近年來，乳制品逐漸成為居民生活的重要消費品之一，其消費需求持續增長。與之相對的卻是國內乳制品市場的供應不足以及不斷出現的乳制品安全問題，由此帶來了乳制品進口貿易的迅速增長。在這個背景下，中國的乳制品進口政策該如何調整才能最大程度地既保護本國的乳制品產業不受外來進口沖擊，又能夠獲得世界貿易自由化的好處？鑒于此，對中國乳制品進口貿易政策的探究，是促進乳制品貿易健康發展的必然要求，同時也可為國家完善乳制品進口貿易政策提供支持。
一、相關研究綜述近年來乳制品進口貿易不斷增加，學者們針對中國乳制品進口貿易相關內容進行了研究，主要集中體現在對進口貿易規模、進口貿易特征以及影響因素的分析上。
在進口貿易規模分析方面，劉李峰[1]提出中國奶業發展與世界水平差距較大，國產乳制品從品種結構、產品質量以及生產成本等方面均落后于發達國家水平，因此中國是乳制品的凈進口國。趙宇虹、魏秀芬[2]分析20世紀90年代到2011年間中國乳制品進口數據發現，進入21世紀后，中國乳制品的進口速度明顯增快，年均增速達到25.85%。陳霞[3]指出中國乳制品由于進口增速較快，且出口規模較小，因此外貿依存度大。從進口貿易規模分析來看，中國乳制品長期處于凈進口狀態，外貿依存度逐年擴大。
在進口貿易特征分析方面，Olynk、Wolf[4]認為乳制品生產能力的擴大來源于政府政策的刺激作用。宋聚國、劉藝卓[5]指出隨著中國關稅水平的降低，作為乳制品的凈進口國，中國乳制品的貿易逆差可能進一步擴大。楊靜、高靜[6]分析了中國奶粉的主要進口國依次為新西蘭、澳大利亞和美國。從進口貿易特征分析來看，乳制品的進口關稅是影響乳制品進口的重要因素之一，且中國乳制品進口來源國較為集中。
在乳制品進口影響因素的分析方面，魏秀芬、鄭世艷[7]指出國內乳制品的市場需求規模較大，但國內乳制品企業不能滿足市場的供給需求。劉銳、王莉[8]認為國內乳制品行業存在安全監管缺陷，導致消費者對國內乳制品信心缺失。王海春[9]指出中國的主要進口來源國——新西蘭和澳大利亞的奶制品國際競爭力強，不僅是因為它們有豐富的自然資源以及成本優勢，其國內嚴格的生產監控措施也是其乳制品質量的重要保證。從乳制品進口的影響因素分析可以看出，中國乳制品進口受到國內和國外因素的雙重影響。
通過現有文獻可以看出，學者們針對乳制品進口貿易進行了較為豐富地研究，為后續研究奠定了扎實的理論基礎。貿易政策對乳制品進口貿易的格局有重要影響，但現有研究并未結合乳制品進口貿易現狀對乳制品的進口貿易政策進行分析并針對政策中可能存在的問題提出相應的對策建議。本研究嘗試通過對乳制品進口貿易現狀的梳理，分析中國乳制品進口貿易政策并提出優化建議，填補理論上的空缺以推動中國乳制品進口貿易以及國內乳制品行業的健康發展。
二、中國乳制品進口貿易現狀 1. 進口總量增長，貿易逆差擴大隨著居民消費結構的升級，中國消費市場對乳制品的需求明顯增加。以2017年為例，中國乳制品行業累計進口量176.88萬噸，進口金額78.59億美元，同比分別增加16.2%和37.9%。2009年是中國乳制品進口增長最快的一年，該年乳制品進口量相比2008年增長了54%。2009年乳制品進口量迅速增長的主要原因，可能是2008年的三聚氰胺毒奶粉事件給中國乳制品產業的發展帶來了極大的沖擊，國內的食品安全問題引起了消費者的廣泛關注，使消費者傾向于購買進口乳制品，從而帶動了進口量的迅速增加。在此后的幾年間，隨著國內乳制品產業的發展，中國乳制品的進口呈現波浪式變化。2015年乳制品進口量又出現了明顯下滑，其主要原因是乳制品價格較高，導致國內三線城市及以下地區乳制品需求和消費下降；同時由于2013年和2014年連續兩年中國進口奶粉量較多，使國內市場對奶粉的消費處于庫存消化階段，而且為了控制進口乳制品對國內乳制品市場的沖擊，進口乳制品成品速度也開始放緩。
中國乳制品對國際市場的依賴程度較高，導致中國乳制品貿易發展總體不平衡。從2010—2017年的數據可以看出，中國乳制品的貿易逆差呈逐年擴大趨勢，如表 1所示。乳制品進口的增長對國內乳制品產業的發展也帶來了較大的沖擊。
