現(xiàn)對(duì)發(fā)行專項(xiàng)債券、采用傳統(tǒng)投資模式與PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)闡述如下：
01 專項(xiàng)債券
政府專項(xiàng)債券的本質(zhì)是投融資工具，是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。
專項(xiàng)債券期限一般為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。
（1）優(yōu)點(diǎn)：
①發(fā)行利率較低、資金成本低（一般為3.5%左右）；
②資金籌集周期較短（當(dāng)年發(fā)債當(dāng)年放款）；
③作為重大項(xiàng)目資本金，衍生出“專項(xiàng)債 PPP”或“專項(xiàng)債 市場化融資”模式；
④可在項(xiàng)目建設(shè)期融資，專項(xiàng)債發(fā)行原則上為已開工項(xiàng)目，未開工項(xiàng)目應(yīng)符合開工條件，并于債券發(fā)行后三個(gè)月內(nèi)開工建設(shè)；
（2）缺點(diǎn)：
①債務(wù)限額管理，受限于上級(jí)財(cái)政分配到各地方的債務(wù)限額，項(xiàng)目收益?zhèn)荒艹^項(xiàng)目收入覆蓋范圍，因此縮小了專項(xiàng)債券價(jià)值發(fā)揮空間，不能解決項(xiàng)目資本金之外全部的資金需求。
②審核流程較為繁瑣，需要各縣市上報(bào)儲(chǔ)備項(xiàng)目清單，省財(cái)政審核篩選項(xiàng)目，財(cái)政部審核篩選項(xiàng)目。財(cái)政部分配各省市債務(wù)限額、省財(cái)政分配各縣市債務(wù)限額。各縣市根據(jù)分配的限額，修改發(fā)債方案再上報(bào)省財(cái)政審核。
02 采用傳統(tǒng)投資模式
采用傳統(tǒng)投資模式為采用財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貼息等，用于社會(huì)管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面建設(shè)。
（1）優(yōu)點(diǎn)：
①相較于專項(xiàng)債券、PPP等其他資金籌措方式，傳統(tǒng)投資模式一般作為非債券資金進(jìn)入項(xiàng)目，沒有收益和使用期限要求，為無償使用。
（2）缺點(diǎn)：
①財(cái)政資金需要納入預(yù)算，受限于本級(jí)財(cái)政收入支出規(guī)模。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)需求大的落后貧困地區(qū)，因?yàn)楸炯?jí)財(cái)政收入少，則可用于投資的資金規(guī)模小，反而可發(fā)揮作用的空間小。
②投資補(bǔ)助、貼息等財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助申報(bào)程序、撥付、監(jiān)管較為繁瑣，單獨(dú)核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用，且金額有限，不能實(shí)質(zhì)性解決政府投資資金需求。
03 PPP模式
（1）優(yōu)點(diǎn)：
①可實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目更高的效率。
PPP項(xiàng)目依靠利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴關(guān)系，可以有效降低項(xiàng)目的整體成本。
②擴(kuò)大了政府投資項(xiàng)目的資金來源。
PPP模式下項(xiàng)目融資更多地由社會(huì)資本完成，從而緩解了公共部門增加預(yù)算、擴(kuò)張債務(wù)的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府因財(cái)政緊縮，或信用降低而無法進(jìn)行大規(guī)模融資時(shí)，PPP模式可以為政府提供表外融資。
③可提高政府和社會(huì)資本的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。
政府將部分項(xiàng)目責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了社會(huì)資本，項(xiàng)目超預(yù)算、延期或在運(yùn)營中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財(cái)政負(fù)債增加的風(fēng)險(xiǎn)被有效隔離。另一方面，由于PPP模式下的項(xiàng)目融資在整個(gè)項(xiàng)目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預(yù)算調(diào)整的影響，這種確定性可以提高整個(gè)項(xiàng)目生命周期投資計(jì)劃的確定性和效率，提高財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。
④可使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善。
參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，在特定的績效考核機(jī)制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面，PPP模式下，社會(huì)資本的收入和項(xiàng)目質(zhì)量掛鉤，政府會(huì)根據(jù)項(xiàng)目不可用的程度，或未達(dá)到事先約定的績效標(biāo)準(zhǔn)而扣減實(shí)際付款（付款金額在項(xiàng)目開始時(shí)約定）；在使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中，使用者的需求和項(xiàng)目的質(zhì)量正相關(guān),這就使私營機(jī)構(gòu)有足夠的動(dòng)力不斷提高服務(wù)質(zhì)量。
⑤有助于政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃。
在傳統(tǒng)政府模式下，一個(gè)項(xiàng)目會(huì)被分包成很多子合同，由不同的參與者執(zhí)行，這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下，由于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營通常都由同一個(gè)聯(lián)合體執(zhí)行，雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構(gòu)成，但由于各個(gè)參與者需要為同一個(gè)目標(biāo)和利益工作，項(xiàng)目的不同參與者之間可以得到充分整合，實(shí)現(xiàn)良好的協(xié)同。此外，由于項(xiàng)目的收益涉及整個(gè)生命周期，在利益驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)資本將基于更長遠(yuǎn)的考慮，選擇最合適的技術(shù)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施長期價(jià)值的最大化和成本的最小化。而在傳統(tǒng)政府模式下，則更多是基于短期的財(cái)政壓力、政策導(dǎo)向和預(yù)算限制來考慮。
⑥有助于樹立政府的新形象
在PPP模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下，大部分項(xiàng)目都能按時(shí)、按預(yù)算完成，而且基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到有效提高，可以使公眾對(duì)政府的美譽(yù)度增加，對(duì)政府的財(cái)政管理能力信心倍增。
（2）缺點(diǎn)：
①社會(huì)資本要求的回報(bào)較高，融資成本較高。
社會(huì)資本由于信用水平低，融資成本遠(yuǎn)高于國債、地方政府債。
②特許經(jīng)營會(huì)導(dǎo)致壟斷。
PPP模式普遍采用特許經(jīng)營制度，實(shí)際上使中標(biāo)人獲得了一定程度的壟斷性，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競爭的環(huán)境在某些情況下會(huì)減弱社會(huì)資本降低成本、提高服務(wù)品質(zhì)的動(dòng)力。
③復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)帶來的運(yùn)作上的低效率。
在PPP項(xiàng)目中，通常需要多個(gè)獨(dú)立參與者通力合作，而多個(gè)參與者會(huì)導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的約束條件增加。交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和眾多的參與方可能使項(xiàng)目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發(fā)生一些不可預(yù)料的事件時(shí)，可能會(huì)在合同條款的爭議方面耗費(fèi)過多時(shí)間。
④公共利益最大化和社會(huì)資本追求投資回報(bào)之間的矛盾。
如果公共產(chǎn)品、公共服務(wù)由政府部門提供，由于政府部門的非營利性和不按全成本核算定價(jià)的特點(diǎn)，公眾所付出的直接使用費(fèi)用較低。在PPP模式下，社會(huì)資本需要補(bǔ)償項(xiàng)目相關(guān)的全部成本并獲得合理水平的投資收益，對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行市場化的定價(jià)，可能增加公眾的直接使用成本。
作者：趙學(xué)文
中建政研政府投融資研究中心助理研究員
