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為順應以審判為中心的訴訟制度改革要求，檢察機關在完成職能重置、機構調整的基礎上，迎來發展新時代檢察權能體系的難得契機。作為國家利益和社會公共利益的維護者，檢察機關的法律職能逐漸衍生出新內涵。其中，值得關注的是，在刑事訴訟活動中，鞏固“檢察機關主導地位”成為時下檢察體制改革的重點工作。深受速裁程序、認罪認罰從寬制度的影響，檢察機關格外重視在這一領域承擔主導責任、發揮主導作用。最高人民檢察院制定了《2018-2022年檢察改革工作規劃》，專門在“健全完善檢察機關法律監督體系”部分中提出“健全發揮檢察機關審前程序作用工作機制”的目標。近來，檢察機關開始強調與“主導地位”相對應的“主導責任”，旨在進一步發揮其在推行認罪認罰從寬制度中的訴訟職能。目前，法學界愈加關注“檢察機關主導地位”的法治價值，但是，對于何謂“主導地位”以及如何履行主導責任，相關學術研究仍顯匱乏，而實務界亦有鮮明的立場分歧。有鑒于此，結合檢察改革前沿話題，筆者首先辨析檢察機關主導地位的廣義與狹義內涵，主張“產生裁判或者實質拘束效力的狹義主導地位”才是與多層次訴訟體系相適應的檢察權能演進的應有之義，隨后借鑒域“檢察權裁判”的實踐與經驗，提煉檢察官承擔主導案件處理結果之職能的關鍵要素，進而探討我國檢察機關主導地位的三個維度，即認罪認罰具結、量刑建議和不起訴，最后指明我國近期確立以決定案件結果為導向的檢察機關主導地位，缺乏足夠的理念基礎與規則支持，與之同時，提出檢察機關在未來意欲確立并鞏固其主導地位所需遵循的路徑方案，以期有益于豐富檢察權的理論底蘊、推動檢察職能的全面履行。

一、檢察機關主導地位的內涵辨析

“檢察機關主導地位”這一主張的提出，集中凸顯檢察機關通過辦理認罪認罰案件獲得的重要職責與訴訟地位，本質上是檢察公訴權能滿足我國刑事司法體系改革需要的新變化、新發展。人們意欲把握“主導地位”的關鍵內核，首先應當科學地辨析其基本內涵。結合時下理論分析與實務反饋，筆者認為，根據其主導地位的影響范圍這一標準，檢察機關的刑事訴訟主導地位有廣義和狹義之分：廣義的主導地位是指檢察機關在全部刑事訴訟案件中均發揮主導作用，本質上仍然遵循傳統的控審分離原則，反映的是檢察機關主動履行各類追訴工作的狀況；狹義的主導地位是指檢察機關主要在認罪認罰案件辦理活動中發揮主導作用，本質上以檢察裁量權為依托，反映的是檢察機關有權對部分犯罪案件作出終局性的處理結果或者實質性地拘束法院裁判活動。

（一）廣義與狹義層面的主導地位

1.廣義的檢察機關主導地位

檢察機關較早提出的“主導地位”，側重“審前主導”或者“訴前主導”。隨后，部分地方檢察機關開始減少使用“審前過濾”“審前把關”等表述，轉而使用“審前主導”，初步形成“審前主導地位”的思路。例如，2017年12月，最高人民檢察院和公安部聯合發布《公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》，要求探索檢察機關審前主導的特定機制。對于這一文件的亮點，最高人民檢察院有關部門負責人表示，它“符合以審判為中心的刑事訴訟訴訟制度改革的有關精神，有利于強化檢察機關在審前程序中的主導作用”。隨著認罪認罰從寬制度試點工作的深化推進，尤其是2018年《刑事訴訟法》正式確立“認罪認罰從寬”原則，最高人民檢察院最終將“主導地位”擴展至整個刑事檢察工作領域。概言之，廣義的檢察機關主導地位經歷了以下轉向：第一，從審前主導走向訴訟主導，即檢察機關需要在訴前、訴中和訴后的全部訴訟活動中承擔主導責任；第二，從認罪認罰案件領域走向全部刑事案件領域，即檢察機關要在所有刑事案件辦理過程中發揮主導作用；第三，從“主導作用”走向“主導責任”，即檢察機關不只行使職權，更需承擔責任。

總體上，廣義的主導地位涉及“審前主導”與“庭審主體”兩方面。它們被統稱為“兩主”作用——檢察機關在審前程序的主導作用、在庭審中指控和證明犯罪的主體作用，即整個刑事訴訟活動中的主導性。為此，最高人民檢察院強調各級檢察機關發揮主導職能，重視參與各項追訴活動的工作質量與實質效果：就審前主導地位而言，無論是制度啟動、程序適用還是審前分流，檢察機關均可以發揮更大的主觀能動作用；就審判主導地位而言，其要求檢察機關在庭審中發揮主導責任，尤其是“公訴人必須以負責任、更高一籌的指控證明犯罪能力，使以庭審為中心、以證據為中心的刑事審判落到實處”，此外還涉及審判后的抗訴活動，等等。

由此，我們可以概括認為，這一層面的主導地位始終遵循傳統的訴訟階段論，堅持以控審分離原則為基礎的起訴法定主義。在此情形下，檢察機關無論是行使定罪請求權抑或量刑請求權，均只是在履行其作為法定指控主體的職責。不過，為了推動實現審判以庭審為中心、庭審以證據為中心的刑事訴訟新格局，檢察機關為了提升控訴效果，既嘗試通過強化對偵查活動的引導和監督作用，保證偵查質量，又希望完善以證據為核心的刑事指控體系，實現庭審實質化改造，尤其是注重強化訴前引導、加強訴訟監督，形成良性互動的訴偵、訴審與訴辯關系。可見，廣義的主導地位體現的是檢察機關主動履職、積極履職的立場與實踐。

