引言
2019年1月23日，中央深改委審議通過了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）。據(jù)悉，根據(jù)國家有關(guān)部署2020年前要完成全國所有市縣國土空間總體規(guī)劃的編制工作，各地市縣級政府有關(guān)部門已經(jīng)在積極準(zhǔn)備前期工作，旨在為《意見》正式發(fā)布后有序開展市縣國土空間總體規(guī)劃的編制工作奠定基礎(chǔ)。
但是，市縣國土空間總體規(guī)劃作為一種全新的規(guī)劃類型，有些政府部門表示疑惑，不清楚編制工作應(yīng)該怎么組織會更有效，不確定工作的重心應(yīng)放在哪里？與此同時，對于市縣國土空間總體規(guī)劃的編制工作，尚無大量成熟的經(jīng)驗可借鑒，規(guī)劃機構(gòu)也有政府部門同樣的疑惑，有些規(guī)劃機構(gòu)迫切想知道怎么做才能更好地對接客戶需求？能夠獲得市場競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵技術(shù)是什么？
武漢、廣州先后發(fā)布了“武漢樣本”和“廣州實踐”，積累了重要經(jīng)驗（圖片來源：pixabay）
當(dāng)然，有些城市已經(jīng)先行先試，例如武漢、廣州先后發(fā)布了“武漢樣本”和“廣州實踐”，積累了重要經(jīng)驗。但是，這些經(jīng)驗仍不足以應(yīng)對上述疑惑。特別地，筆者注意到，在市縣國土空間總體規(guī)劃領(lǐng)域，尚未有研究對上述政府部門和規(guī)劃機構(gòu)的疑惑予以積極響應(yīng)。為此，本文在《為人民編規(guī)劃：空間規(guī)劃發(fā)展動向及啟示》《如何編制市縣國土空間總體規(guī)劃？》等相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，重點從工作組織、核心抓手、關(guān)鍵技術(shù)三方面，進一步探討如何編制市縣國土空間總體規(guī)劃的問題，以期為政府部門和規(guī)劃機構(gòu)提供些許參考。
1. 如何有效組織編制工作？
1.1 政府部門：組建聯(lián)合團隊，推行綜合規(guī)劃
國土空間規(guī)劃在市縣級面臨更復(fù)雜的部門利益協(xié)調(diào)，應(yīng)建立書記市長親自抓的規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)機制，建立高級別的工作領(lǐng)導(dǎo)決策小組，負責(zé)審定重大事項，對規(guī)劃重大問題進行決議。在此基礎(chǔ)上，成立規(guī)劃編制工作小組，由自然資源主管部門牽頭，聯(lián)合發(fā)改、經(jīng)信、財政、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、建設(shè)、交通、水利、文化旅游等多部門，建立協(xié)作聯(lián)動的規(guī)劃編制工作機制，負責(zé)組織開展具體工作。
市縣國土空間總體規(guī)劃要融合現(xiàn)行空間性規(guī)劃，必然要求跨專業(yè)、跨領(lǐng)域協(xié)作，最佳的方式就是組建聯(lián)合規(guī)劃團隊。聯(lián)合團隊?wèi)?yīng)包括三大部分：規(guī)劃統(tǒng)籌團隊、專業(yè)技術(shù)團隊、顧問專家團隊，其中專業(yè)技術(shù)團隊?wèi)?yīng)包括但不限于空間布局、土地利用、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)研究、綜合交通、綜合市政等領(lǐng)域具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)團隊，規(guī)劃統(tǒng)籌團隊?wèi)?yīng)挑選具有豐富規(guī)劃統(tǒng)籌經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)團隊擔(dān)任。
市縣國土空間總體規(guī)劃綜合規(guī)劃團隊模式（圖片來源：筆者繪制）
