在公共管理的研究和實踐過程中，除了要思考誰實施管理，誰來管理，我們還要思考的一個重要問題就是對什么實施管理，管理什么，這實際上涉及的就是公共管理的客體問題。本章主要介紹了作為公共管理客體的公共事務的基本知識，闡述了基于公共管理客體的中西方管理思想的演變過程，進而剖析了當今時代公共組織所采取的能本管理的理念和制度安排，同時指出了它對于提升公共事務執行力的重要價值。
第一節 公共管理的客體：一切公共事務
1．何謂公共事務
簡單來說，公共事務就是指那些在社會發展過程中所出現的與國家、集體、個人共同利益相關的社會性事務，主要表現為向國家、集體及個人提供相應的公共物品和公共服務。由此可見，公共事務的最大特征就在于它的公共性。對現實社會中存在的紛繁復雜的公共事務進行分類，主要可以劃分為以下三種:
（1）國家公共事務。這種國家公共事務主要包括維護國家主權統一和領土完整，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
（2）政府公共事務。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
（3）社會公共事務。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
2．何謂公共利益
在對公共利益的界定中，首先要明確利益的內涵。在我國，人們一般認為，利益與需要有著內在的關聯，離開了需要就無所謂利益。而需要無非是主體對外部環境的攝取狀態或依賴關系，在形式上則是主體對對象的生理或心理上的求取趨向。可見，上述關于利益的界定其實都是以主體與客體之間的某種特定關系為出發點的，都體現了客體對主體的某些有用性和有益性。從而，利益對每個人的生存、發展都是至關重要的。
公共利益是社會上大多數人共享的利益。因此，本教材對公共利益作如下的界定：公共利益是符合社會全體或大多數成員需要，體現他們的共同意愿，讓他們共享的那類利益。具體來看，公共利益具有如下特征：
第一，公共利益的開放性或非排他性。公共利益輻射的人群范圍是非常廣泛的，它能夠將盡可能的受益人包括在內，而不能任意排除單個人或一部分人的享有機會，應體現為社會共享性。也就是說，公共利益的受益人在數量上是很難做到具體化和精確化，它是一種不特定多數人的利益。
第二，公共利益的內容廣泛性。公共利益源于社會成員的公共需要，沒有公共需要的形成也就沒有公共利益可言。由于社會成員的公共需要是多樣的，包括政治、經濟、社會、文化等各個層面的不同需要，而且隨著社會的進步和經濟的發展，人們的公共需要也在日益增長，這就使得公共利益的內容顯得異常廣泛。
第三，公共利益的層次性。公共利益不是絕對的利益，而是比較性的相對利益。按照高低層次，公共利益可分為國際性或全球性公共利益、全國性公共利益、地方(包括省、市、縣、鄉)性公共利益和基層性(包括街道、社區、村)公共利益四大類。
第二節 社會公共事務的特征
社會公共事務表現出了明顯的公共性、社會性、層次性以及發展變化性的特征。
1．公共性。公共性是社會公共事務最基本而突出的特征，具體表現在以下兩個方面：第一，從社會公共事務的承擔者來看，這些事務主要是由公共組織及其成員來提供和管理的。第二，從社會公共事務的存在價值來看，這些事務集中了全體社會成員的共同利益。
2．社會性。社會性是社會公共事務的最本質特征。
3．層次性。社會公共事務所要解決和滿足的是不同層次的公共問題和公共需求，所涉及的社會成員的范圍也有大有小，由此，社會公共事務可相應的劃分為全球性社會公共事務、全國性社會公共事務、地方性社會公共事務和社區性社會公共事務等不同層次。