2.狹義的檢察機關主導地位

狹義的主導地位側重審前分流與檢察裁決，是以檢察裁量權為理論基礎的訴訟形態，其典型表現形式為量刑建議、認罪答辯與不起訴。在我國，典型的規則載體便是認罪認罰從寬制度。尤其是在速裁案件中，精準的量刑建議以認罪認罰具結協議為基礎，代表著控辯雙方協商一致、最大限度地消解對抗。可以說，這種主導地位集中體現為，檢察機關通過辦理認罪認罰案件，正在獲得更大范圍的自由裁量權。越來越多的理論學者和實務人員傾向于認為，認罪認罰從寬制度改革將會導致“檢察機關成為整個司法系統的中樞，刑事司法的重心發生了位移”。究其原因在于，在認罪認罰案件中，檢察機關獲得被追訴人的有罪供述，并積極與被追訴人達成具結協議，不僅在審前具結的啟動、實施與結果等活動中占據決定地位，而且通過擬定量刑建議、提出監督抗訴等方式，對隨后法院的審判活動產生直接且明確的拘束影響。一方面，2018年《刑事訴訟法》第173條、第201條等條款，在一定程度上劃定了檢察權（主要是公訴權）與審判權的界限，肯定檢察機關審前具結行為與量刑建議的法律效力。另一方面，結合實務反饋，檢察機關提出的程序適用建議、量刑建議獲得法院較高程度的認可。例如，根據2019年3月《最高人民檢察院工作報告》的反饋，在2018年度，檢察機關注重在辦理認罪認罰從寬案件中充分發揮主導作用，程序適用建議采納率是98.3%，量刑建議采納率是96%。在這一過程中，認罪認罰從寬制度不僅提升被追訴人的訴訟主體地位，而且推動了檢察機關控訴權力的實質化，即公訴權的內容不僅會被法院原則上采納，還得以實體化。與之相應地，法官的庭審重點和功能定位都要做適當調整。尤其是在速裁程序中，法官在有限的時間里審結大量輕微犯罪案件，正趨向于形式化的審核。可見，這一層面的主導地位反映的是，檢察公訴權正在逐漸獲得實質性的案件裁斷效力與結果決定效力。合作性司法理念引導控辯雙方盡可能地達成一致意見并形成書面協議文書，相對提升了檢察權在司法權力配置領域的法律效力，由此突破了傳統的控辯對抗、控審分立的理論假設，促使檢察機關在發揮指控職能的同時又獲得了部分裁判職能。

實際上，無論中外，包括認罪認罰從寬制度在內的認罪案件快速處理機制，絕大多數都會偏重審前協商，產生的后果是在程序簡化過程中，檢察機關的控訴權力擴張、法院的審判空間被壓縮，使得審判重心向審前轉移：其一，審判重心置于解決疑難復雜重大刑事案件；其二，向審前階段擴張，嘗試影響著審前偵查、審查起訴等行為。與域外類似的是，我國《刑事訴訟法》通過認罪認罰從寬制度的立法化，明確該制度的核心一環在審查起訴階段，即協商具結形成的訴訟文書不僅對控辯雙方的行為產生拘束力，而且直接影響法官的定罪量刑活動。可見，認罪認罰從寬制度同樣有推動檢察公訴權擴張的傾向。此外，從近期最高人民檢察院的改革動態來看，主張擴大適用不起訴制度尤其是酌定不起訴制度的方案備受重視。其中，以認罪認罰為前提的不起訴制度更具有適用空間，將有助于綜合提升檢察自由裁量權的實踐效果。因此，這種“主導地位”不只是重復“公訴服務審判”的表述，相反，它應當被視作公訴與裁判相融合的樣態。更準確的說法是，通過量刑建議制度，公訴活動將直接決定裁判結果。在某些情形下，通過擴大適用酌定不起訴制度等途徑，檢察機關直接在審前階段完成了案件分流，不再將這些案件移送法院審理，進一步擴大了檢察機關決定案件處理結果的適用范圍。

（二）支持狹義主導地位的理由

比較而言，廣義的主導地位涵蓋了狹義的主導地位。但之所以做此區分，其緣由在于：

第一，檢察機關的“主導”履職不僅僅是“主動”履職，其應當包含對案件處置的實質性裁斷或者決定權力。基于控辯雙方具結一致形成的檢察公訴行為已經不只是請求權性質，而是具備了一定程度的裁判權性質。這是合作性司法理念深刻影響傳統刑事訴訟構造以及司法職權配置樣態的結果。廣義的主導地位不過是以另一種措辭重復表述對抗性司法活動中檢察機關承擔傳統控訴請求職能的現象，固守所有案件裁判權均由法院審理裁判的做法，看似符合“以審判為中心”的要求，實則背離刑事訴訟多層次訴訟體系演進的方向；而狹義的主導地位則積極順應合作性司法理念的實踐需求，以刑事案件審前分流、審判分流為實踐目標，凸顯檢察機關在具結活動、量刑建議、不起訴等方面的決定權能，在一定程度上突破了傳統的控審分離原則，是伴隨逐漸成型的多元化刑事司法體系而產生的司法職權配置新形態，為檢察機關實施實質裁判或者決定意義的主導協商、量刑建議等訴訟活動提供正當性依據。

