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盤活農(nóng)村沉睡的宅基地資源

——基于全國31個省207個村莊4090戶農(nóng)戶的調(diào)查

【報告要點】宅基地對于農(nóng)民具有經(jīng)濟發(fā)展和社會保障的雙重功能，農(nóng)民擁有依法取得和使用宅基地的權(quán)利，同時隨著農(nóng)村人口的增加，加上農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的用地需求，農(nóng)村宅基地將日趨緊張。與之相對，在農(nóng)村仍然有大量的宅基地被閑置，成為沉睡的資源。具體來看，由于農(nóng)民外出務(wù)工等因素的影響，超過一成的村莊有宅基地閑置狀況，接近十分之一的農(nóng)戶有閑置的宅基地。對于閑置的宅基地，超過八成的村莊沒有進(jìn)行過管理，不足一成的村莊進(jìn)行過宅基地收回。從維護(hù)農(nóng)民利益和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度出發(fā)，如果進(jìn)行合理補償，四成農(nóng)民愿意退回閑置宅基地；如果推行集中居住，近半數(shù)農(nóng)民愿意放棄老宅基地。為此，課題組建議通過宅基地取得分配制度、有償退出機制和監(jiān)督管理體制等綜合改革，以機制創(chuàng)新破解農(nóng)村宅基地閑置問題。這對于盤活農(nóng)村宅基地資源，緩解農(nóng)村宅基地緊張的局面有重要的現(xiàn)實意義。

宅基地是農(nóng)民重要的財產(chǎn)權(quán)利。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口大量外流，加上管理的滯后，農(nóng)村宅基地閑置的情況突出。宅基地的大量閑置不利于土地資源的合理配置，也影響到農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的保障。為此，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院依托“百村觀察”項目平臺，于2014年6月至9月對全國31省207個村莊4090戶農(nóng)戶就宅基地閑置問題進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)戶戶均擁有宅基地數(shù)量總體超標(biāo)，一成以上村莊一戶多宅現(xiàn)象較多。受農(nóng)民外出務(wù)工等因素的影響，超過一成的村莊宅基地閑置較普遍，接近十分之一的農(nóng)戶有閑置宅基地。對于閑置宅基地，超過八成的村莊沒有進(jìn)行過管理，不足一成的村莊進(jìn)行過收回。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，如果進(jìn)行合理補償，四成農(nóng)民愿意退回閑置宅基地；如果推行集中居住，近半數(shù)農(nóng)民愿意放棄老宅基地。為此，課題組建議通過宅基地取得分配制度、有償退出機制和監(jiān)督管理體制改革，以機制創(chuàng)新破解宅基地閑置問題。

一、農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)狀分析

宅基地閑置會影響土地資源的配置效率，也不利于保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)戶宅基地?fù)碛辛砍隽朔ǘ〝?shù)量，同時受農(nóng)民外出務(wù)工等影響的影響，農(nóng)村宅基地閑置問題較為突出。

（一）農(nóng)戶戶均宅基地?fù)碛辛窟_(dá)到“一戶一宅”

“一戶一宅”是國家對農(nóng)民宅基地的基本規(guī)定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國4090個樣本農(nóng)戶戶均擁有宅基地1.15處，比戶均1處的規(guī)定超出0.15處。分地區(qū)看，東部地區(qū)農(nóng)戶戶均擁有量為1.19處，中部地區(qū)為1.15處，西部地區(qū)為1.13處，戶均擁有量自東向西依次遞減。分家庭收入水平看，低收入農(nóng)戶戶均為1.05處，中低收入為1.10處，中等收入為1.15處，中高收入為1.19處，高收入為1.28處。分職業(yè)看，務(wù)農(nóng)和務(wù)工農(nóng)民戶均分別為1.14處和1.11處，教師職業(yè)的農(nóng)民為1.17處，個體戶及私營企業(yè)主為1.26處，農(nóng)村管理者為1.23處。