4．發展變化性。由于公共問題和公共需求的變動性和階段性，從而就使得社會公共事務具有了發展變化性的特征。
第三節 基于公共管理客體的管理思想的演變
1．西方基于公共管理客體的管理思想的演變
總得來看，西方國家的管理思想主要經歷了“物本管理”、“人本管理”、“能本管理”的三個發展階段。在每個發展階段，由于人們關于公共事物管理效果的決定因素在理解上存在差異，從而各個階段表現出了不同的管理特點。而造成這種理解差異性的主要原因，則在于每個階段對于“人性”認識的不同。
公共事務管理思想的第一階段，就是物本管理階段。物本管理思想的形成主要是基于“經濟人”的人性假設。這一假設最初是由英國著名古典經濟學家亞當·斯密（Adam Smith）提出并加以詳細闡述的。他認為：人的本性是自私的，一切經濟現象都根源于人的利己本性。處于市場交易中的每個人都心懷“自利的打算”，最終的目的是追求自身利益的最大化。后來，這一假設逐漸成為了經濟學研究的基本假設之一，同時經過理論界的不斷推演，它也逐漸被應用到了政治學、管理學以及社會學等學科的研究之中，成為了各個學科對人的心理和行為進行分析的邏輯起點。
公共事務管理思想的第二階段，就是人本管理階段。人本管理思想的形成主要是基于對人性的“社會人”假設。“社會人”假設的提出源于梅奧著名的霍桑實驗。1933年，梅奧在《工業文明中的人性問題》一書中正式提出了“社會人”假設，該假設主要包括以下幾層含義：（1）從根本上說，人是由社會需求而引起工作動機的，并且通過與同事的關系中獲得認同感；（2）工業革命與工作合理化的結果，使工作本身失去了意義，因此人更多地從工作上的社會關系去尋求意義；（3）人對同事們的社會影響力，更比對管理者所給予的經濟誘因更為重視；（4）人的工作效率隨著管理者能滿足他們社會需求的程度而改變。可見，人本身的因素對于工作的復雜影響逐漸得到了管理者的高度重視。顯然地，梅奧提出的“社會人”假設對人的認識要比“經濟人”假設更為深入和全面，它的提出使得管理中對“人”的問題的研究進入了一個新的階段，并最終確立了人在管理實踐中的主導地位。在公共事務管理活動中，管理者也逐漸肯定了人的因素對于管理效率的決定作用，最終確立了人本管理的思想。一般而言，人本管理的最基本內涵表現為：（1）堅持以人為中心，把人放在組織的核心地位，將人看作是組織最重要的資源，注重人的行為和心理對于管理效果的影響；（2）注重滿足人的心理和社會需求以及人的全面發展，充分發揮人在管理中的主動性和能動性；（3）對人實行物質刺激和金錢激勵的同時，同時也把對人的精神激勵放在同等重要的位置；（4）注重人的綜合素質的開發，注重組織文化的培養。
在人本管理的基礎上，當前在公共事務管理中西方管理學者又提出了“能本管理”思想，這在本章的第四節將有詳細論述。
2．中國基于公共管理客體的管理思想的演變
縱觀我國管理思想的演變，對于如何更好地實現公共事務的管理，公共組織（有時表現為國家）始終都是圍繞著人的因素而展開的。也就是說，人的因素一直是公共組織關注的焦點。從發展的時間上進行劃分，主要可以劃分為傳統管理思想和現代管理思想。
傳統管理思想產生于我國的封建社會時期，雖然這一時期國家主要是統治階級進行階級統治的工具，但國家也承擔著一定的社會職能，對公共事務也進行了必要的管理。總得來看，這一時期公共事務管理的重點主要表現為對民生問題的解決。