第二，檢察機關的“主導”作用是有限的，實現檢察權與審判權在認罪答辯案件領域的新平衡樣態。檢察機關主導地位的形成，實際上以被追訴人以認罪答辯的方式放棄正式且完整審判程序為前提，那么，出于正當程序與權利保障的考慮，這種主導（或者裁判、決定）權能應當有嚴格的案件范圍限制，才能夠既提高訴訟效率、增加定罪率，又保護被追訴人、被害人的訴訟權益。結合域外經驗，檢察機關主導決定處理結果的案件大都具有以下幾個特征，比如，被追訴人認罪答辯、愿意接受處罰，輕罪案件，簡化或者省略訴訟環節的快速處理機制，而且，法官的公開審查職能相對弱化，傾向于接受檢察官提出的相關建議。如此一來，以檢察主導為特色的公訴權方能與傳統意義的審判權形成互動互促的良性關系，確定新的權力配置界限，共同推動合作性司法理念與對抗性司法理念的融合進程。從這一角度看，檢察機關應當發揮有限的主導職能，慎重平衡公訴權與審判權的關系，而不應該、也不可能擴充至全部刑事訴訟活動。因此，廣義的主導地位要求檢察機關在所有刑事追訴行為中發揮決定作用，不但會凸顯檢察機關與法院之間的緊張關系、加劇公訴權與審判權的對立矛盾，而且會嚴重淡化檢察權在實質決定案件處理結果方面的裁判效應。狹義的主導地位則集中描述檢察機關在認罪認罰案件（尤其是輕罪案件）辦理過程中公訴權能的發展趨向，以控辯協商具結活動為基礎，遵循不告不理原則，促進控、審主體權力配置關系走向新的平衡狀態，由此科學地回應以下疑問，即法院為何需要原則上接受量刑建議，以及檢察機關為何需要擴大酌定不起訴的適用范圍。

第三，檢察機關的主導地位實際上是以起訴便宜主義為基礎形成的刑事檢察裁量活動。這種裁量權既可能涉及出罪（以酌定不起訴決定為主），也可能涉及入罪后的量刑（以具結協商、量刑建議為主），反映了認罪認罰從寬制度在促使檢察權擴張方面的內在推動力。檢察機關引導控辯雙方在審前減少對抗，就指控事實、適用罪名等事項達成一致意見。這不僅會降低公訴難度，而且會減輕審判負擔，最終引導審判重心逐漸前移至審查起訴階段。日本學者田口守一指出，“審判中心主義，不是把查明真相的場所作為‘調查證據的場所’，而是探求‘爭議的場所’即‘審判’。”筆者初步認同這一判斷。在審前階段，探求“爭議的場所”是指檢察官與辯方展開的具結協商活動，這種表現為審前解決爭議的場所是在檢察機關辦公地或者看守所——如果檢察官主導的解決爭議的活動被視為“審判”，那么，這與我們以往主張的法院作為唯一查明事實真相之裁判主體的認知存在差異之處。這是合作性司法理念沖擊傳統對抗性訴訟構造的結果，換言之，檢察官承擔主導責任的核心載體是以認罪答辯為前提的案件快速處理機制。具體到我國，檢察機關通過認罪認罰從寬制度進行主導履職，而非僅是主動履職，才具備合作性訴訟模式轉型層面的法治內涵——對抗與合作共同成為現代刑事訴訟的指導理念。其中，在合作式訴訟中，檢察機關將其關注視角轉移至法庭之外，與放棄無罪辯護的被追訴人達成有效的協商合作；與之同時，法官的權力趨于弱化，其主要職責通常是合作共識予以權威性確認。

概言之，相較于廣義的主導地位，表明檢察權能具有終局裁判意義的狹義的主導地位，才真正體現了刑事司法現代化轉型過程中檢察機關權責變化的特定歸屬。它深受合作性司法理念的影響，通過引導協商具結、擬定量刑建議、完成審前分流（不起訴）等途徑，提高檢察權在多元化繁簡分流機制中的決定性作用，不僅符合世界范圍內檢察權發展的新趨向，而且會推動傳統控辯審訴訟構造的轉型以及各訴訟主體法律關系的調整。縱覽域外，在越來越多的國家，檢察官處理認罪答辯案件，逐漸扮演起“裁判者”角色，成為承擔終局性裁判職能的類法官形象，是“法官之前的法官”，而不再只是“超然的法守護者”。在這一方面，大陸法系和英美法系的經歷是類似的。針對上述檢察權能的突出性變化，域外學者概括提出富有啟發性的“檢察權裁判（Prosecutorial Adjudication）”理論，以闡釋公訴權擴張帶來的復雜影響。這將有助于我們更為科學地理解狹義的檢察機關主導地位的法治內涵。

二、檢察官承擔主導職能的域外借鑒

在刑事司法領域，“案多人少”是一個世界性難題。對此，不少國家引入以認罪為前提的繁簡分流方案。它們被統稱為認罪案件快速處理機制，在精簡辦案流程、解決案件積壓難題、節約司法資源等方面發揮了不可替代的作用。隨著時間推移，人們發現，上述機制正悄然改變著傳統的訴訟主體權能角色，促使訴訟參與人的權能地位衍生新的內涵。在某些國家，有學者呼吁，由于檢察官借助認罪案件快速處理機制獲得了不斷擴充其權力的機會，檢察權應被視作“三權分立”之外的“第四權”。可以說，受益于合作性司法理念，檢察官獲得授權以履行協商、裁量、建議等職責，推動審前繁簡分流，以減輕法院審判負擔，在這種情況下，公訴權拘束審判權乃至決定審判結果，在部分訴訟程序領域已經成為現實情況。對于這種檢察官承擔主導職能的現象，兩大法系的學者提出“檢察權裁判”理論，旨在描述并闡釋檢察官在認罪協商、審前處置、刑罰建議、約束法官定罪量刑裁判等方面的實質影響。