（二）一成以上村莊存在一戶多宅現(xiàn)象

通過對一戶擁有多處住宅現(xiàn)象的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在207個樣本村莊中，有2個村莊表示“非常多”，占比為0.97%；有20個村莊表示“比較多”，占比為9.66%；有43個村莊表示“一般”，占比為20.77%；有95個個村莊表示“比較少”，占比為45.89%；有47個村莊表示“非常少”，占比為22.71%。也就是說，10.63%的受訪村莊表示一戶多宅現(xiàn)象較多。同時，不同地區(qū)一戶多宅現(xiàn)象的差異較為明顯，東部地區(qū)表示一戶多宅現(xiàn)象較多的受訪村莊比重最低，占比為1.75%；西部地區(qū)略高，占比為7.41%；中部地區(qū)最高，占比為17.71%。

（三）超過一成的村莊宅基地出現(xiàn)閑置

調(diào)查顯示，4.07%的樣本村莊宅基地閑置情況非常普遍，12.22%的樣本村莊宅基地閑置情況比較普遍，11.31%的樣本村莊宅基地閑置情況一般，39.37%的樣本村莊宅基地閑置情況比較少，33.03%的樣本村莊宅基地閑置情況非常少。由此可見，一成以上的樣本村莊宅基地閑置情況普遍。分地區(qū)看，東部地區(qū)宅基地閑置情況普遍的村莊占比為15.63%，中部地區(qū)占比為15.91%，西部地區(qū)占比為15%。分類型看，17.95%的普通農(nóng)村村莊宅基地閑置普遍，4.55%的城郊村村莊宅基地閑置普遍，受訪的城中村沒有宅基地閑置普遍的情況。

（四）接近十分之一的農(nóng)戶有閑置的宅基地

當(dāng)問到“是否有閑置宅基地”時，表示“有”的農(nóng)戶占比為9.42%；表示“沒有”的農(nóng)戶占比為90.58%。分地區(qū)看，東部地區(qū)農(nóng)戶有閑置宅基地的比重為12.49%，中部地區(qū)為8.13%，西部地區(qū)為8.32%。分收入水平看，從低收入到高收入農(nóng)戶有閑置宅基地的比重分別為6.27%、8.47%、7.99%、11.19%和13.15%。分職業(yè)看，務(wù)農(nóng)和務(wù)工農(nóng)民有閑置宅基地的比重較低，分別為8.09%和10.08%，個體戶及私營企業(yè)主和農(nóng)村管理者的比重較高，分別為12.20%和 13.19%。分年齡看，閑置宅基地最多的是30歲以下的農(nóng)民，占比為14.71%。

（五）全家外出務(wù)工是農(nóng)村宅基地閑置的主要原因

考察宅基地閑置的原因發(fā)現(xiàn)，因“全家常年外出打工”導(dǎo)致宅基地閑置的占比為46.57%，因“選新址建房”導(dǎo)致宅基地閑置的占比為27.94%，因“在外買房”導(dǎo)致宅基地閑置的占比為14.22%，因其他原因?qū)е抡亻e置的占比為11.27%。可以看出，全家常年外出打工是導(dǎo)致宅基地閑置的主要原因。分地區(qū)看，東部地區(qū)村莊因“全家常年外出打工”導(dǎo)致宅基地閑置的比重為38.33%，中部和西部地區(qū)村莊分別為50.60%和52.83%。分類型看，普通農(nóng)村村莊因“在外買房”導(dǎo)致宅基地閑置的比重為13.11%，城郊村村莊為21.05%。

二、統(tǒng)籌解決農(nóng)村宅基地閑置的可行路徑

宅基地回收是解決宅基地閑置問題的重要方式。調(diào)查顯示，當(dāng)前閑置宅基地的管理和回收情況總體不容樂觀，宅基地回收比重明顯較低，農(nóng)民傾向于通過有償?shù)姆绞酵嘶亻e置宅基地。

（一）超過八成的村莊沒有對閑置宅基地進(jìn)行過管理

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過八成的村莊沒有對閑置宅基地進(jìn)行過管理。針對閑置宅基地，認(rèn)為有必要且相關(guān)機構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行管理的村莊占比為12.82%，認(rèn)為有必要但目前無人管理的村莊占比為58.46%，認(rèn)為沒必要進(jìn)行管理的村莊占比為28.72%。就不同地區(qū)而言，東部地區(qū)認(rèn)為有必要且相關(guān)機構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行管理的村莊占比為9.09%，中部地區(qū)為11.11%，西部地區(qū)為20%；東部地區(qū)認(rèn)為有必要但目前無人管理的村莊占比為60%，中部地區(qū)為62.22%，西部地區(qū)為50%；東中西地區(qū)認(rèn)為沒必要進(jìn)行管理的村莊占比分別為30.91%、26.67%和30%。