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表 1 2010—2017年中國乳制品進出口金額 |
長期以來，中國乳制品的進口市場集中度較大，進口來源地主要是擁有得天獨厚自然資源條件優勢的大洋洲、歐洲和北美洲[10]，主要的進口國家是新西蘭、美國、澳大利亞、德國、法國等。這幾個市場的進口量占整體進口量近80%。其中，值得關注的是新西蘭一直以來是中國乳制品的最大來源國，其份額占中國乳制品進口總量的35%左右。自2008年簽署《中華人民共和國政府和新西蘭政府自由貿易協定》(以下簡稱《中新自貿協定》)后，其乳制品進口在中國市場份額較簽署前發生了明顯提升(詳見表 2)，主要原因是《中新自貿協定》的簽署使得大部分新西蘭乳制品對中國出口實施了零關稅，這一變化也顯示了貿易政策對進口的積極促進作用。
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表 2 《中新自貿協定》簽署前后中國從新西蘭進口乳制品份額 |
中國乳制品進口產品結構中總量最多的是干乳制品和液態奶，進口產品結構集中度較高。乳制品的進口一般用于二次加工，奶粉、乳清、煉乳等是干乳制品進口的主要類別，其中嬰幼兒配方奶粉進口量保持較快速度增長。2016年嬰幼兒配方奶粉的進口量為22.1萬噸，同比增長25.6%，占整體進口量的50%左右；液態奶進口類別則比較單一，主要是發酵乳和鮮奶等常見消費品，其中鮮奶的進口量在液態奶進口總量中居首位。
4. 沿海地區是進口乳制品的主要市場中國進口乳制品的主要銷售市場以沿海地區為主。以2016年為例，中國乳制品進口額排名全國前十的地區主要有上海、廣東、浙江、北京、天津、福建等，如表 3所示。這些省(自治區、直轄市)進口量較多的原因，第一是受其地理位置和自然資源條件影響，平原和適合放牧區域較少；第二這些區域經濟發展程度較高，人口較為密集，相應的市場需求較充裕，購買能力較高，區域消費能力的不斷提升也帶動了乳制品消費的增長。
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表 3 2016年中國乳制品進口額排名全國前十的省(自治區、直轄市)及進口額 |
長期以來，中國乳制品的進口單位由民營企業、國有企業和外商投資企業組成。其中民營企業是乳制品的進口主體，其進口量占整體進口總量的40%左右，其進口形式主要以在海外奶源地設立加工企業、直接收購牧場以及在海外設立空殼公司的方式進行，但由于后一種方式存在監管方面的困難，有食品安全和渠道斷裂的隱患[11]。
近年來，乳制品的進口主體也出現了多樣化趨勢，如隨著電子商務平臺的發展，海外代購市場的交易出現了大幅度增長，這些都在一定程度上促進了中國乳制品進口總量的增長。
三、中國乳制品進口貿易政策貿易政策是影響進口貿易的關鍵因素，主要分為國際貿易政策和國內貿易政策兩個方面。
(一) 國際貿易政策在影響乳制品進口的國際貿易政策方面，當兩國貿易伙伴間存在優惠的貿易政策時，貿易產品交易成本的降低將促進貿易量的顯著上升；反之，若貿易伙伴間實施貿易管制措施，則將導致交易成本上升，貿易量下降。其中值得關注的典型代表是中國與新西蘭和澳大利亞分別簽訂的自貿協定中關于乳制品的關稅政策變化。
2008年4月7日，中國與最大的乳制品來源國新西蘭簽訂了《中新自貿協定》，提出自2008年起從新西蘭進口的奶粉在特保額度內關稅逐年遞減1%左右；如果在觸發水平以內，中國從新西蘭進口的嬰幼兒奶粉關稅稅率為協定稅率，如表 4所示。這一舉措使得中國乳制品平均關稅稅率在一定程度上又有所下降。2012年對于嬰幼兒奶粉(僅適用于特殊配方)700多項產品的進口將實行4.4%的稅率，嬰幼兒配方奶粉與發酵乳則持續降至0%。
