【正文】
對我國農村集體土地非法交易的檢討
“勞動是財富之父,土地是財富之母。”土地是寶貴的自然資源和重要的生產資料,是一切生產和生活資料的源泉。而土地的巨大效益離不開土地的合理利用及有效配置。允許農村集體土地合法流轉，促進農地資源市場化配置，發展適度規模經營因此成為當前農業和農村發展急需解決的重大問題。但在目前，我國農村集體土地市場明顯滯后，秩序混亂，土地的非法交易活動愈來愈嚴重。本文試就農村集體土地非法交易的形式、危害、產生原因及其對策進行探討，以期對我國農地立法有所裨益，對搞活和規范農村土地市場提供一些建議。
一、我國農村集體土地非法交易的主要形式
農村集體土地非法交易是指未經國家批準、征用而將農村集體土地進行買賣、轉讓、入股、聯營、租賃與抵押等行為。隨著土地使用制度的改革及農村經濟的發展，農村集體土地的非法交易現象出現并日益嚴重。雖然時間并不長，但在經濟發展較快地區的農村，尤其離城市較近的農村中，已形成了一定的規模，并表現為多種形式。
1、直接出賣土地。我國現行憲法第10條第4款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”其他法律、法規中亦有不許出賣土地的規定。 但在我國農村中，卻時有集體土地所有者或集體土地的承包經營、使用者把土地所有權直接出賣的現象，他們一般賣給城鎮單位或個人作建設用途、制作磚瓦等，有的甚至還把土地賣給個人建造墳墓。在我國的溫州、汕頭等地買地造墳之風極其盛行。
2、巧立名目，直接或間接地非法轉讓集體土地。集體土地可以由集體或個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產，鄉鎮企業或農民可以依法使用集體土地，“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。” 根據我國現行法律的規定，集體土地的所有權是不允許進入流通領域的，集體所有的土地，只有經國家征用轉為國有土地后，才能出讓、轉讓。所以，這里所說的“非法轉讓”是指未經國家征用而將集體土地使用權進行轉讓的行為，目前非法轉讓集體土地主要表現在如下幾個方面：
（1）直接以“轉讓”之名實施非法轉讓行為，即不經政府或土地管理部門批準，由集體土地所有者就未經國家征用的集體土地與受讓方直接簽訂轉讓合同，由受讓方向其交納一筆所謂的“土地轉讓費”后，取得該集體土地的使用權。這是一種最為直接的形式，但并不常見。
（2）假借出租或承包土地的形式進行集體土地的非法轉讓。由于集體土地需被國家征用轉為國有土地后才能轉讓，一些集體土地所有者或使用者就假借租賃或承包土地的方式，通過提高租金或承包費，把地價隱含于其中，從而達到非法轉讓集體土地的目的。這些租賃合同通常的特點是：
①租期長達幾十年；
②租金一次性交付；
③承租方可以自由使用土地；
④不允許出租方終止合同，等等。
就目前的審判實踐而言，此種形式較為普遍。
（3）假借房屋轉讓、租賃之名進行土地轉讓。我國法律雖然禁止將集體土地進行轉讓、出租，但是轉讓或者出租集體土地上的房屋卻是允許的。因而轉讓雙方很易達成默契，先由集體土地所有者或使用者按受讓方的要求將房屋建好，雙方再簽訂期限較長的轉讓或租賃房屋合同，把房屋交給受讓方，并將地價隱含于房價或租金當中。這種方式較假借租賃土地的方式更具隱蔽性。此類房屋租賃合同亦具有上面所說的土地租賃合同類似的特點。
（4）以合作建房的形式進行土地轉讓。由集體土地所有者提供土地，另一方在該幅土地上建好房屋后，一部分房屋歸集體土地所有者，這其實也是一種非法轉讓集體土地的行為，只不過集體土地所有者不是直接拿到土地轉讓費，而是以取得房屋這種實物來代替土地轉讓費。
（5）假借聯營形式進行非法轉讓。同城鎮國有土地使用權一樣，在一定條件下，國家也允許農民集體經濟組織或者集體土地使用者以其土地使用權作為投入的條件，與提供資金等其他生產要素的單位、個人共同興辦聯營企業或者其他經營性經濟組織，合資、合作從事生產經營活動。 如果是真正地舉辦聯營企業當然無可厚非，但實際上，有許多的所謂聯營企業并不是真正的聯營，集體土地所有者或使用者往往除了提供土地外，既不參與經營也不承擔任何風險，而是拿到一筆相當于土地轉讓費的利潤后，就什么也不管了。這顯然也是一種規避法律的非法轉讓行為。