在聯(lián)合團隊的基礎(chǔ)上，推行綜合規(guī)劃。通過規(guī)劃統(tǒng)籌，為市縣國土空間總體規(guī)劃提供多學(xué)科研究、多專業(yè)協(xié)同、多部門參與的綜合規(guī)劃服務(wù)，并構(gòu)建全流程實施方案。
1.2 規(guī)劃機構(gòu)：解構(gòu)政府需求，分類組織工作
根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2017年全國有地級市294個，有縣級行政區(qū)單位2851個。按照2020年前要完成全國所有市縣國土空間總體規(guī)劃編制工作，結(jié)合現(xiàn)行城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃編制的經(jīng)驗，不難判斷，當(dāng)編制工作正式開始后，規(guī)劃機構(gòu)必然面臨時間緊、任務(wù)重的局面。
因此，這種情形下規(guī)劃機構(gòu)必須找準(zhǔn)自己的定位，有的放矢，方能更有效地應(yīng)對市場變化。在接到編制工作任務(wù)后，規(guī)劃機構(gòu)應(yīng)注重“三個把握”的工作思路：
一是把握方向，不去糾結(jié)“現(xiàn)狀分析”，而是要尋找痛點和癢點。現(xiàn)狀分析很重要，但龐大繁雜的現(xiàn)狀分析是一個“無底洞”，過于糾結(jié)只會越陷越深而不能自拔，反而無助于規(guī)劃決策。例如，“三區(qū)三線”劃定必然是一個歷史傳承與優(yōu)化的過程，而非“重新來過”，須知，“三區(qū)三線”劃定離不開利益博弈，應(yīng)對其復(fù)雜性，必須有道有術(shù)，抓住關(guān)鍵，精準(zhǔn)發(fā)力，方能事半功倍。
對于特定的甲方，必然有關(guān)注的重點難點問題，有的可能是想要建設(shè)用地指標(biāo)，有的可能是想處理一些歷史遺留問題，有的可能是想落地一些重大項目，等等如是。甲方最想解決又暫時沒有可行解決方案的問題，就是我們要找的“痛點”，能夠找到解決“痛點”的可行方案，基本就成功了一半。
“癢點”又是什么呢？“癢點”就是甲方的潛在需求，一旦被激發(fā)出來，就可能獲得“額外收益”。舉個簡單的例子，從PC到平板，平板就抓住了人們移動上網(wǎng)的潛在需求，極大地激活了客戶的“癢點”。
必須意識到，在時間緊、任務(wù)重的情況下，痛點和癢點才是真正的市場機會。
二是把握重點，確定自己的競爭性生存空間。也許，甲方有很多痛點和癢點，對于規(guī)劃機構(gòu)而言，抓住最擅長解決的才是王道，只有這樣才可能在競爭中生存得更好。當(dāng)然，這里的競爭性優(yōu)勢不僅限于規(guī)劃機構(gòu)自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，更包含規(guī)劃機構(gòu)能夠整合和連接的各類有效資源，即規(guī)劃機構(gòu)整合資源解決問題的能力。同時，還需要考慮甲方擁有的可利用的核心資源及其能夠調(diào)配的戰(zhàn)略要素等因素。
三是把握策略，極致放大自己與政府的價值共鳴點。規(guī)劃要有情懷，更要有價值變現(xiàn)的能力。只有規(guī)劃機構(gòu)的核心價值創(chuàng)造與甲方的價值需求產(chǎn)生共鳴時，才能從根本上打動甲方，增強甲方的粘性。當(dāng)找到痛點和癢點，確定競爭性生存空間后，規(guī)劃機構(gòu)要集中精力釋放和擴大這種價值共鳴點。
總體上看，尋找痛點和癢點是有效應(yīng)對市場變化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。實際工作中，必須要用科學(xué)的方法去尋找痛點和癢點，這種方法筆者稱之為“需求解構(gòu)”。
政府需求解構(gòu)的一般模式（圖片來源：筆者繪制）
與此同時，規(guī)劃機構(gòu)還需要用科學(xué)的方法來應(yīng)對復(fù)雜的編制工作，以提高工作效率。為了更好地將80%的精力聚焦到20%的關(guān)鍵領(lǐng)域，筆者提出“兩個區(qū)分”的工作方法：