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表 4 《中新自貿協定》中國進口新西蘭乳制品關稅減讓表 |
中國和澳大利亞共同簽訂的《中華人民共和國政府和澳大利亞政府自由貿易協定》(以下簡稱《中澳自貿協定》)于2015年12月20日正式生效并首次降稅，2016年1月1日第二次降稅。該協定針對乳制品，分別設置了5年、10年和12年的過渡期。在實現完全自由化后, 乳制品的平均進口關稅將由目前的12.3%降為零。其中, 奶粉現行10.0%的關稅將在協定生效12年后降為零，如表 5所示。可以預見，中國對澳大利亞乳制品進口實現零關稅后，其進口比例將大幅增加，對中國的乳制品產業又將產生新的沖擊。
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表 5 《中澳自貿協定》關稅 |
近年來，特別是中國加入WTO后，隨著國內乳制品消費市場需求的增加，中國的乳制品市場的準入政策逐漸寬松，主要體現在關稅和進口監督管理政策上。
1. 進口關稅政策目前中國的乳制品的進口方式有三種：一是個人自用郵寄入境，二是旅游客戶攜帶入境，第三是貨物報關入境。這三種方式的進口關稅政策各有不同。
首先，在個人自用郵寄入境的關稅政策方面。根據《海關總署關于調整進出境郵件中個人物品的限值和免稅額的通知》(署監〔1994〕774號)規定，郵寄方式進入中國境內(內陸/大陸)的數量應以自用為標準。港、澳、臺的郵包免稅額定為400元，國外郵包定為500元。原則上以其限值決定是否允許進出境。2007年海關總署重新修訂的《入境旅客行李物品和個人郵遞物品進口稅稅則歸類表》和《入境旅客行李物品和個人郵遞物品完稅價格表》中，奶粉的完稅價格為200元/kg。2011年海關總署重新修訂的《中華人民共和國進境物品進口稅率表》中，一般物品的進口稅率為10%，對超過免稅額度的，需按20元/kg的標準繳納進口稅。2016年4月11日，海關總署官網公布新版的《中華人民共和國進境物品歸類表》和《中華人民共和國進境物品完稅價格表》(海關總署公告2016年第25號)，明確了進境物品進口稅稅目和稅率調整，進口奶粉的稅率從此前的10%上調至15%。
其次，在個人攜帶入境的關稅政策方面。根據海關總署公告2007年第25號(關于修訂《入境旅客行李物品和個人郵遞物品進口稅稅則歸類表》及《入境旅客行李物品和個人郵遞物品完稅價格表》)和2010年第54號(關于進境旅客所攜行李物品驗效標準有關事宜)，個人攜帶超過0.5萬元的個人自用進境物品，海關對超出部分征稅。數量上也是以自用合理范圍為標準，超出部分按照完稅價格的相關規定，按類別分別征收進口稅后才準予放行通關，奶粉由個人攜帶入境的超出自用的預估范圍，將依據標準征稅。
最后，在貨物報關入境方面按貨物貿易的形式征收關稅。根據《中華人民共和國海關進出口稅則》(以下簡稱《海關稅則》)，奶粉等乳制品征收17%的增值稅。2012年《海關稅則》又重新調整了乳制品的稅率，針對乳制品類別劃分了稅率，普通奶粉為40%，嬰幼兒奶粉達到80%。而另一方面，中國在加入WTO后實行了最惠國政策，規定給家用奶粉的最惠國稅率僅為10%。由此可見，實際征收的稅率明顯低于中國《海關稅則》中規定的普遍稅率。
2. 進口監督管理政策2013年國家質量監督檢驗檢疫總局頒布并實施了中國《進出口乳品檢驗檢疫監督管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)。《管理辦法》第二章第五條~第二十一條，對乳制品進口產品的質檢、安全、風險、包裝等都方面作出規定并列出了準入條件，嚴格進口乳制品的品質監管，要求其必須符合中國現行的質檢規范。
