式全生命周期的資金問題就打通了。具體而言，PPP項目專項債融資的問題，相對來說容易解決，因為涉及的因素比較簡單。但是PPP資產(chǎn)證券化，則因涉及的環(huán)節(jié)比較多，需要增信等，難度比較大，“很大程度上，PPP資產(chǎn)證券化還需要平衡政府方、社會資本以及未來投資方之間相關(guān)的利益，所以目前看其推動的速度還比較慢。”
郭實坦言，PPP項目專項債的資金主要是用于項目的建設(shè)期，PPP資產(chǎn)證券化則是基于運營期收入發(fā)行。所以，專項債與資產(chǎn)證券化是針對不同項目周期的融資工具，可以很好地加以匹配，即建設(shè)期先發(fā)債、運營期發(fā)資產(chǎn)證券化對前期債務(wù)進行置換。在實操中也面臨著一些問題，即資產(chǎn)證券化的成本高于債券成本，而且資產(chǎn)證券化期限較短，所以置換的意義不強。“PPP資產(chǎn)證券化目前看量不大，相信隨著市場的發(fā)展，未來會有空間。”