（二）不足一成的村莊對閑置宅基地進(jìn)行過收回

當(dāng)前，對閑置宅基地進(jìn)行過回收的村莊比重較低。調(diào)查顯示，對閑置宅基地進(jìn)行過回收的村莊占比為8.82%，沒有對閑置宅基地進(jìn)行過回收的村莊占比為91.18%。也就是說，只有不足一成的村莊收回過閑置宅基地。分地區(qū)看，東部地區(qū)村莊收回過閑置宅基地的比重為7.94%，中部地區(qū)為12.94%，西部地區(qū)為3.57%，中部地區(qū)進(jìn)行過收回的比重最高，東部地區(qū)次之，西部地區(qū)最低。分類型看，10.06%的普通農(nóng)村村莊收回過閑置宅基地，城郊村和城中村均沒有進(jìn)行過收回，普通農(nóng)村村莊進(jìn)行過回收的比重高于城郊村和城中村村莊。

（三）若得到合理補償，四成農(nóng)民愿意退回閑置宅基地

如果得到合理補償，42.29%的農(nóng)民愿意退回閑置宅基地，38.52%的農(nóng)民不愿意退回，19.19%的農(nóng)民態(tài)度模糊。也就是說，如果得到合理補償，四成農(nóng)民愿意退回閑置宅基地。從不同地區(qū)來看，如果得到合理補償，東中西地區(qū)農(nóng)民愿意退回閑置宅基地的占比分別為39.03%、41.68%和47.19%。從不同年齡來看，30歲以下、30至39歲、40至49歲、50至59歲和60歲及以上農(nóng)民不愿意退回閑置宅基地的比重分別為34.92%、35.94%、35.86%、38.12%和41.92%，隨著年齡的增長不愿意退回的占比呈遞增趨勢；相應(yīng)地，50至59歲和60歲及以上農(nóng)民愿意退回的比重也明顯低于其他年齡段的農(nóng)民。

（四）若推行集中居住，近五成農(nóng)民愿意放棄老宅基地

如果推行集中居住，47.87%的農(nóng)民愿意放棄老宅基地，33.83%的農(nóng)民不愿意放棄，12.30%的農(nóng)民說不清。從不同年齡看，若推行集中居住，30歲以下農(nóng)民愿意放棄的比重為48.54%，30至39歲農(nóng)民為52.17%，40至49歲農(nóng)民為49.34%，50至59歲和60歲及以上農(nóng)民分別為47.46%和45.80%。受觀念等因素的影響，老年農(nóng)民愿意放棄老宅基地的比重明顯低于年輕農(nóng)民。從受教育水平看，若推行集中居住，文盲、小學(xué)、初中、高中和大專及以上學(xué)歷的農(nóng)民愿意放棄的比重依次為42.86%、48.27%、48.46%、48.24%和50.46%。可見，隨著受教育水平的提高，農(nóng)民放棄老宅基地的意愿也越強烈。

三、以機制創(chuàng)新盤活農(nóng)村沉睡的宅基地資源

針對農(nóng)村宅基地閑置突出和管理回收不足的狀況，應(yīng)該從長遠(yuǎn)著眼，從源頭著手，從過程著力，通過宅基地取得分配、有償使用和監(jiān)督管理等方面的改革，以機制創(chuàng)新統(tǒng)籌解決宅基地閑置問題。

（一）改革宅基地取得分配制度

一是科學(xué)規(guī)劃宅基地。結(jié)合土地利用總體規(guī)劃，編制鄉(xiāng)村土地利用具體規(guī)劃，合理確定和調(diào)整小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。結(jié)合地區(qū)資源狀況和發(fā)展實際，按照節(jié)約集約用地的原則，合理確定和調(diào)整宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。及時制定和發(fā)布宅基地規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和圖表等，指導(dǎo)農(nóng)民按規(guī)劃規(guī)范有序進(jìn)行住房建設(shè)。