（一）“檢察權裁判”現象的理論描述

1.“檢察權裁判”的基本含義

該理論首次由美國聯邦法官杰勒德·林奇（Gerard Lynch）提出，旨在描述一種針對公訴權擴張并產生實質裁判效力的情形，以及回應以下問題——如何看待辯訴交易的本質在于檢察官取代法官成為了解決大部分法律爭點和科處刑期的裁決者。此處所指的“檢察權”實際上便是公訴權。由于美國辯訴交易的適用范圍極其廣泛，而檢察官亦享有幾乎不受約束的裁量權力，這意味著在審前階段，控辯雙方就完成了關于審判交易（trial bargaining）或者放棄完整審判權利的共識。隨后，馬克西姆·蘭格（Máximo Langer）、艾伯特·阿爾舒勒（Albert Alschuler）進一步發展了這一理論，通過多個角度討論檢察官作為主導協商過程的主體地位。隨著合作性司法理念在全球的影響力日益擴大，不少大陸法系國家積極引入了以量刑從寬為主的認罪答辯程序。加上傳統的處罰令、不起訴等程序類型，這些國家同樣建立起形式多樣的繁簡分流機制，推動檢察裁量權力擴張之勢日漸興盛：檢察官在繼續保持對絕大多數案件行使偵查領導權的同時，又獲得了對更多案件行使最終司法處理的決定權。為此，艾瑞克·盧拉（Erik Luna）、瑪麗安·韋德（Marianne Wade）等歐洲學者主張，“檢察權裁判”作為一種功能性的而非正式的司法活動現象，同樣存在于大陸法系國家。檢察官成為決定適用何種程序類型、何種罪名與刑罰的關鍵主體：一方面，通過各種法庭外處理機制，不再將部分犯罪案件提起公訴；另一方面，在審前階段得出了被追訴人有罪的結論，與被追訴人就定罪量刑達成一致意見，將相關協議交由法官審查確認，特別是在被追訴人認罪答辯的輕罪案件中，法院僅完成形式上的審判。上述情況在處罰令程序中體現的尤為明顯。

之所以出現“檢察權裁判”，其直接誘因是“案多人少”的訴訟壓力，即有限資源與案件數量驟增的緊張關系。為了解決積攢的刑事案件尤其是簡單輕微案件，越來越多的國家大都傾向于選擇以下兩類方案：第一類是放棄起訴法定主義，轉向起訴便宜主義；第二類是取消對認罪答辯或者辯訴交易的限制。無論是哪一種方案，都會直接或者間接地提升檢察權的地位并擴展檢察權力的影響范圍。另一個原因是司法理念的更新與融和，在傳統的對抗性司法理念的大背景下，恢復性司法理念、合作性司法理念先后出現，深刻地改變了對抗性訴訟構造以及主要訴訟參與者的法律關系。隨著合作性司法理念在全球范圍內日漸興盛，越來越多的國家肯定和接受以認罪協商為特征的合作性訴訟模式，增設以“同意”“認罪”為核心要件的快速處理機制，在提升訴訟程序多元化水平的同時，也強化了檢察官享有的程序選擇、迅速處斷等權力的法律效力。

2.“檢察權裁判”的三個體現

目前來看，“檢察權裁判”現象已經漸成氣候，跨越了訴訟模式的隔閡，存在并發展于兩大法系。不過，不同于美國檢察官在辯訴交易中擁有幾乎不受限制的自由裁量權力，其它國家的檢察官可以行使的裁量權相對有限，通常集中在量刑領域，而且與訴訟程序類型緊密相關。這些程序可被大致分為“司法審判程序”和“公訴替代程序”：前者是指案件被提起公訴進入法院后，法官審理裁判的規則流程分為認罪簡化程序和完整普通程序；后者是指案件無需進入法院，檢察官直接決定處置方式并作出結果的規則流程。以歐洲國家為例，涉及“檢察權裁判”的程序（機制）主要有四種，分別是認罪答辯、處罰令、不起訴和附條件終止案件。在這些不同訴訟程序中，“檢察權裁判”集中體現為以下幾方面：

第一，程序選擇權。檢察官不僅可以通過告知不同訴訟程序的法定條件，引導被追訴人主動選擇認罪答辯，而且在獲得認罪供述之后，還可以遵照便捷處理原則，裁量確定最合適的處置程序，比如，處罰令程序、調解程序或者庭前認罪答辯程序。無論如何，檢察官可以將認罪或者不認罪的案件移送至法院進行審理，也可以選擇多種替代性方案，其自由裁量權的空間越發增大。其中，如若選擇處罰令，檢察官有權自主施行刑罰而法庭無需參與，或者檢察官施行刑罰，法庭需在形式上作出判決。

