西漢末年爆發了綠林、赤眉農民起義。起義軍聲勢浩大，推翻了王莽政權。為了消滅新起的劉玄政權，公年24年12月，樊崇率領赤眉軍開始了戰略西征。西征的赤眉軍兵分兩路：樊崇、逄安為一路，進攻武關（今陜西丹鳳東南）；徐宣、謝祿、楊音為一路，進攻陸渾關（今河南嵩縣東北）。公元25年6月，樊崇立劉氏宗室城陽景王的后代劉盆子為皇帝，國號漢，年號建世。就在赤眉軍立劉盆子為帝的同時，盤踞河北的西漢宗室后裔劉秀在鄗（今河北柏鄉）稱帝，不久移都洛陽。這樣，在全國形成了三大勢力角逐的局面。
赤眉軍西征后，東部一時出現了真空地帶，于是封建割據勢力乘機而起。東漢初年，山東地區處于劉永、張步、董憲等封建割據勢力的控制之下，戰火不斷。全國各地戰火仍在燃燒。不過，這時戰爭的性質已經演變為地主階級內部爭奪最高統治權的權力之爭。
割據魯西南的是西漢宗室梁孝王八世孫劉永。更始元年（公元23年）劉玄稱帝后，劉永以宗室后裔的身份赴洛陽朝賀，劉玄封其為梁王，都睢陽（今河南商丘縣南）。后來劉玄西遷長安，加上赤眉軍西征使東部空虛，劉永乘各種勢力無暇顧及之機，舉兵起事。劉永封弟弟劉防為輔國大將軍，封漢宗室劉少公為御史大夫、魯王，然后招兵買馬，自己任命將帥，并設濟陰、山陽、沛、楚、淮陽、汝南等共28郡。
割據齊地的是瑯琊人張步。張步最初起兵于瑯琊，聚眾數千，自稱王威將軍，占據了本郡。更始政權建立后，劉玄任王閎為瑯琊太守，被張步率軍拒之境外。王閎發出檄書文告，告知吏民百姓，征集到數千人，占領了贛榆（今屬江蘇）等6個縣，與張步相持。
劉永自知單憑自己的力量不足以爭衡天下，于是派使節聯絡董憲和張步。當時董憲、張步出于各方面的考慮，表示愿意與劉永聯合。這是因為：一是劉永的勢力較強，與其聯合對董憲與張步有益；二是劉永是漢宗室，依附劉永可以名正言順。就這樣，劉永與董憲、張步三方實現了以劉永為首的政治軍事聯合。劉永仍稱梁王，董憲稱翼漢大將軍，張步稱輔漢大將軍、忠節候，督青、徐二州。劉永還收編了西防（今山東單縣北）以山陽佼強為領袖的一支地方農民軍，封山陽佼強為橫行將軍。這樣，東漢初年山東地區基本上是在劉永的勢力覆蓋之下。劉玄被赤眉軍處死后，劉永自稱天子，與在河北稱帝的劉秀，在四川稱帝的公遜述三方并立。
在接受了劉永封爵后，張步在劇縣（今山東壽光南）舉行了大閱兵，任命其弟張弘為衛將軍、張藍為玄武大將軍、張壽為高密太守，然后分兵略地，占領了泰山、東萊、城陽、膠東、北海、濟南、齊諸郡，成為一支雄厚的力量。這時，王閎聽說劉玄已死，也歸附了張步，協助張步處理地方政務。
在建武二年（公元26年）以前，由于東漢光武帝劉秀忙于同占據關中地區的綠林和赤眉軍作戰，因而無暇顧及東部。公元26年以后，劉秀便開始了進擊山東割據勢力的戰爭。
劉秀，西漢末年人，漢宗室，南陽（今河南南陽）著名的大豪族。公元8年，王莽篡權建立新朝，廢除漢宗室封爵，并禁止劉姓人做官。劉秀一家受到很大打擊。王莽末年，綠林、赤眉農民大起義爆發。公元22年，劉秀和他的哥哥劉績懷著重建劉家天下的政治目的，在舂陵（今湖北棗陽縣南）糾集族人、賓客七八千人，起兵反王莽，號稱“春舂兵”。為了利用農民軍，達到自己的目的，他們加入了綠林起義軍。公元23年3月，綠林軍和王莽軍在昆陽發生大戰。綠林軍被王莽軍包圍在昆陽城內。起義軍派劉秀到外地調集援軍。援軍到達后，劉秀擔任了援軍的指揮，在與昆陽城內的義軍配合夾擊王莽軍隊的戰斗中，劉秀立下了戰功。
后來不久，劉繽、劉秀與綠林諸將發生了矛盾。昆陽之戰后不久，綠林軍擁立的更始帝劉玄在宛城殺死劉繽。劉秀得到消息后，考慮到自己的力量不足，不敢公開反對劉玄，于是采取了以屈求伸的策略。他從作戰前線趕回宛城，既不為劉繽服喪，也不與劉繽的部下私下談話，只是向劉玄謝罪，從而騙取了劉玄的信任。公元24年9月，劉玄一方面在洛陽建都，一方面派劉秀到河北去發展勢力。