一是，區(qū)分常規(guī)性工作和創(chuàng)造性工作。這里的常規(guī)性和創(chuàng)造性是針對特定規(guī)劃機構(gòu)而言的，常規(guī)性工作指規(guī)劃機構(gòu)業(yè)已成熟的“工作模式”和“技術(shù)套路”，創(chuàng)造性工作指規(guī)劃機構(gòu)為響應(yīng)痛點和癢點，通過投入一定人力集中攻關(guān)可以取得令人滿意的結(jié)果的有關(guān)工作。
二是，區(qū)分事務(wù)性工作和技術(shù)性工作。事務(wù)性包括商務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、會議接待、財務(wù)報銷等系列工作，規(guī)劃機構(gòu)應(yīng)盡可能實現(xiàn)流程化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，要盡量避免技術(shù)人員夾帶事務(wù)性工作的情況。特別地，要保障能夠識別并解決痛點和癢點的有關(guān)技術(shù)人員具有充足的時間全身心投入技術(shù)工作。
對于常規(guī)性工作和事務(wù)性工作，應(yīng)加強平時的積累和研究，有條件的規(guī)劃機構(gòu)可以設(shè)立專項基金進行研究總結(jié)，重點在于模塊化、標(biāo)準(zhǔn)化的成果輸出。
對于創(chuàng)造性工作，應(yīng)結(jié)合自身特點進行定向研究，有條件的規(guī)劃機構(gòu)可以設(shè)立專項基金，以科研課題等形式進行專項研究，以增強創(chuàng)新能力和加快創(chuàng)新速度，以快于行業(yè)平均速度將創(chuàng)造性工作轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)性工作，實現(xiàn)創(chuàng)新的迭代。
2. 三個核心抓手
所謂“核心抓手”，指市縣國土空間總體規(guī)劃的工作重心。規(guī)劃實踐中可以采用“三看法”確定工作重心：一看中央領(lǐng)導(dǎo)人觀點和國家政策導(dǎo)向，二看自然資源部領(lǐng)導(dǎo)觀點和部門政策導(dǎo)向，三看地方領(lǐng)導(dǎo)觀點和政策發(fā)力點。
根據(jù)“三看法”，從中央和自然資源部兩個維度分析，結(jié)果表明，底線思維、增存掛鉤、美好人居應(yīng)作為一般市縣國土空間總體規(guī)劃的核心抓手。對于具體市縣，應(yīng)結(jié)合地方領(lǐng)導(dǎo)觀點和政策發(fā)力點，進一步識別地方工作重心。
2.1 堅守兩類“底線思維”
關(guān)于“安全底線”，糧食安全、生態(tài)安全、資源安全、環(huán)境安全是事關(guān)生死存亡的底線，必須堅守。關(guān)于這一點，黨中央和國家政策反復(fù)強調(diào)，本文不再贅述其重要性。
堅守兩類“底線思維”（圖片來源：pixabay）
“安全底線”要特別關(guān)注資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（雙評價）、開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強度管控（雙管控）、“三區(qū)三線劃定與管控”三大領(lǐng)域。
關(guān)于“增長底線”，資本不僅會侵占非建設(shè)用地，也會侵占建設(shè)用地，城市產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象就是資本推動下其他開發(fā)行為侵占工業(yè)用地的典型例證。美國制造業(yè)回歸、香港再工業(yè)化、深圳30%的工業(yè)用地紅線等，都是為了保障產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展的動力。因此，保護需要底線思維，發(fā)展也需要底線思維。
尤其要關(guān)注“增長底線”，這是因為“安全底線”更多的是一種“數(shù)據(jù)收集-模型計算-結(jié)果修正-綜合博弈”的固定模式，技術(shù)路徑的可模仿性較強，而且，一般情況都是采取自上而下的分配方式，規(guī)劃可貢獻的價值空間相對有限。但是對于“增長底線”，仍是相對陌生的領(lǐng)域，需要大量創(chuàng)新予以解決。例如，工業(yè)用地紅線、二次開發(fā)底線等劃定，需要綜合的技術(shù)研究予以支撐。