第二，協商、建議權。與被追訴人溝通、協商，在獲得其有罪供述的基礎上確定刑罰后果，應該是檢察官享有裁量權和裁判權的核心體現。以德國、法國、意大利等國家為例，檢察官可以向被追訴人提供的“激勵舉措”通常僅限于刑罰減損。這種量刑從寬規則往往與認罪答辯的時間節點緊密相關，并且原則上不得超過最大數值（比如三分之一）。為此，不少歐洲國家嘗試拓寬起訴便宜主義的實踐范圍，允許檢察官在獲得有罪答辯后，要么不起訴，要么擬定明確且具體的刑罰建議，供法官審核確認，從而確保檢察官在控辯協商方面占據主動地位、在確定刑罰結果方面發揮決定作用，有利于盡可能地保證案件處理效率。對于這些案件，有關國家立法機構雖然繼續明確法官承擔審查義務，但司法實務中極少出現法官拒絕檢察官刑罰建議的情形。不過，考慮到檢察官終結案件這一方式對傳統控審分離原則的沖擊及其潛在風險，一些國家大為檢察官裁量決定案件結果的案件范圍設定兩個基本條件：其一，以簡單輕微刑事案件為主；其二，控辯雙方原則上僅能夠圍繞量刑進行協商。對于被追訴人認罪供述的重罪案件或者其它疑難復雜案件，檢察官一般只能通過協商結果或者檢察建議等方式影響審理活動，法官仍然享有實質性的審判職責。

第三，不起訴權。以有罪供述為前提的不起訴，是起訴便宜主義影響下的檢察裁量權的制度依托。在部分國家，檢察官還可以借助微罪不起訴、附條件不起訴等方式終止訴訟，將放棄無罪抗辯權的被追訴人假設為事實上有罪的人，使其盡快地受到合適的制裁。以德國為例，檢察官直接決定相應數量的懲罰措施，亦可以允許被追訴人自愿完成指定的懲罰條件，不再將這些案件移送起訴，檢察官從僅是“門衛”的角色提升至“準司法官”的角色。這種處理方式僅適用于輕微犯罪案件。考慮到這些輕罪案件數量眾多，檢察官在這一領域發揮的裁判職能影響較廣泛，積極承擔“篩選功能”（selective function），體現了案件分流的非犯罪化效果。

（二）檢察主導案件處理的比較啟示

以上“檢察權裁判”現象的發生和演變，表明受到合作性司法理念的深刻影響，檢察權與審判權的關系正處于重新配置狀態。伴隨以訴訟效率為導向的程序簡化改革，檢察權不可避免地獲得擴張的機會，而傳統的審判權的空間被壓縮。由此形成的情況是，檢察官占據主導地位，以簡潔化的協商方式處理大量的刑事案件。針對這一現象，域外學者雖然沒有提出一個規范的概念，但初步提煉出“檢察權裁判”理論，從檢察裁量權擴張、公訴權與審判權沖突等角度，分析認罪案件快速處理機制中檢察主導案件結果的復雜樣貌。總體上，由于訴訟程序類型的差異，檢察官作為“裁判者”的屬性分為兩種：第一種是主要行使量刑權，即案件進入法院后，檢察官通過提出刑罰建議等方式，影響乃至決定法官的最終裁判結果；第二種是行使定罪權、量刑權，即在審前以各種不起訴形式終結案件，不再移送至法院審理。結合域外實踐，相對來說，第一種方式較為廣泛，第二種方式主要存在于特定訴訟程序中。由此可以判斷，檢察主導案件處理結果的規范與實踐，具有若干鮮明特征：

第一，“檢察權裁判”的實踐本質是以檢察官為主導的認罪案件快速處理機制。形式多樣的認罪答辯程序的擴大適用，使得法官對案件處理結果的直接控制力度降低，而檢察官在某種程度上獲得審前分流乃至審判分流的決定權。進一步地，這種以合作性司法理念為基礎的檢察職能變化，在某種程度上突破了控審分離原則的固有框架，深刻地影響了檢察權與審判權的配置關系，最終會改變傳統的對抗性訴訟構造。

第二，“檢察權裁判”凸顯的是檢察官在影響案件處理過程或者結果方面的決定作用，其權力載體主要是控辯協商、檢察刑罰建議、不起訴。這種決定作用的大小，既與訴訟程序類型的多元性有關，也與各主要訴訟主體的參與程度有關。一方面，域外代表性國家大都建立健全形式多樣、相互銜接的公訴替代程序、簡化審程序以及完整審判程序，有利于檢察官裁量確定處理程序、處理結果。另一方面，尤為值得注意的是，在認罪答辯程序中，檢察官的主導地位并非絕對。檢察官之所以可以對案件進行裁量起訴或者提出刑罰建議，并獲得法官的認可和支持，是因為在審前階段其已經獲得被追訴人的有罪供述。從這一角度而言，被追訴人的自主合作行為，在決定案件處理走向方面發揮不可忽視的作用。因此，為了鞏固檢察官的主導地位，這些國家無不在合理限制檢察裁量權，在防范其潛在風險的同時，增設有關規則舉措，保證被追訴人及其辯護律師在知情、答辯和救濟等方面的訴訟權益。

第三，“檢察權裁判”反映的公訴權擴張是有界限的——以決定量刑結果為主，以輕罪案件處理機制為主。整體上，為了限定檢察裁量權的影響范圍，防止其過度傾軋審判權的空間。有關國家除了明確程序類型及其適用條件、刑罰從寬幅度、量刑指南等內容以外，還相繼采取其它措施，比如，完善司法審查與核實機制，健全上訴與司法救濟制度，等等。特別是，面對檢察權的擴張態勢，法院并非消極應對，而是有針對性地調整審判權運行方式，主動適應簡化或者省略審判活動帶來的諸多變化。值得關注的是，部分國家還提出允許法官介入協商活動的方案，即將法官司法審查權力延伸至審前階段，使得法官可以對協商過程產生能動的司法控制，使得承載懲罰結果的檢察建議同樣反映法院的審判立場。