劉秀一到河北，就釋放囚徒，廢除王莽的苛政，恢復漢朝官制，取得了當地官僚、地主的支持。當他在河北立穩住腳跟、壯大勢力后，便公開與劉玄決裂，拒絕執行劉玄的命令，開始獨立活動。經過1年多的時間，劉秀鎮壓了河北地區的農民起義軍。公元25年夏，劉秀在鄗（今河北柏鄉）稱皇帝，不久，定都洛陽，建立東漢政權。接著，劉秀便把矛頭指向了赤眉軍。公元27年，劉秀消滅了赤眉軍勢力，基本上控制了黃河中、下游地區。于是，他又用10多年的時間先后消滅了當時在全國影響較大的一些封建割據勢力。
建武二年（公元26年），首先同劉秀發生直接沖突的是劉永的勢力，這一年，劉秀派遣虎牙大將軍蓋延討伐劉永。蓋延包圍并攻克睢陽，劉永敗走保湖陵。但是，蓋延軍中原綠林軍將領蘇茂這時倒向了劉永，使形勢發生了有利于劉永的變化。為了扭轉不利局面，切斷劉永后援的路線，劉秀于建武三年（公元27年）春天，派遣光祿大夫伏隆持節使齊，拜張步為東萊太守。劉永聽說伏隆到劇縣，也派使者至齊，立張步為齊王。張步見劉永的封號重于劉秀，于是殺死伏隆，表示接受劉永的命令。但不久劉永在與吳漢、蓋延的戰斗中，被吳漢、蓋延合圍，兵敗被殺。
劉永死后，其部將蘇茂、周建立其子劉紆為梁王，占據了垂惠（今安徽蒙城北）。建武四年（公元28年）秋，劉秀派遣捕虜將軍馬武、騎都尉王霸包圍垂惠。劉紆自知力量不足，難以抵擋，于是率部突圍來到西防與佼強匯合。
建武五年（公元29年），劉秀派遣驃騎大將軍杜茂攻西防，佼強與劉紆逃往下邳投奔接受劉永海西王封號的董憲。
劉秀又派蓋延與平狄將軍龐萌一起進攻董憲。這時發生了意外情況。當蓋延與平狄將軍率軍來到山東前線時，劉秀的詔書只傳送給了蓋延而沒有下達給龐萌。龐萌心存不滿，遂起疑心反叛，率軍進擊蓋延所部，結果蓋延部被擊潰。龐萌又與董憲聯合，屯兵桃鄉（今山東汶上縣東北）之北，自稱東平王。
得知龐萌反叛，劉秀大怒，親自起兵征討龐萌。董憲等聽說劉秀親自率兵討伐龐萌，就與劉紆、蘇茂、佼強離開了下邳，回師蘭陵（今山東蒼山），與龐萌合兵3萬，進圍桃鄉。
這時，劉秀已進兵至蒙，聽說董憲等兵圍桃鄉，于是親自率輕騎三千，步兵數萬人，星夜前往救援。同時又命令在東郡的吳漢也率軍進擊。結果，在桃鄉城下，東漢軍隊大敗董憲軍，董憲、劉紆逃往郯城。漢軍又追擊到郯城，劉紆被殺。董憲逃往朐縣（今江蘇連云港市西南），吳漢又率軍包圍朐縣。第二年，董憲與龐萌逃出朐縣，并率兵突襲占據了贛榆，后來被東漢的瑯琊太守陳俊趕走。在逃亡途中，董憲、龐萌先后被殺。
消滅了劉永、董憲之后，建武五年（公元29年），劉秀又把進攻的矛頭對準了張步。早在建武三年（公元27年）劉永死后，張步就曾計劃擁立劉紆，自封為定漢公以擴大影響。但王閎反對說：“梁王以奉本朝之故，是以山東頗能歸之。今尊立其子，將疑眾心。且齊人多詐，宜且詳之。”張步于是取消了原來的計劃，在劉秀與劉紆、董憲的斗爭中實際上采取了觀望態度。這時，當聽到劉秀派軍來攻的消息后，張步封其部將費邑為濟南王，屯兵歷下，以阻擋劉秀大軍的攻勢。劉秀派遣建威大將軍耿賓進圍費邑。公元29年冬天，耿賓擊破費邑所部，費邑被斬首。耿弁乘勝東進又攻克了臨淄。張步見耿弇孤軍深入，便親自率大軍包圍臨淄，想一舉拿下耿弇，結果張步卻被耿弇擊潰。張步率領殘部逃往劇縣，劉秀率軍進圍劇縣。張步又退保平壽，劉秀又追剿而至。在劉秀大軍壓境的形勢下，張步不得不放下武器，向劉秀投降。張步投降后，劉秀封其為安丘侯，遷到洛陽。建武八年（公元32年），張步由洛陽潛逃到臨淮（今屬江蘇），并招集舊部，結果被瑯琊太守陳俊追殲。至此，山東境內的割據勢力全被平定。山東又重新置于統一的、中央集權的封建國家的統治之下。
山東割據勢力被平定后，隨著中央與地方政治軍事機構的調整和東漢中央集權的進一步加強，山東對中央政府的依附性越來越強了。
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