“兩類底線”規(guī)劃控制線體系設(shè)想（圖片來源：筆者根據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料整理形成）
關(guān)于“安全底線”和“增長底線”的具體論述，參見《發(fā)展邏輯演進對國土空間規(guī)劃的啟示》。
2.2 聚焦創(chuàng)新“增存掛鉤”
為什么“增存掛鉤”如此重要？大家可以思考兩點，一是為什么上海、北京總規(guī)那么快獲批，其共同特點是提出“減量化發(fā)展”；二是陸昊部長要求“用更少的新增建設(shè)用地指標(biāo)，支撐新的經(jīng)濟總量增長”，這意味著要努力實現(xiàn)經(jīng)濟增長與新增建設(shè)用地指標(biāo)逐漸“脫鉤”。
這種形勢下，各省能夠拿到的建設(shè)用地增量指標(biāo)必然非常有限，再往下分配，可能很多市縣在編制市縣國土空間總體規(guī)劃時都不太可能獲得理想的增量規(guī)模。
與此同時，國家在推行一種新的建設(shè)用地供給方式，即“增存掛鉤”。所謂“增存掛鉤”，就是一定的增量指標(biāo)與一定的存量指標(biāo)相關(guān)聯(lián)。也就是說，如果你能盤活更多存量空間，在爭取增量指標(biāo)方面你可能更具競爭力。反之，不能完成任務(wù)的，可能面臨核減新增建設(shè)用地指標(biāo)的懲罰。有關(guān)“增存掛鉤”的相關(guān)要求詳見《自然資源部關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機制的通知》（自然資規(guī)〔2018〕1號）。
2.3 堅持回歸“美好人居”
十九大提出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，堅持以人民為中心，滿足美好生活需要才是市縣國土空間總體規(guī)劃的根本遵循。必須意識到，國土空間規(guī)劃終究是為人民編規(guī)劃，而不是為部門編規(guī)劃。
國土空間規(guī)劃終究是為人民編規(guī)劃，而不是為部門編規(guī)劃（圖片來源：pixabay）
因此，新時代如何提供豐富多元的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、如何促進平衡充分發(fā)展、如何防治污染和保護生態(tài)、如何促進就業(yè)和增加居民收入，以實現(xiàn)“美好人居”，是市縣國土空間總體規(guī)劃必須回答的重點問題。
3. 五項關(guān)鍵技術(shù)
基于底線思維、增存掛鉤、美好人居三個核心抓手的分析，演繹出規(guī)劃實踐中需重點關(guān)注的五項關(guān)鍵技術(shù)（“雙評價”的在地化應(yīng)用、國土空間用途管制創(chuàng)新、戰(zhàn)略空間的快速識別、存量盤活的統(tǒng)籌謀劃、城市特色的精準(zhǔn)提?。?，作為工作的重要突破口。
3.1 “雙評價”的在地化應(yīng)用
（1）實踐表明當(dāng)前試點地區(qū)“雙評價”結(jié)果對規(guī)劃的指導(dǎo)作用不強
“雙評價”作為市縣國土空間總體規(guī)劃的規(guī)定性動作，是摸清國土空間本底條件的基礎(chǔ)性工作。但是，根據(jù)目前掌握的情況，“雙評價”試點工作尚未取得理想成效，大部分地區(qū)都面臨數(shù)據(jù)獲取困難、數(shù)據(jù)計算困難、結(jié)果對規(guī)劃指導(dǎo)性不強的共性難題。有的試點地區(qū)第一次評價結(jié)果，適宜開發(fā)的空間占比超過30%，經(jīng)過多次修正后，占比仍超過10%。據(jù)悉，大部分試點城市的評價結(jié)果，國土開發(fā)強度普遍大于國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》（國發(fā)〔2017〕3號），2030年國土開發(fā)強度要求控制在4.62%以內(nèi)。