二是依法取得宅基地。完善農(nóng)民宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索不同區(qū)域農(nóng)民戶有所居的多種實現(xiàn)形式，依法維護(hù)農(nóng)民宅基地取得權(quán)。農(nóng)民申請宅基地的，應(yīng)及時受理審查，對符合申請條件，及時按程序上報。及時完善宅基地審批辦法，明確宅基地申請條件和辦理時限，接受社會監(jiān)督，切實維護(hù)農(nóng)民依法取得宅基地的正當(dāng)權(quán)益。

三是合理分配宅基地。嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的法律規(guī)定。及時修訂農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村人均建設(shè)用地空置標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合本地實際，制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)和宅基地申請條件。在經(jīng)濟條件較好、宅基地需求突出的地方，開展宅基地有償使用試點。

（二）探索宅基地有償退出機制

一是探索宅基地退出的多種形式。探索對農(nóng)民自愿退出的閑置住房和宅基地給予補償，制定科學(xué)合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。組織開展閑置宅基地、一戶多宅的調(diào)查清理工作，堅決處理違法行為，對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用。健全農(nóng)村社會保障體系，逐步剝離宅基地的保障性功能，為實現(xiàn)宅基地回收創(chuàng)造條件。在有需要的地方，推廣宅基地?fù)Q養(yǎng)老等回收模式。

二是有序開展進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出工作。探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄農(nóng)村宅基地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民的承包地財產(chǎn)權(quán)益顯化，變?yōu)榭山灰椎呢敭a(chǎn)，通過流轉(zhuǎn)等形式實現(xiàn)宅基地自由、有償退出，讓部分想離開的農(nóng)民帶著“變現(xiàn)宅基地”進(jìn)城。

三是適當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。根據(jù)地區(qū)總體建設(shè)規(guī)劃，因地制宜開展新農(nóng)村建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，采用合理補償、集中安置等多種形式，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，節(jié)約利用土地。加快舊村改造，通過集中居住盤活存量建設(shè)用地。制定類別化激勵措施，鼓勵農(nóng)民邊集中居住邊騰退多余宅基地。農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)域集中建房，新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要確保按期拆除舊房，及時上交舊宅基地。

（三）完善宅基地監(jiān)督管理體制

一是健全宅基地管理制度。完善宅基地動態(tài)巡查制度，加強對宅基地的日常監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和制止宅基地違法行為，重點加強城中村和城郊村宅基地的管理。建立宅基地審批責(zé)任和過錯追究制度，規(guī)范宅基地的審批和使用。建立相關(guān)主體共同責(zé)任機制。強化縣鄉(xiāng)兩級政府、國土資源管理部門和村委會在宅基地管理中的協(xié)調(diào)合作，建立監(jiān)督管理聯(lián)動機制，落實工作責(zé)任，合力破解閑置難題。

二是加快宅基地確權(quán)工作。加快宅基地確權(quán)登記發(fā)證相關(guān)政策的研究，抓緊制定和完善配套政策。按照宅基地制度改革要求，制定工作計劃，明確工作開展的時間和進(jìn)度，盡快完成確權(quán)工作，確保登記發(fā)證到戶，內(nèi)容規(guī)范清楚。加強確權(quán)登記發(fā)證工作規(guī)范化建設(shè)，減少確權(quán)登記發(fā)證過程中的不規(guī)范行為。健全宅基地權(quán)屬爭議調(diào)處工作機制，妥善處理宅基地權(quán)屬爭議，維護(hù)農(nóng)民合法居住權(quán)益。

三是強化村民自治組織管理職能。宅基地是農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員的財產(chǎn)權(quán)利，因此要充分發(fā)揮以村委會為核心的村民自治組織在宅基地民主管理中的作用，強化村民自治組織作為權(quán)利主體依法管理宅基地的職能，依法保障村集體的所有權(quán)能，加強對宅基地的監(jiān)管。在權(quán)屬調(diào)查和糾紛處理中，尊重和發(fā)揮村民自治組織和集體經(jīng)濟組織的主體地位，通過民主的程序和方式，實現(xiàn)村民依法自我管理。

來源：中國農(nóng)村研究網(wǎng)

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