另外，在農村,基層政府為了利益最大化,在征地中用合法或違法方式算計集體和農民。表現為：①壓低補償； ②拖欠和挪用、平調補償費；③一些縣間道路建設征用集體土地,不給補償；④在統征中,對原經批準的鄉村企業占地,不予認可,照樣低征高賣。
3、把集體土地非法低價出租。集體土地除可由集體經濟組織和個人進行農業性承包經營外是不能私自把其出租用于非農業用途的，要把集體土地用于非農業用途須經國家有關的管理部門批準。而在我國農村中，尤其是城市近郊區,受政府低征高賣土地和國土無度使用的影響，集體和農戶亂占土地建房出租等現象較多出現。還有未經任何手續即把土地出租的情況發生，對承租者使用土地沒有任何限制，任由承租者喜歡怎樣就怎樣，并且租金極低，近乎無償使用。 還有在鄉鎮的默許或撮合下,村社集體與用地單位按彼此得益的中間價,非法簽約租占土地數十年,建度假村、游樂園、辦企業等。
二、我國集體土地非法交易的危害
集體土地的非法交易常常具有很大的任意性和隨機性，沒有考慮到經濟效益和社會效益，給國家和集體造成極大的危害。體現在：
1、使集體所有制受到侵害和沖擊。從我國現行的農村集體經濟性質來看，農村集體土地仍然是集體所有制經濟的主要構成部分，而且所占比重較大，那么，集體土地非法交易就使不少其他單位和個人，成為集體土地實際上的所有者，而造成真正的所有者缺位，使得大量的集體利益流入其他單位和個人的腰包，集體利益受到嚴重侵害，減弱了集體經濟力量，進而必然會沖擊到集體所有制，長此以往可能會導致農村集體經濟的崩潰。
2、加劇了我國的土地危機，削弱了農業基礎。我國人地關系的基本國情不是一般的人多地少,而是不到全球7％的耕地負擔著世界22％人口的吃飯問題，情形相當嚴峻。 同時由于漫長的歷史原因和社會主義初級階段的現實,社會無力提供充分和穩定的非農就業機會,農民也缺乏相應的就業素質和條件,在相當長時期內種田仍是農民的最主要生計,土地仍是農民最基本的生產資料，這就造成我國農地承載負荷重的事實。而且“據國土資源部耕地保護司有關負責人介紹，1999年全國耕地面積減少1262.5萬畝（15畝合1公頃），同期增加耕地607.6萬畝，增減相抵全國凈減耕地654.9萬畝。在南方沿海地區和西南地區，有四個省市已連續三年未實現耕地占補平衡。” 除了自然因素和合理必要的建設因素外，農地資源減少的最主要原因是農地用途轉換增值所帶來的巨大經濟利益的誘惑，從而導致用地責任失度，用地行為失序。這種誘惑的強度對農民個人、集體以至政府，都是一樣的。耕地的日益減少，人口的不斷增加，使我們面臨著一場長期的土地危機，而集體土地的非法交易無疑是雪上加霜。非法交易完成后，有的土地被用于非農業用途，有的由于缺乏監督和管理常常被閑置、荒廢，有的因不合理使用，未能注意保護，造成地力下降，這些行為或者使耕地面積減少或者使土地效能受到影響。總之，都會成為阻礙我國農村經濟和農業發展的不利因素。
3、破壞了城市和鄉鎮建設規劃。進行集體土地非法交易的各方，在使用土地時一般缺乏先期規劃和總體安排，急功近利，把建設規劃搞得一團糟，一旦城市或鄉鎮需要進行建設規劃時，由于土地非法交易者的胡亂使用而產生極大的阻礙，增大了難度，給集體和國家建設造成不可估量的損失。
4、敗壞作風、滋生腐敗，引發基層政府與農民的矛盾，不利于農村的經濟發展和社會穩定。集體土地非法交易的標的是廣大農民賴以生存的土地，進行土地非法交易者常常不考慮農民的利益，被征土地農稅、定購免除了,但上面下達的總量未減,又攤到其余耕地上,在農民人均耕地減少的情況下,每畝平均負擔卻在增加。征地過多,給農民的安置和補償不合理，這就給他們的就業、養老等造成威脅，影響農民的生計。而且，地方政府成為征地得益的主體,為了利益最大化,驅使其只為當前利益、本屆政績算計,不顧全局和未來，在征占土地中出現欺上瞞下的壞作風。一些村干部還利用土地非法交易謀取私利，助長了社會不正之風，容易引起不滿情緒，產生矛盾，進而影響農村社會的安定團結和經濟發展。