顯然，穩(wěn)健性不足使得“雙評價”結(jié)果對規(guī)劃的支撐作用大打折扣。分析認為，穩(wěn)健性不足的根本原因是判斷標(biāo)準(zhǔn)的多元化。例如指標(biāo)選取、指標(biāo)權(quán)重、計算模型等，不同的人、不同的機構(gòu)給出的結(jié)果可能差異較大，這就容易產(chǎn)生一個疑惑：“雙評價”結(jié)果難道可以和哈姆雷特一樣嗎？同一個地區(qū)，可以有多種不同的“空間底色（空間本底條件）”嗎？
（2） “雙評價”的在地化應(yīng)用是增強“雙評價”評價結(jié)果穩(wěn)健性的關(guān)鍵
當(dāng)前，“雙評價”有三種典型思路：先扣除后評價，先評價后修正（扣除），無設(shè)定評價。其中，扣除指將其他部門現(xiàn)有劃定的禁止建設(shè)區(qū)等排除評價范圍，但并不強調(diào)對部門現(xiàn)有劃定的禁止建設(shè)區(qū)等空間進行校核與修正；無設(shè)定評價對評價單元不預(yù)先設(shè)定主導(dǎo)功能，進行全覆蓋評價，不扣除。
“雙評價”的三種典型思路（圖片來源：筆者繪制）
為有效應(yīng)對“雙評價”穩(wěn)健性不足的問題，應(yīng)吸納上述三種典型思路的優(yōu)點，規(guī)避其缺點，關(guān)鍵在于注重“雙評價”的在地化應(yīng)用。
首先，根據(jù)上級定位和總量控制要求，結(jié)合地方實際研判城市主導(dǎo)功能、發(fā)展階段、發(fā)展?jié)摿?，對城市未來發(fā)展有個方向性判斷。
然后，基于上述判斷，通過“多規(guī)合一”等手段，綜合判定確定性的禁止建設(shè)區(qū)和現(xiàn)狀集中建設(shè)區(qū)，將確定性的禁止建設(shè)區(qū)和現(xiàn)狀集中建設(shè)區(qū)（包括依法批準(zhǔn)的具有明確四至范圍的重點開發(fā)區(qū)等重大平臺的空間范圍，即使其現(xiàn)狀建設(shè)尚未實現(xiàn)全覆蓋）優(yōu)先扣除，排除這兩種空間對評價結(jié)果的干擾。
在此基礎(chǔ)上，對扣除后的其他空間，針對給定的評價單元，不預(yù)先設(shè)定生態(tài)、農(nóng)業(yè)或城鎮(zhèn)主導(dǎo)功能（空間的功能通常是復(fù)合型的），對評價單元的生態(tài)適宜性、農(nóng)業(yè)適宜性、城鎮(zhèn)適宜性進行分項評價打分和分等定級。最后，根據(jù)分項評價結(jié)果，通過專家論證、部門協(xié)調(diào)綜合判定評價單元的適宜性選擇方案。
“雙評價”在地化應(yīng)用的流程設(shè)想（圖片來源：筆者繪制）
（3） “雙評價”要注重評價單元的尺度選擇和評價指標(biāo)的真實信息
需因地制宜確定評價單元的尺度。對于不同區(qū)域，評價單元的尺度可能不盡相同，例如中心城區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)評價單元的尺度應(yīng)該有所差異。值得注意的是，評價單元的尺度越小，評價結(jié)果不一定越精準(zhǔn)，實踐中應(yīng)結(jié)合區(qū)域主導(dǎo)功能、評價對象空間特征等綜合確定尺度。
應(yīng)該特別關(guān)注評價指標(biāo)能夠表征的真正內(nèi)容。例如，據(jù)了解，有的地方“雙評價”結(jié)果顯示沙漠地區(qū)非常適宜建設(shè)，主要原因是采取了流域相關(guān)數(shù)據(jù)作為水資源的衡量指標(biāo)，不能真實反映水資源的短缺情況，當(dāng)用能夠反映降水量的植被覆蓋指數(shù)替代后，發(fā)現(xiàn)評價結(jié)果與實際情況較為吻合。因此，在不同尺度、不同情景下，評價指標(biāo)如果不加以甄別，評價結(jié)果反而可能會對規(guī)劃決策產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。
（4）目標(biāo)導(dǎo)向在“雙評價”的規(guī)劃應(yīng)用中非常重要
在實際工作中應(yīng)注重“雙評價”的目標(biāo)導(dǎo)向問題，在摸清國土空間本底條件的基礎(chǔ)上，“雙評價”結(jié)果一般有三種主要應(yīng)用目的：一是指導(dǎo)“三區(qū)三線”評估優(yōu)化與劃定；二是輔助建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域優(yōu)化配置決策；三是識別資源環(huán)境承載能力的短板，例如有的地方“雙評價”結(jié)果顯示水資源短缺是制約因素，那么，是通過區(qū)域調(diào)水等人工干預(yù)破除短板，還是在水資源的約束下推進減量化發(fā)展，則可能成為地方關(guān)注的重點。