那么，對于這些人民所關心的公共事務的管理思想是什么呢？我們說，可以被認為是一種“組織人本主義”。所謂“組織人本主義”是指組織目標的實現是建立在作為組織基礎上的人之上的，組織依賴于人，人是構成組織的基本要素，因此，人必須要受到組織的高度重視。可見，這表明了在公共事務的管理過程中對人的意義和價值的充分肯定。從而，這接近于西方所提出的“人本管理”。但是，我國“組織人本主義”對人的探討的角度與西方存在著明顯的差別。具體而言，主要體現在以下幾個方面：
（1）關于人的行為規律的研究
早在兩千多年前，春秋戰國時期，我國古代的思想家就提出了要研究人的問題。荀況在《荀子·非相》中提出：“人之所以為人者，何已也？曰：以其有辨也。”其意思是：人之所以為人，同其他萬物的區別就在于人有意識。孫武在《孫子兵法》中提出：“人情之理，不可不察”。韓非在《韓非子·南面》中提出：“任理去欲，舉事有道。”其意思是，要根據一定的規律去掉主觀的人的欲望，辦事情才能符合客觀實際。
（2）關于發揮人的主觀能動性的研究
荀況在《荀子·天論》中指出：“從天而頌之，孰與制天命而用之？”“天有其時，地有其財，人有其治，夫是之謂能參。舍其所以參，而愿其所參，則惑矣。”其意思是：順從天而且頌揚它，哪趕得上掌握它的變化規律并且加以利用它呢？天有四季的變化，地有蘊藏的財富，人有掌握天時、使用地利的辦法，這就叫做善于同天地配合。如果放棄人的努力，期望天地的恩賜，那就太糊涂了。
（3）關于“人的本性”問題的研究
荀況在《荀子·性惡》中指出：“人之性惡，其善者偽也。”“今人之性，饑而欲飽，寒而欲暖，勞而欲休，此人之情性也。”他認為人的本性是惡的，而性善則是人為的。荀子的這種性惡論類似西方所提出的“X理論”。他還進一步指出：“若夫目好色、耳好聲、口好味、心好利，骨體膚理好愉佚，是皆生于人之情性者也。”孟軻在《孟子·告子上》中說：“人之善也，如水之下也。”“無隱之心，非人也；無善惡之心，非人也；無辭讓之心，非人也；無是非之心，非人也。惻隱之心，仁之端也；羞惡之心，義之端也；辭讓之心，禮之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，猶其有四體也。”孟子認為仁義禮智“四端”與生俱來，是善的開端和萌芽，也是人與禽獸的分水嶺。可見，孟子的這種性善輪類似于西方所提出的“Y理論”。在漢代，有人認為性的善惡事混雜的，由點類似“Z理論”。到了清代，王夫之又提出了人性“日生日成”的學說，即人的本性不是天生的，而是在新故相推的環境中變化發展的。他根據環境影響人的本性的理論，認為要教育改造人的思想和行為，必須從改造現實環境入手，做好“適其性”的工作。王夫之的觀點具有辯證唯物主義的思想。
（4）關于人的欲望和需要問題的研究
《荀子·禮論》中提出：“人生而有欲，欲而不得，則不能不求；求而無度量分界，則不能不爭；爭則亂，亂則窮。”其意思是：人生來就有欲望，有欲望得不到滿足，就不能沒有需求，有所需求，沒有一定的標準限度，就不能不發生爭奪；爭奪起來就會混亂，混亂就導致貧窮。所以，荀子接著在《禮論》篇中又提出要“養人之欲，給人以求。使欲必不窮乎物，物必不屈于欲，兩者相持而長。”其意思是：要研究人的欲望，滿足人的需求。使人的欲望絕不會由于物資缺乏而無法照顧，物資也一定不會因為滿足欲望而用盡，物資和欲望，兩者在相互制約中增長。管仲在《管子·牧民》中指出：“倉稟實而知禮節，衣食足而知榮辱。”這可以說是管仲的需要層次論，說明人們在衣食豐足之后就要考慮榮辱等，即人在滿足了生理需要以后，就會有心理方面的需要、社會方面的需要。《韓非子·五蠹》中指出：“民之政計，皆就安利，如辟危窮。”人總是追求著安全和利益而避開危險和貧困。
（5）關于獎懲和懲罰問題的研究