《管理辦法》規定，首次向中國出口乳制品要提供衛生組織機構、法規、安全衛生控制體系、殘留監控體系等資料。乳制品的所有進口商實行在國家質監局銷售備案制，申請備案的進口商須提供完備的信息，并且針對信息負有法律責任，進口和銷售記錄至少保存兩年以上。境外的乳品企業入駐須符合中國的質檢安全辦法，對使用含有中國嚴令禁止的添加劑等化學元素的乳制品拒絕進口。另外，國外乳制品的進口實行召回制度，一旦發現乳制品的質量缺陷問題，立即召回并提供檢驗檢疫報告，檢測不合格的就地銷毀。針對乳制品的品質保障，建立黑名單制度。對海關檢驗檢疫不合格的乳制品，擅自銷售的沒收違法所得和經營設備工具等物品，案值1萬元以下的，處以0.2萬~5萬元的罰款；1萬元以上的則處以5倍到10倍的罰款；情節嚴重者吊銷許可證。
同時，近年來隨著中國的乳制品需求大幅增長以及新技術的發展，乳制品行業出現了更多的潛在風險，因此《管理辦法》中增加了技術指標和抽檢樣本，加大了檢測力度，提高了檢驗門檻標準。例如《管理辦法》中針對奶制品檢驗由原來的抽檢變更為“批批檢”和“全項目檢”，其中僅檢測項目方面就新增近50%。
四、中國乳制品進口政策存在的風險分析中國乳制品進口的貿易政策對于促進乳制品進口，保障國內市場需求起到了重要的推動作用。但隨著中國乳業對外開放程度以及依存度的不斷提升，其對乳制品進口實施監督管理和保護的同時還存在一些風險。
(一) 缺乏適度的自我保護措施為了進一步享受自由貿易的發展紅利，國內的乳制品行業需要在一定的貿易保護下才能更好地發展。但是因為經濟和技術發展程度的制約，國內乳制品行業的綜合生產實力相對養殖畜牧環境發達的歐美國家有較大差距，同時發達國家大多對乳制品出口采取大量的政策補貼和扶持，因此，國內乳制品和進口乳制品相比較競爭優勢較弱[12]。中國乳制品在保證一定進口需求的同時又要促進本國的乳制品產業的可持續發展，那么乳制品政策應該有所傾斜，但目前對國內乳制品市場的保護措施仍有較明顯欠缺。
(二) 乳制品市場準入標準較低 1. 關稅措施方面在加入WTO之前，中國雖然實行了對外開放，但是進口關稅卻一直居高不下，其中液態奶稅率為25%，黃油和奶酪的稅率接近液態奶的兩倍。加入WTO之后，中國市場逐步放開，乳品的關稅持續降低，其中液態奶關稅從25%降至15%，黃油關稅從50%降至10%，奶酪關稅從50%降至12%(見表 6)。根據《中新自貿協定》，2019年乳制品進口中國將實行零關稅。隨著關稅水平的降低，進口乳制品的價格也同比例降低，部分進口乳制品的價格甚至低于國內乳制品。在滿足國內市場消費者需求、豐富乳制品進口產品類別的同時，乳制品進口量的持續增長也對國內乳制品行業形成了較大的沖擊，導致中國乳制品的貿易逆差不斷擴大。
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表 6 加入WTO前后的主要乳制品進口關稅水平 |
隨著市場開放程度的加深、貿易自由化和經濟全球化的發展，關稅政策對產業保護能力也在不斷地降低，非關稅壁壘的作用逐漸顯現。非關稅壁壘指的是針對進口產品采取除關稅以外的所有措施。當前中國的乳制品的進口持續增長，進口密度高，已在一定程度上制約了國內乳制品行業的發展。因此合理利用非關稅政策，抬高進口門檻，可以在一定程度上平衡進出口的狀態。但目前在關稅政策難以發揮更大作用的前提下，中國的非關稅壁壘措施卻不夠成熟，主要體現在兩個方面：一是對乳制品進口缺乏進口配額制度，缺乏對乳制品進口的限制；二是在檢驗檢疫方面，中國的乳制品質量標準體系遠遠低于國際的一般性標準[13]，乳制品進口檢驗要求低于發達國家標準，因此乳制品進入中國市場標準較低。
(三) 進口乳制品檢測和監管措施不足安全問題一直以來都是乳制品市場關注的焦點，但隨著乳制品進口的不斷增加，價格高而質量低的問題在進口乳制品中大量存在。2013年，一種名為“紐貝貝”的奶粉被檢測出質量問題，追本溯源后發現，這一品牌奶粉并不是市場上宣傳的新西蘭知名品牌，而是由某不知名奶粉生產商代工生產，真實廠家卻是新西蘭本土某汽修店[14]。2014年進口乳制品頻繁發生質量安全問題，“恒天然”四批奶油被檢測出大腸桿菌超標。2014年首批進口乳制品名單中，來自新西蘭、德國、美國這幾個主要來源國的乳制品均存在不符合檢測標準，如過期、細菌超標、標簽不合格等問題。