三、檢察機關主導地位的三個維度

回歸至我國，近年來，隨著合作性司法理念逐漸獲得重視，以速裁程序、簡易程序和普通程序為主體的刑事案件多層次訴訟體系初具規模。它以合作為基本結構要素，引起控辯審之間訴訟地位和利益關系格局的重大調整。其中，關于檢察機關主導地位的話題備受關注。究其實質而言，人們是在爭論檢察機關行使的公訴權的屬性問題。結合前文提及的承載裁決效力的狹義主導地位，我們可能初步認為，在法律規范層面，檢察機關主導認罪認罰具結活動、擬定拘束法院審判權限的量刑建議，并嘗試擴大酌定不起訴決定的適用范圍。這三個維度的種種跡象看似表明，我國正在形成類似域外“檢察權裁判”現象的萌芽。然而，遺憾的是，現有法律和制度框架下的主導地位，只能是一種低層次的主導地位。其原因在于，根據我國2018年《刑事訴訟法》、2019年《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》的規定，我國檢察機關主導地位的上述三個維度，無法為檢察機關獲取決定案件處理結果或者有力拘束法院審判權的實質權能提供足夠的合法性基礎。

（一）認罪認罰具結

在認罪認罰案件中，具結行為是一個承前啟后的訴訟活動，也是量刑建議內容的基礎。根據2018年《刑事訴訟法》的規定，雖然說具結文書是控辯雙方協商一致的結果，但不得不承認，具結書中最為核心的內容——涉及罪名、量刑建議和程序類型的條款——均由檢察機關依職權自主確定。而且，結合實務反饋，我們發現，檢察機關主導地位在認罪認罰具結活動以及相應的權利義務告知、量刑建議擬定等活動中發生了變異現象：第一，檢察機關高度強調主導具結的“公權力”屬性，拒絕為被追訴人提供必要的釋法說理和其它幫助，卻要求被追訴人在短暫的時間里做出是否同意的表示，甚至否定被追訴人有提出異議或者尋求協商的權利。第二，辨方參與具結協商的訴訟權利受限過多，考慮到被追訴人往往以放棄若干權利的形式選擇認罪認罰，檢察機關應當重點保證其特定的訴訟權利，但遺憾的是，被追訴人自己不能準確了解和理解相關法律規定和法律后果，而值班律師又無法為其提供有效的咨詢和幫助，導致整個具結協商活動的形式化特征比較突出。第三，“集中協商”“輪值協商”的做法雖然有利于提高訴訟效率，但也帶來諸多隱患，比如具結協商的形式化，釋法說理的形式化，難以保證被追訴人對其個案結果產生相對穩定的、準確的預期。最終導致的結果是，檢察機關辦案方式呈現濃厚的行政化色彩，將“主導地位”不當拔高成“絕對主導”，在減損被追訴人選擇認罪認罰的自愿性、明知性的同時，侵蝕具結活動和具結文書的合作性、協商性基礎。一旦認罪認罰具結書的內容不是控辯雙方平等溝通形成的合意結果，隨后的量刑建議或者不起訴決定都缺乏足夠的被追訴人支持的正當性基礎，那么，法院恐怕很難有理由接受精準量刑建議的強制拘束。

（二）量刑建議

根據2018年《刑事訴訟法》規定，檢察機關應當提出量刑建議的前提是被追訴人認罪認罰，而法院一般應當采納檢察機關指控的罪名和量刑建議。而這也成為檢察機關主張其依法占據主導地位的關鍵理由。最高人民檢察院以此為依據，一再強調“量刑建議精準化”的改革目標，甚至將其視作真正貫徹落實認罪認罰從寬制度的關鍵所在。由此，檢察機關將精準化工作與主導地位聯系起來，相當于明確前者是后者的必然要求。從實踐效果來看，2019年《最高人民檢察院作報告》顯示，量刑建議采納率96%，似乎是一個十分喜人的成績，表明檢察官量刑建議主導司法裁判業已成為常態。不過，筆者認為，以高量刑建議采納率作為檢察機關主導裁判活動的理由，并不足夠充分，因為我國認罪認罰案件的量刑建議制度設計本身存在諸多問題，難以作為支撐“主導裁判”的法理柱梁。

第一，2018年《刑事訴訟法》規定認罪認罰從寬制度適用于整個刑事訴訟階段。比較而言，域外認罪案件快速處理機制之所以催生“檢察權裁判”現象，是因為它們大多只允許檢察官享有適用相關程序的權力。我國將認罪認罰從寬制度適用于各訴訟階段的做法，實質上賦予法院自主適用的合法資格，允許法官與檢察官共享這一權力，相當于否定了檢察機關有權啟動的獨占地位。

第二，量刑建議權力屬性未得到準確認識。現在關于量刑建議到底是確定刑或者幅度刑的爭論，只是公訴求刑權的具體運行方式的方案選擇，其背后更深層次的緣由應該是權力屬性的重新界定。目前，人們還只是從刑罰請求權的角度看待量刑建議的法律屬性，將其視作實現定罪請求權之后確定刑事責任的權力，即包含“追究刑事責任”的量刑建議權。實際上，受益于以合作性司法理念為基礎的認罪認罰從寬制度的影響，這種程序性的求刑權正逐漸走向實質化，除非發生法定例外情形，量刑建議應當得到法官的遵守和認可。但遺憾的是，我國現有的認罪認罰從寬制度立法思路雖然有肯定量刑建議之名，卻無采信量刑建議之實。2018年《刑事訴訟法》仍然堅持法院對所有刑事案件的量刑享有最終裁判權，看似提升了審判的權威性，實則掩蓋了量刑建議背后的復雜情形，即沒有科學地反映檢察權在拘束乃至替代審判權方面的發展趨向。