5、影響了我國土地市場的發展和完善。土地市場只有處于國家強有力的監督和管理之下，才談得上健康、有序地穩步發展。盡管集體土地具有特殊性質，有它的特定地位，但說到底，無論如何也不能離開國家的管理，不能讓所有者和使用者為所欲為。集體土地的非法交易產生了實際上的土地黑市，使得國家管理土地市場的政策、措施的功效大打折扣，同時又給企業間的不平等競爭制造了機會，這些都不利于土地市場的正常發展，給我國土地市場的發展造成了障礙。
6、刺激農村物價上漲，不利于物價穩定和抑制通貨膨脹。集體土地非法交易，使土地被層層炒賣，地價被歪曲性抬高，增加了經營成本，進而拖動其他行業的物價上漲，給穩定物價和抑制通貨膨脹帶來了不利因素。
三、我國集體土地非法交易產生的原因
集體土地非法交易產生的原因是多方面的，有客觀的，亦有主觀的，下面從幾方面進行闡述：
1、我國現行的農村集體土地使用制度已不適應當前農村社會經濟的發展。農村集體土地使用制度自形成至今，基本上沒有大的變動，而改革開放以來，隨著農村經濟關系、社會結構的諸多變化，農村各種經濟主體對土地使用制度提出了新的要求。他們需要一種集體土地所有權主體地位明確、權屬清楚、科學合理、能夠反映他們經濟愿望的土地使用制度，但現行的集體土地使用制度是無法達到他們的要求的，表現為：
（1）集體土地所有權主體地位虛置。從理論上講，農村集體擁有法定所有權，集體應當可以行使占有、使用、收益和處分的權利。但在客觀事實上，我國的集體所有權是一種不完全的權利，主要表現在以下兩個方面：首先是農村集體土地所有權的最終處分權屬于國家。最典型的例子就是國家為了公共利益的需要使用集體所有的土地時，只要通過征用就可以了。雖然合理地限制權利是現代法律的重要特征，但我國法律對集體土地的征用規定得卻很模糊。我國新的《土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”但對“公共利益”本身并沒有明確的界定。這樣在“公共利益”的名義下，即使擁有集體土地所有權也不能拒絕征用。其次是集體土地所有權的經濟利益得不到保障。這又表現在兩個層次上：①國家通過行政權力，侵犯農村集體土地的經營收益。農民經營使用土地，一方面要向集體上交統籌提留款或承包費用；另一方面要向國家低價交售農產品，交納農業稅、農業特產稅，這實際上是國家通過隱形方式從農村土地中抽取巨額地租。②國家通過征用使集體土地的流轉收益流入國庫。國家壟斷土地一級市場，政府對農村集體土地“先征后讓”，征用土地的主體是國家而不是用地單位。征用后的土地所有權屬于國家，用地單位只享有使用權。國家征用土地，雖然也給土地所有人一定的價款補償，但補償價款的數額遠遠低于土地的市場交易價格。這不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權，同時也使本應屬于集體的土地收益流入國庫。總之，集體土地所有者的主體地位無從體現。
（2）對集體土地所有權的權屬規定得含糊不清。現行憲法、《民法通則》、新的《土地管理法》都規定了農村土地屬于集體所有。但對農村集體土地所有權的代表究竟是誰，立法和實踐中都不甚明確。我國新《土地管理法》第10條規定：“農民集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農民集體經濟組織經營、管理。”1989年《關于確定土地權屬問題的若干意見》中亦規定：集體土地所有權的代表按鄉、村、組的實際占有為界線。從上面的規定可知農村集體土地所有權有三種主體:鄉農民集體、村農民集體、村民小組農民集體。然而事實上，鄉農民集體經濟組織并不存在，因而也就找不到一個代表鄉農民集體的組織或機構作為農村土地所有權的代表。根據村民委員會組織法（試行）第2條的規定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織”。村民委員會不是農村集體經濟組織，而是農村群眾性自治組織。它不能成為農村集體土地的所有者。另外，在家庭聯產承包責任制后，村小組的組織基本解除了；村民小組又僅僅是集體經濟組織的成員，不是一級集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權的代表。所以，不可能找到一個代表村農民集體的組織或機構作為土地的所有者。