據中國質檢局公開信息，2009年出臺的《關于規范進口乳品衛生證書管理的公告》是針對食品類別的規定，但是針對乳制品進口專項卻毫無涉及。進口乳制品的質量安全得不到應有的保證，這是制度的缺失。且長期以來，在乳制品的檢驗檢疫標準的制定工作中，由于涉及農業部、商業部、質監站、海關等眾多部門，有時出現銜接不暢、管理中相互推諉等問題，也是導致檢驗標準之間存在沖突和矛盾的主要原因之一。
乳制品進口的質量安全問題凸顯了目前質量檢測和監督管理標準的不足，嚴格把控進口乳制品品質，已是刻不容緩的課題。2013年中國質量檢測總局出臺了一系列包括《進出口乳品檢驗檢疫監督管理辦法》在內的文件規定，嚴格約束了進口乳制品的質量，其中關于質量標準的要求更加嚴格，被譽為乳制品的最嚴格進口管理規定[15]。但是在這一號稱“最嚴格”的規定中，仍然還存在大量的監管盲點，有待進一步完善。
五、中國乳制品進口政策優化建議綜上，貿易政策的優化有利于發揮其積極作用，促進乳制品進口貿易的健康發展。針對中國乳制品進口貿易政策中存在的風險并結合中國乳制品進口貿易的現狀，研究提出以下優化建議。
1. 建立并完善乳業的自我保護機制，加大政策扶持力度作為WTO的成員國，中國要從多方面遵守約定承諾和行動準則，同時更應盡快建立對國內乳制品行業的保護措施，在規定范圍內最大限度地保護中國乳業的發展。首先，應建立與國際接軌的標準認證體系，提升中國乳制品進口的質量標準。其次，完善對乳制品的產業鏈和產業的保護政策，加大對國內乳制品行業科技和基礎設施等的持續投入。中央及地方各級財政部門可設立乳制品行業發展專項基金，用以保障乳制品生產和貿易的可持續發展，促進乳制品產業由資源加工型向科學開發型轉變。同時還應加強對乳制品進口企業的培訓力度，指導企業正確運用優惠貿易政策以擴大乳制品進口渠道，引導企業“走出去”開展海外投資。
2. 合理調整關稅，優化進口產品結構關稅政策是約束貿易的最直接手段。通過調整關稅政策，可以實現進出口產品結構和流量的合理配置，從而維持市場的供需平衡。加入WTO后，中國對乳制品實施了較為優惠的關稅政策，在促進進口的同時也在一定程度上對國內乳制品行業造成了沖擊。當前，中國的乳制品產業正處在發展的關鍵期，需要讓關稅政策發揮調整和制衡作用，因此需要進一步調整關稅，設置合理的壁壘來實現對國內相關產業的保護[16]。具體來說，可以嘗試針對產品的具體種類和性質使用差異化關稅或過渡性關稅策略，以滿足國內市場的需求。如在雙邊貿易中，可以對市場需求較低的黃油、乳酪類產品使用較低的關稅政策，鼓勵進口并刺激國內相關產品在生產上的發展；對市場需求較高的奶粉類產品則可以實行較高的關稅以及其他的非關稅壁壘，提高進口準入條件以達到對國內相關行業實施貿易保護的目的。
3. 促進進口市場多元化，緩解進口風險中國乳制品的進口市場集中度較高，這將降低中國乳制品在進口市場的議價能力，影響乳制品的進口貿易穩定性。從長期來看，應促使中國乳制品的進口市場多元化，可以嘗試從多渠道促進市場的多元化進口格局形成。首先，發揮與其他貿易伙伴國的自貿協定優勢，引導企業充分利用自貿協定的優惠政策；其次，借助“一帶一路”倡議，加強與沿線如波蘭共和國、捷克共和國、白俄羅斯共和國等擁有天然高質量奶源的乳制品出口大國的貿易聯系[17]；最后，培育新型進口貿易平臺，扶持發展跨境電子商務市場主體。進口市場多元化將有效緩解乳制品的進口風險，同時也有利于提升中國乳制品在進口貿易中的話語權，并最終增加中國乳制品貿易利益。
4. 優化進口貿易環境，確保進口乳制品安全進口貿易環境的優化有賴于市場秩序的有效。應強化對進口乳制品的質量安全監管力度，對檢驗中不合格的產品嚴格執行暫停企業注冊資格以及進行全面整改要求。特別是近年來隨著跨境電商的發展，通過跨境電商平臺入境的乳制品比例較高，更應著重加強這方面的安全監管措施，根據乳制品進口的情況進行分別的備案管理，將進口乳制品納入質量安全風險重點監測商品清單中，實行乳制品進口的分類管理。