第三，允許量刑建議決定判決內容的改革舉措還面臨立法障礙。2018年《刑事訴訟法》原則上沒有限制認罪認罰從寬制度的適用范圍，意味著所有刑事案件的被追訴人都可能因為選擇認罪認罰而獲得從寬處罰的機會。根據量刑建議的擬定規則，對于認罪認罰案件，檢察機關一般應當提出確定型量刑建議。而一旦要求所有量刑建議精準化，或者所有量刑建議均獲得拘束乃至決定判決結果的法律效力，顯然是不可能實現的。而且，這種在全部認罪認罰案件中推行精準量刑建議的做法，突破了檢察權決定處罰結果的范圍限制，即以輕罪案件為主，容易釀成檢察權不當干預審判權的風險。

第四，量刑建議高采納率不具有足夠的說服力。當初，檢察機關加大量刑建議制度改革力度的動因是配合法院量刑規范化改革的需要。目前，認罪認罰從寬制度對法院審判權的沖擊范圍只涉及形式化的辦案流程、辦案期限，不管是審理認罪認罰案件還是非認罪認罰案件，程序簡化力度有限，法官發揮的實質作用沒有較明顯的差異。法院在意識到檢察權擴張趨向以后，堅持其審判權力范圍，可以通過各種方式直接或者間接地“抵制”精準化方案。在這種情況下，量刑建議采納率的高低不以檢察機關意志為轉移，相反，檢察機關還需要獲得法院的支持。這顯然無法得出檢察機關主導案件處罰結果的結論。

（三）酌定不起訴

在我國，能夠凸顯檢察機關主導地位的不起訴制度主要是酌定不起訴。實踐中，酌定不起訴制度的適用率普遍很低，長期未能得到有效改觀。隨著認罪認罰從寬制度被寫入2018年《刑事訴訟法》，酌定不起訴制度的功能重新獲得人們的審視。然而，結合實務反饋，即使存在被追訴人認罪認罰的情形，酌定不起訴制度的適用效果仍遠未達到預期。其致因是多方面的，比如，人們始終無法就認罪認罰從寬的構成標準及其法律效力達成共識，嚴重影響了檢察機關以認罪認罰為由做出酌定不起訴決定的主動意愿，又如，檢察機關理解酌定不起訴制度還是固守現有法定條件，沒有把握其背后的深層次權力配置變化，等等。

在這種情況下，檢察機關如果不能通過酌定不起訴的方式提高審前分流的比例，而只能將這些案件移送至法院審判，不但不能充分發揮其審前主導作用，更會繼續加劇法院的審判壓力。雖然最高人民檢察院最近提出“正確適用不起訴權是新時代檢察工作創新發展的需要”這一命題，通過各種方式鼓勵一線檢察機關敢用、善用、規范適用不起訴權，但是，在現有法律規則的框架下，檢察機關如若不能從刑事檢察裁量權擴張的角度，爭取在簡單輕微犯罪案件處理過程中獲得更廣泛的非罪化裁量權力，而僅僅停留在傳統的公訴請求權范疇，恐怕無法實現類似域外“檢察權裁判”的實踐效果。因為不管是在歐洲還是美國，檢察官都獲得了將輕微犯罪行為進行非犯罪化（decriminalizing conduct）處置的裁量權力，是提升檢察官訴訟地位的必然條件，也是解決審判負擔過重的必由路徑。

四、檢察機關主導地位的演進展望

2019年10月“兩高三部”頒布的《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》明確規定，“辦理認罪認罰案件，人民檢察院一般應當提出確定刑量刑建議”，突破了2018年《刑事訴訟法》中“人民檢察院應當……提出量刑建議”的要求。這種變化似乎表明，“檢察機關主導地位”的主張得到了公安司法機關的認可。然而，筆者認為，這一觀點有待商榷。以量刑建議精準化為代表的改革舉措備受爭議，其本質上還是在辨析檢察機關能否以及如何在認罪認罰案件中發揮主導決定作用。在理論層面，有不少學者擔心，認罪認罰從寬制度改革會帶來刑事司法重心發生位移的大變動，然而，在立法與實務層面，由于合作性司法理念的社會底蘊不足，我國沒有在認罪認罰從寬制度中真正吸納合作、協商因素。再加上，認罪認罰從寬制度沒有以適應合作性司法理念為目標，自然無法重新調整控、審職能內涵以及平衡檢、法的訴訟關系，如此一來，法院仍然居于絕對的裁判地位，其形式化審核權力特征式微，在最近一段時期，確立以決定案件結果為導向的檢察機關主導地位，恐怕缺乏足夠的理念基礎與規則支持。

當然，展望未來，隨著我國刑事訴訟體系逐漸吸收合作性司法理念的有益因素，并形成合作式訴訟與對抗式訴訟并存的二元訴訟構造形態，我們可以期待，從僅停留在引導具結活動層面的主導地位提升至決定處罰或者非處罰結果的主導地位，是檢察機關從低層次主導職能走向高層次主導職能的演進過程。鑒于此，立法者可以有前瞻性地從多方面著手，推動檢察機關主導地位的真正確立與深化發展。