2、政府有關部門管理不力，打擊力度不夠，有的甚至默許和縱容集體土地非法交易的進行。政府部門在對征用、使用集體土地的申請進行審查批準時，把關不嚴，未能嚴格依法辦事，發現有土地的非法交易行為往往不能及時處理，處理起來亦大事化小，小事化了，并且對一些大宗項目采取“下不為例”的態度，不能發揮懲戒和遏制的作用，一定程度上助長了集體土地非法交易之風的盛行。甚至有的地方政府為了局部利益或者個別領導為了表現自己的政績，極力讓一些不該上馬的項目上馬，在明知上級部門不會批準征用集體土地的情況下，通過集體土地非法交易來“曲線救國”，達到讓項目上馬的目的，這是一種明顯的縱容行為，結果一旦遇到經濟環境大氣候的影響，項目下馬，資金難以抽回，土地荒廢無法再用時，給地方利益更給國家利益造成嚴重損失。這樣的實例在審判實踐中常常可見。 另外，近年來，由于農業規模經營以及農業產業結構調整的需要，以行政推動的方式進行土地流轉更為突出，有些地區不尊重農民意愿隨意收回農民承包的土地，搞重新發包、出租、出賣或集體統一經營。這種行政命令式的流轉方式造成農村土地承包期不穩定、承包關系變動頻繁以及農民土地利用行為短期化等問題，損害了大多數農民的利益。
3、農村干部和村民的法制意識薄弱。現在很多的村干部和村民對我國現行的土地法律制度一無所知，還不知道有土地管理法。他們受土地私有的影響，認為買賣、轉讓土地是天經地義的事情，有的村民把自己承包的集體土地轉租、出賣或亂挖亂用后，還理直氣壯；有的農村干部僅憑自己個人作主，就可以隨意出賣、轉讓、出租集體土地，既不與其他村委商量亦不征求村民的意見，這在他們的眼中亦沒有什么不對之處。此外，還存在農村集體土地交易的合同不規范，合同兌現難的問題。農村集體土地交易的合同多種多樣，有書面的，亦有口頭的，有的什么也沒有。有的即使有書面的合同，但合同也不夠規范，有關合同的條款（權利、義務）、標的也不夠明確，加之農民的合同契約意識和法制觀念不強，當市場價格或其他因素發生變化時，合同買受方任意變更合同或終止合同，致使合同違約和糾紛多，兌現率低。
4、由于國有土地有償使用制度的實行，城市地價愈來愈高，一些需要用地的單位無法在城市中取得國有土地使用權，唯有把目光轉向農村集體土地，尤其是城市近郊的集體土地，而要通過正常途徑取得這些土地的使用權又是相當困難的，于是就把希望寄托在非法交易上。而在目前集體土地法律法規滯后的情形下，這種非法交易又很容易上手，速度特別快，可以稱得上是交易雙方一拍即合，有的只是雙方草簽一份簡單的合同就實施付款交地行為，一旦發生糾紛，其法律后果相當嚴重。
5、至今在農村未健全土地登記制度，以至交易后變更土地用途時，事前難查證，事后難歸責，難以約束農地非法轉換后的用途變更。
四、關于我國農村集體土地非法交易的對策
農村集體土地非法交易的存在已是一個不容否定的客觀事實，對其所造成的危害不能坐視不管，而是要采取積極的措施，利用其中的合理因素，消除其負面影響，使我國的農村集體土地市場變得科學、有序，為農村經濟乃至全國經濟的發展發揮更重要的作用，為此，筆者提出如下幾點建議：
1、進一步明確集體土地的產權關系。農村集體土地屬于集體所有,承包農戶只依法享有集體土地的使用權,這是我國農村土地經營的一項基本制度。但是,部分農民的集體觀念逐步淡化,對農村土地的權屬關系認識模糊,對國家和集體應盡的法定義務不夠明確,使農業承包合同履約率不高,村社集體經濟組織脆弱。因此,在加強農業承包合同管理和土地承包期再延長30年不變政策 的同時,要教育農民履行法律法規規定的應盡義務。
2、深化農村集體土地使用制度的改革，完善農村集體土地法律制度。過去對農村集體土地的使用基本上是無償的，對此，實踐證明是行不通的，對某些類型的農村集體用地參照國有土地使用制度的做法，實行有償、有期限、可以有限地流轉的制度，已是大勢所趨。例如，可以對鄉村建設用地實行有償、有期限的使用制度，通過制定相關法律，對這類土地的出讓、出租、轉讓、抵押等加以明確規范，使這類土地使用權完全可以合法進入流轉市場，實現土地資源的最佳配置，亦可對宅基地實行有償使用的制度，防止村民將宅基地隱性出租或轉讓。這些都能起到消除集體土地非法交易的生存環境的作用。
