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近年來，在優化資源配置，避免地方惡性競爭的發展愿景下，區域協同發展甚至區域一體化逐漸成為制定區域規劃的首要考慮因素。從長三角一體化，到京津冀協同發展，再到粵港澳大灣區發展規劃，以及省級行政區和特別行政區為主導的跨省區域協作將會成為今后很長一段時間的規劃重心。

跨省區域合作在怎樣的背景下產生?  要實現怎樣的目標? 又面臨怎樣的阻礙? 不同于過往側重于省級行政區在區域規劃中如何定位的討論，筆者期望從地級市的角度出發來幫助讀者加深對上述問題的理解。

在改革開放初期，中央政府對于地方政府的優惠政策往往以市為單位，旨在發揮一些地理位置優越的地級市，尤其是港口城市的比較優勢，推動出口加工業的發展。在此背景下，中央在80年代陸續規劃了深圳、珠海、汕頭、廈門及海南為經濟特區，實行特殊且靈活的經濟政策及管理體制。雖然海南現在是省級行政區，但是在被升格為經濟特區之前，海南是轄于廣東省的地級單位。與此同時，中央還在1984年提出 “14個沿海開放城市” 的概念，擴大這些城市的開放權限（如外資項目審批權等）。

較少讀者了解的是，中央從80年代開始還陸續設立了14個 “計劃單列市”，包括6個非省會城市及8個省會城市。這些計劃單列市在經濟管理權限上享受省級待遇，意味著在某些經濟管理事務上可以繞過省級政府，和中央政府直接協商。正因如此，這些計劃單列市被民間稱為 “經濟直轄市”，也被中外學者認為是權限最大的地級市。與沿海開放城市不同，計劃單列市的設立，尤其是將省會城市單列，從另一角度來說意味著省政府對于省轄市管轄權的削弱。經過省級政府和中央政府的一系列協商，最終中央在1993年發出通知，僅保留重慶、深圳、寧波、大連、青島以及廈門的計劃單列頭銜，所有曾為計劃單列的省會城市（加上杭州和濟南）在1994年被確定為副省級城市，但不再享有經濟管理事務的單列權。1997年，重慶從“經濟直轄市”被升格為 “直轄市”，徹底從行政上脫離了四川省，計劃單列的隊伍也自此穩定在了5位成員。

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這一擴權邏輯也被省級政府所復制。浙江從1992年起試點 “強縣擴權”，賦予一批經濟強縣部分地級市的經濟管理權限（如特定項目的審批權），使后者可以繞開地級市政府直接與省政府就某些事務進行對接。這一舉措簡化了縣級政府面臨的行政層級，提升了行政效率，從而很好的促進了浙江縣域經濟的發展。浙江強縣擴權的經驗也被全國其他省份如江蘇、山東、廣東等借鑒。

同樣，這種在當時強調縣域經濟的政策環境下產生的擴權邏輯，不可避免地與城市經濟發展模式的轉變產生了一定程度的沖突。正如筆者在研究時發現，當我們從強調縣域經濟慢慢過渡到都市經濟，再到做大中心城市的過程中，地級市就會面臨如何理順和擴權強縣關系的問題。較強勢的地級市，尤其是副省級省會城市往往通過 “撤縣設區” 作為應對，來增強自身對于全市域范圍內資源的調配能力。武漢、廣州、南京等強勢省會均已順利將所有縣/縣級市撤改為市轄區，杭州近年來也逐漸加快撤縣設區的步伐。然而，對縣域經濟依賴更強的經濟強市，如蘇州和無錫，撤縣設區的步伐就相對緩慢。由此可見，“強縣擴權” 對地級市轉變發展方式后的資源統籌會帶來一定的影響。同樣，以相同邏輯創立的計劃單列模式所帶來的影響，尤其是在區域融合時的影響，亦不能忽視。