（一）辨析檢察權發展的時代內涵與外延

訴訟程序的多元化與精細化水平直接關乎檢察權在定罪量刑領域的影響程度。面對審判壓力日漸繁重的司法狀況，國家以合作性司法理念為指引，積極追求以下改革效果，即控辯雙方從激烈對抗、互相抵觸轉向尋求共識、互相協作，共同盡快完成刑事追訴活動，真正將部分認罪認罰犯罪案件從審判活動中分流出去，是合作性司法理念推進司法權配置關系走向更高水平的必然方向。不同于傳統的單一請求權性質的公訴權，這種承擔部分裁判權能的檢察權具有鮮明的時代內涵：第一，明確上述裁判權能的適用范圍僅限于認罪認罰案件，以輕微犯罪案件為主，集中在量刑領域。第二，拓寬起訴便宜主義的空間，允許檢察機關擴大自由裁量權，完善審前分流與審判分流的銜接適用方案。第三，修正起訴法定主義的內涵，結合不告不理原則，推動檢察權與審判權的關系在認罪認罰案件中達成新的平衡狀態，在保證控辯雙方有效協商并形成一致意見的基礎上，檢察機關主導完成的具結行為以及擬定的量刑建議，應當產生調整法院審理范圍與審判重點的拘束效力。第四，針對量刑建議的精準化改造，采取區別對待的思路，將確定刑量刑建議限定于輕罪案件，不宜擴大其適用范圍，緩和檢察權與審判權在這些案件處理過程中的緊張對立關系。

（二）明確認罪認罰從寬制度的功能定位

剖析我國針對認罪認罰從寬制度的立法思路，可以發現，這種基于寬嚴相濟刑事政策形成的繁簡分流方案，在本質上沒有凸顯控辯雙方協商、合作行為的特殊價值。實際上，認罪案件快速處理機制是不同于傳統的審判解決刑罰爭議的途徑。以被追訴人自愿做出有罪供述為前提的訴訟合作模式，促使控辯雙方為了最大限度地獲取共同的訴訟利益而放棄對抗，才是合作性司法理念與對抗性司法理念的根本差異所在。著眼于確立并鞏固檢察機關的主導地位，立法者有必要從明確認罪認罰從寬制度之功能的角度著手，把握其在調整、改變司法職權配置及其關系方面的關鍵價值，而非僅僅是一條案件區別對待、合理分流的通道。第一，推進認罪認罰從寬制度從抽象的政策、籠統的制度向獨立的程序、具體的規則轉型。明確其合理的案件適用范圍，明晰作為法定量刑情節的認罪、認罰的成立標準，健全與之相應的從寬處罰體系，建立相對獨立的協商具結、審判程序。第二，劃定認罪認罰從寬制度的適用階段，賦予檢察機關原則上獨占享有啟動、建議和適用有關程序的權力。特別是將認罪認罰情節與不起訴制度聯系起來，豐富認罪認罰案件的審前分流機制（公訴替代程序）和審判分流機制（審判簡化程序）的多元化類型。第三，適應檢察權能的擴張趨勢，以控辯合意作為明確量刑建議在量刑方面法律效力的正當性來源，真正實現繁繁簡簡的審判分流目標。

（三）推進認罪認罰具結的準訴訟化改造

在認罪認罰案件中，檢察機關占據案件處理方式和處理結果的主導地位，意味著審查起訴階段成為刑事司法活動的重心。在這種情況下，立法者應當對相應的訴訟活動進行準訴訟化改造。第一，肯定被追訴人作為協商、具結的法定主體，在審前階段為其提供充分的權利保障條件，使其有效地理解法律后果、平等協商具結并申請司法救濟，尤其是推進值班律師的辯護人化改革方案，落實證據開示制度，等等。第二，探索法官介入認罪認罰具結活動的路徑。允許法官在特定情形下參與控辯具結活動，以相對中立的立場，回答控辯雙方的疑問，不僅可以提升法官后期審查的實質效果，而且可以為法官接受檢察建議的約束提供正當性理由。第三，保障被害人知悉與參與的必要空間。依托于準訴訟化改造方案，可以從知悉案情、表達意愿、具結在場、當面陳述、有限反悔等方面豐富認罪認罰案件中被害人權利內容。

（四）提升多主體參與的內外部監督質效

檢察機關主導地位的形成意味著檢察權在整個訴訟過程中發揮更重要的作用。考慮到檢察裁量權容易被濫用，為此，我國應當健全相應的內外部監督制約舉措。第一，引入人民監督員制度。2019年8月，最高人民檢察院印發了《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》，重新調整人民監督員的監督范圍。可以考慮將被害人或訴訟代理人提出異議的認罪認罰案件、不起訴案件作為人民監督員的重點監督事項。第二，增強檢察決定的透明度，推進檢察工作的“可視化監督”。對于整個協商具結活動，檢察機關應當在履行書面記錄義務的同時，適當擴大訊問與具結過程錄音錄像制度的適用范圍，明確保存期限，以備事后調取、審查。第三，以量刑建議精準化改革為契機，制定與檢察自由裁量權有關的規則指引。第四，保證辯護律師參與認罪認罰案件的效果，尤其是注重值班律師在首次訊問前會見、訊問時在場、提供幫助時提前會見與閱卷等方面的監督與制約價值。第五，拓寬現代信息技術在刑事司法應用空間，提高類案量刑建議的精準化程度，實現以全流程辦案為基礎的跨部門、跨階段信息更新與互享，綜合提升檢務公開的范圍與力度。