3、有關部門在各自的責權范圍之內，通力合作，加強對集體土地的管理，加大對集體土地非法交易的打擊力度。前面已提到，集體土地非法交易愈演愈烈的一個主要原因就是政府有關部門管理不力。如果有關部門能切實履行自己的職責，至少可以減少和遏制集體土地非法交易的活動。因此，要依法落實政府、土地管理部門、土地所有者和使用者的責任。實行政府對耕地守土有責制,防止政府違法;有權審批的部門，在審批時要嚴格依法辦事，不要越權行事；土地行政管理部門的責任主要是國土規劃、地籍管理和土地執法監督,在辦理手續時，要嚴格審查，不符合條件的堅決不予辦理，發現有違法行為的，該罰即罰，該追究責任的追究責任，不能姑息遷就，有犯罪行為的移送有關部門處理，絕不能以行政管理取代所有權管理,國有土地應由國有資產管理部門管理,集體土地應由所屬集體管理；建設主管部門在對建設項目進行審批時要認真審查建設用地的來源，發現是通過非法交易活動得來的要及時通知有關部門處理。集體土地被征占和土地使用權出讓的收入一律應歸集體所有。
4、審判機關在審理由于集體土地非法交易而產生的糾紛時，應把進行非法交易所簽訂的合同認定為無效合同，按照無效合同的處理原則進行處理，不允許雙方當事人就非法交易進行調解，亦不能允許原告撤訴，需要其他部門協調處理的，要與有關部門密切配合，不能互相推諉、扯皮。
5、有關部門要大力加強對農村土地的法制教育和國情教育。要守法須先懂法，許多的集體土地非法交易是由于有關人員不懂法才產生的，應組織干部群眾認真學習貫徹新《土地管理法》、《合同法》、各地的《農業承包合同管理條例》等法律法規的有關規定，讓農民自覺履行合同規定的權利和義務，減少合同糾紛。只有讓廣大農民群眾了解我國有關土地的法律制度，才可能最大限度地減少集體土地非法交易活動的產生。同時，加強國情教育可以讓農民群眾認識到我國目前處于怎樣的狀況，知道我們這樣一個地少人多的國家對保護和利用好土地的重要性，知道進行集體土地非法交易的危害，從而自覺地放棄非法交易活動。
6、建立土地使用權流轉制度,促進土地有償轉包、轉讓。如，通過土地招標、租賃、承包等多種形式,大力鼓勵種田能手和經營能手多承包土地,積極提倡有專業技能的人員對土地進行開發性經營,避免低檔次、無目的、重復建設,減少資金耗費。這樣,既提高了農業生產的效益,又避免了棄耕撂荒。土地使用權的合理流轉,向種植能手相對集中,提高土地的利用率和產出率，增加農民收入，進而推動產業化經營的發展，符合我國的農村實際。只要不改變土地的使用性質,應積極提倡并合理引導。與此同時,農業承包合同管理機構和村社合作經濟組織要創造條件,做好土地流轉的登記、管理工作,逐步建立起適應社會主義市場經濟的土地經營形式，實現土地資源的合理流動及優化配置，發揮土地的巨大效益。
7、建立合理的農村集體土地交易形式。農村集體土地交易應以市場為導向，以優化配置土地資源為目標，采取多種形式實現農村集體土地的合理、合法交易。除了買賣、租賃、抵押等普遍的交易形式外，還可以引進“入股”這一新的交易方式，即集體土地所有者將其擁有的土地折股與其他生產要素結合，在自愿的基礎上組建土地股份制或股份合作制企業的經濟行為。
由于農村集體土地交易形式多樣，且經濟內涵各不相同。因此，對農村集體土地交易形式的選擇應堅持因地制宜，根據各地經濟、技術、資金等條件選擇適合的交易方式，堅持市場機制與宏觀調控相結合。利用市場機制調節引導土地流動和集中是農村集體土地交易的重要和基本的手段，但是由于市場機制配置土地資源亦存在局限性，如市場調節具有自發性、滯后性以及盲目性等特點。為了彌補市場機制的不足，加強土地交易的宏觀管理亦就顯得十分必要。通過國家對市場活動的宏觀管理與計劃調控，加以彌補和克服，促進農村集體土地的有序流轉，完善土地產權關系，實現農村經濟健康發展。
8、建立農村集體土地地籍管理與土地評估制度。農村土地地籍管理是農村土地管理的基礎。它包括了地籍調查、土地登記、土地統計、土地估值和地籍檔案等內容。地籍管理不僅是加強農村集體土地管理的基礎，也是今后實行農村集體土地出讓、轉讓的前提條件。同時，對農村集體土地也應與城鎮土地一樣進行科學的分等定級，評估出合理的地價，使農村集體土地交易建立在一個科學、規范的基礎上，防止集體土地使用權的低價出讓與轉讓。
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