3.2 國土空間用途管制創(chuàng)新
由土地用途管制拓展到所有國土空間用途管制，是國土空間規(guī)劃的特點和難點，也必將是市縣國土空間總體規(guī)劃的重點。
在我國，用途管制主要通過“許可制”實現(xiàn)?；趯嵺`觀察和分析，國土空間用途管制的“許可制”可能呈現(xiàn)如下趨勢。
在許可類別上，將形成空間準(zhǔn)入許可、用途轉(zhuǎn)用許可、項目用地許可三大類別。生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間將實行主導(dǎo)功能下的空間準(zhǔn)入制度，負面清單、正面清單將成為空間準(zhǔn)入許可的重要管理手段。生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)變將被嚴格控制，城鎮(zhèn)空間向生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)變可能得到鼓勵，生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間之間的用途轉(zhuǎn)換將根據(jù)空間實際主導(dǎo)功能進行差別化管理。
在許可范圍上，建設(shè)項目用地許可將由原來的規(guī)劃區(qū)內(nèi)擴展到全域范圍，形成“集中建設(shè)區(qū)許可 點狀開發(fā)許可”并存的許可制度，實行不同的管理模式。生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)可能不再采取“無人區(qū)”管理方式，“三區(qū)三線”可以開“天窗”，但生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不能存在交叉?？赡茉诒据喪锌h國土空間總體規(guī)劃完成后，生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界原則上只允許進行正向優(yōu)化，即生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田可以擴大但不能縮小，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可以縮小但不能擴大，其規(guī)模、邊界、位置可能依靠法律保障長期持續(xù)剛性傳導(dǎo)下去，原則上規(guī)劃調(diào)整和修編不能改變“三線”。
國土空間用途管制概念模型構(gòu)想（圖片來源：筆者繪制）
3.3 戰(zhàn)略空間的快速識別
在不太可能獲得理想增量規(guī)模的情形下，對于市縣而言，最理性的做法是將有限增量指標(biāo)和有限存量盤活指標(biāo)，盡可能用到最需要的地方，這種最需要的地方就是戰(zhàn)略空間。
戰(zhàn)略空間將很大程度上影響城市的發(fā)展方向和發(fā)展動力。戰(zhàn)略空間可能是一個發(fā)展平臺，也可能是一個片區(qū)，例如深圳的前海屬于南山區(qū)的一部分，但卻是全市的戰(zhàn)略空間。深圳對前海的識別和戰(zhàn)略要素的集中投放，為粵港澳大灣區(qū)時代深圳與香港深度交融奠定了基礎(chǔ)，創(chuàng)造了機會。
識別戰(zhàn)略空間必須準(zhǔn)確、快速，因為編制時間有限。遵循一定的科學(xué)方法，能夠幫助我們實現(xiàn)這一點。根據(jù)實踐總結(jié)，識別戰(zhàn)略空間應(yīng)快速抓取三大要素：空間底色、戰(zhàn)略要素、地方特征，按照“三步走”策略，基本可以實現(xiàn)戰(zhàn)略空間的快速準(zhǔn)確識別。
第一步，通過相關(guān)規(guī)劃解讀與梳理、重要政策文件解讀，結(jié)合全面深入的現(xiàn)場調(diào)研，大致能掌握70%-90%的要素情況。再通過網(wǎng)絡(luò)等渠道進行資料補充，進一步掌握其他要素情況。通過手繪草圖而非上機操作疊加各類要素，繪制好綜合要素分布圖。