改革開放初期的區域規劃邏輯很有效地推動了一批地級市迅速提升綜合實力，但與此同時地方保護主義及地方惡性競爭也有升溫的跡象。近年來，中央對區域擴權的邏輯也逐漸從以市為主要單位的 “單打獨斗” ，轉向了以跨省級大區域為單位的 “協調發展”， 甚至推動區域“一體化”。當中最重要的三大區域規劃便為“長三角區域一體化”、“京津冀協同發展” 以及“粵港澳大灣區發展規劃”。這些規劃在原則上都是為了避免區域間惡性競爭從而優化資源配置。

我們不能忽略的是，除了京津冀協同發展規劃之外，長三角一體化和粵港澳大灣區均涉及了改革開放初期擴權的獲益者——計劃單列市。長三角一體化包含了杭州、南京兩大副省級城市，以及寧波這一計劃單列市，再加上中國第四個國家級新區舟山群島新區，同時也覆蓋了如蘇州和無錫這樣對縣域經濟依賴較大的地級市。同理，粵港澳大灣區規劃除了香港澳門兩大特別行政區之外，也涵蓋了廣州這一副省級城市及深圳這一計劃單列市。

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在同樣的背景下，“國企改革”和 “做大做強國企” 也成為了中央政府近年來進一步深化改革的目標。2014年底南北車的合并被認為是在央企層面上優化資源配置，減少兩家公司惡性競爭的標志性整合。在此愿景下，在地方層面成立大型省屬國企集團整合省內資源也是大勢所趨。5大計劃單列市所屬省份中，浙江、山東、遼寧和福建均成立了省級海港集團，管轄統籌全省所有的港口資源，包括計劃單列市的港口。同時各省也相繼成立省級機場集團，盡力納入下轄的市級通用機場，期望通過搭建航空大平臺從而在談判航線、融資等方面有更大的籌碼。“計劃單列市” 曾經在制度上的優勢是可以在某些經濟管理權限上繞開省政府，而如今，在新一輪以省為主導的區域協同發展的背景下，計劃單列市該何去何從?

以省級為單位的資源配置和統籌必定需要地級市讓渡部分權利。比如，國務院在2020年3月發文稱，國務院將永久基本農田外的農用地轉為建設用地的審批事項授權給各省、自治區和直轄市，同時又試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收的審批事項批準權力授權給部分省、自治區和直轄市人民政府。這也意味著省級政府將會有更大的權限來批準全省范圍內高鐵、高速公路等項目的規劃調整。然而，“計劃單列市” 并沒有在這些文件中被單獨列出。換句話說，筆者認為計劃單列市對省級政府的依賴會日益增強，并逐漸被納入省級政府自身的省域發展規劃當中，來優化資源配置。正如浙江省的轉型方式是將寧波的機場和港口集團都納入省級機場和海港集團統籌，同時著力強調“雙城記”，推動的杭州寧波“雙核”驅動的發展格局。

浙江省的情況是寧波經濟規模略低于杭州，但在廣東省情況則不同，深圳近年來經濟規模反超廣州，又獲中央支持建設 “社會主義先行示范區”，因此經常會有直轄市要擴容的新聞。2018年，廣東省交通運輸廳明確了廣東省港口將整合為廣州港集團和深圳港口集團兩大集團，而并非如浙江一般將廣州深圳港口整合入同一個省級港口集團。同時，深圳機場至今未加入廣東省機場集團。

圖源：中國民航網

由此可見，在分析粵港澳大灣區協同發展的制度優勢與阻礙時，我們不應該僅僅關注廣東、香港、澳門之間關稅區、貨幣、 法律制度等宏觀上的區別，也應該意識到與香港和澳門相比，廣東省不僅體量更大，行政區劃也更為復雜。如何推動深圳和廣東其他城市的資源優化是粵港澳大灣區下一步發展中非常值得關注的重點。

城市發展潮起潮落。回望改革開放以來中國區域發展的邏輯變化，更印證了我們需要用動態的視角來審視“明星城市”的光環。