第二步，依托綜合要素分布圖，邀請對當(dāng)?shù)厥煜せ蚪?jīng)驗豐富的技術(shù)骨干進行頭腦風(fēng)暴，同時結(jié)合規(guī)劃師的專業(yè)判斷，形成初步的戰(zhàn)略空間識別結(jié)果。
第三步，針對識別出來的戰(zhàn)略空間，結(jié)合多專業(yè)分析，對戰(zhàn)略空間進行重點項目策劃，豐富戰(zhàn)略空間的功能和內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上，邀請院內(nèi)專家進行初步審查和修改完善。
戰(zhàn)略空間識別的基本模式（圖片來源：筆者自繪）
根據(jù)實踐觀察，對于具有豐富工作經(jīng)驗的規(guī)劃師，通過上述“三步走”策略識別出來的戰(zhàn)略空間，基本上符合地方實際，也能夠打動甲方。
3.4 存量盤活的統(tǒng)籌謀劃
當(dāng)增量指標(biāo)被鎖定、不能再按人口規(guī)模要增量空間時，當(dāng)“增存掛鉤”制度下存量利用可以換取增量獎勵時，存量盤活則變得非常重要。顯然，對于絕大部分市縣而言，國土空間規(guī)劃時代就是存量利用為王的時代。
盤活利用存量空間，需重點關(guān)注五大領(lǐng)域：低效用地提升、閑置用地盤活、三舊用地改造、空心村整治、廢棄礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。這五大領(lǐng)域的存量空間都有著其特定的歷史成因，例如快速城鎮(zhèn)化階段大部分地區(qū)形成了“散小亂”的工業(yè)企業(yè)分布格局，村級工業(yè)園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等遍地開花，空間上表現(xiàn)為工業(yè)用地的碎片化、低效益、高污染等特征，這些空間將成為存量盤活的重點對象之一。
對于上述五大領(lǐng)域存量空間的盤活利用，目前已經(jīng)形成一些相對成熟的路徑和做法。分析發(fā)現(xiàn)，這些路徑和做法得以成功的關(guān)鍵在于制度設(shè)計，存量空間盤活利用的制度設(shè)計方面，深圳等城市走在全國前面，其相關(guān)制度可以為各地提供一定參考。
存量空間盤活的主要領(lǐng)域與路徑（圖片來源：筆者繪制）
應(yīng)該指出的是，實際工作中上述五大領(lǐng)域會有交叉重疊。分開闡述的主要原因，是考慮到各地存量盤活的政策具有差異性，有的地方針對三舊改造有專門政策，有的地方針對低效用地有專門政策，等等。但總體而言，這種交叉重疊并不影響五大領(lǐng)域?qū)σ?guī)劃實踐的指導(dǎo)性。
從實踐角度看，五大領(lǐng)域的指導(dǎo)意義有兩方面：一是有助于規(guī)劃師從既定選項中快速確定需重點關(guān)注的領(lǐng)域，從而可以定向、有重點地收集地籍?dāng)?shù)據(jù)及其關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)收集的工作效率；二是有助于規(guī)劃師對用地潛力進行分類分析，進而提出差異化的潛力用地釋放策略，避免“一刀切”產(chǎn)生的不適應(yīng)性。
3.5 城市特色的精準(zhǔn)提取
“美好人居”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，其最主要的表性特征就是城市特色，而彰顯城市特色也是地方政府最關(guān)心、對規(guī)劃機構(gòu)而言最具挑戰(zhàn)性的工作，必須予以足夠重視。城市特色根植于城市文化，展現(xiàn)著一個地方的文化自信。十九大報告指出“文化自信是一個國家、一個民族發(fā)展中更基本、更深沉、更持久的力量?！?/p>
彰顯城市特色的關(guān)鍵，在于精準(zhǔn)提取城市的文化基因。根據(jù)實踐觀察和總結(jié)，歸納了六類城市文化基因及其常見的規(guī)劃策略，包括山水格局、空間形態(tài)、街坊布局、建筑群落、標(biāo)志性空間、空間組合關(guān)系。
城市文化基因分類及其提取策略（圖片
城市文化基因分類及其提取策略（圖片來源：筆者繪制）