《荀子·富國》中指出：“賞不行，則賢者可不得而進也；罰不行，則不肖者不可得而退也。賢者不可得而近，不肖者不可得而退，則能不能不可得而官也。若是，則萬物失宜，事變失應……”。其意思是：沒有賞罰，有才德的人就得不到提拔，沒有賢能的人就不能被斥退，于是有能力的人和沒有能力的人都得不到恰當的人用，這樣一來，萬事都安排得不恰當，事態的發展變化也不能適應。諸葛亮在《諸葛武侯文集》中指出：“賞以興功，罰以禁奸，賞不可不平，罰不可不均。賞賜知其所施，則勇士知其所死，刑罰知其所加，則邪惡知其所畏”。
（6）關于群體行為和組織行為的研究
《荀子·富國》中指出：“離居不相待則窮，群而無分則爭。”“人之生不能無群，群而無分則爭，爭則亂，亂則窮矣。”這里，荀子提倡的就是集體行為，他認為群性是人類本性之一。《荀子·王制》中指出：“人有氣，有生，有知，亦且有之，故最為天下貴也。力不若牛，走不若馬，而牛馬為用，何也？曰：人能群，彼不能群也。人何以能群，曰：分、分何以能行，曰義。故義以分則和，和則一，一則多力，多力則強，強則勝物……故人生不能無群，群而無分則爭。爭則亂，亂則離，離則弱，弱則不能勝物。”就是說，人有力氣，有生命，有意識，而且有道德，所以說人是世界上最寶貴的。和諧相處就能團結起來，團結一致就能有力量，力量大就顯得強，強就能戰勝萬物。因此，人為了生存不能沒有組織。
（7）關于用人問題的研究
《荀子·王制》中還提出：“王者之論，無德不貴，無能不官，無功不賞，無罪不罰。朝無幸位，民無幸生，尚賢使能，而等位不遺。”就是說，人事制度是：凡是有德行的人，沒有不給以尊貴地位的；凡是有才能的人，沒有不給以懲罰的。朝中沒有不稱職而僥幸撈到管職的，百家中沒有僥幸而茍且偷生的。諸葛亮提倡“為官擇人”，即要根據職務去挑選人才，要因職配人，而反對“為人擇官”，即不能因人設“廟”，不要為某一個人找到好的職位而設職位。
綜上可見，我國傳統的管理思想對于人的探討是極其豐富的，這對公共事務的管理有著極大的幫助，影響著管理過程中管理原則、管理方式的形成。
就現代管理思想而言，可以說，尚沒有形成一個清晰而完整的發展脈絡。在西方管理思想的灌輸和影響下，當前我國的管理思想既有傳統管理思想的痕跡，同時又體現出與西方國家的管理思想融合的趨勢。也就是說，當前我國的管理思想本身是一個復雜的系統，同時存在“組織人本主義”、西方“人本主義”和“能本管理”的某些特征。但可以肯定的是，隨著我國公共事物管理研究和實踐的日益深入，我國必然會形成一套能夠體現自身管理特色并符合時代要求的管理思想體系。
第四節 能本管理是時代的召喚
1．能本管理理念
“能本管理”是一種以人的能力為本的管理，是人本管理發展的新階段，它主要是建立在“能力人”假設的基礎之上的。所謂“能力人”假設，主要包含以下幾層含義：（1）人以能力的充分發揮和不斷提高為自己的首要價值追求；在其他價值追求與其發生沖突時，個人愿意犧牲其他利益來促進提高能力這一首要價值追求的實現；（2）個人把為組織和為社會發揮能力作為其基本道德，個人有著為組織和社會貢獻能力的強烈意愿，并在發揮自身能力為組織和社會做貢獻中獲得滿足；（3）為個人提高能力和充分發揮能力創造條件，是對個人最主要的激勵手段，這一激勵手段對個人最具有激勵作用。由此可見，與“社會人”假設相比，“能力人”建設不僅注重人，而且更注重人自身的能力。
那么，何謂能力呢？一般而言，能力所反映的是人的綜合素質，它主要是由人的知識、智力、技能和實踐及創新能力所組成的。具體而言，能本管理主要包括以下幾層含義：（1）把組織成員所具有的能力作為管理的首要對象，這改變了“人本管理”籠統地把抽象的“人”作為管理對象的傳統，使管理對象更加明確具體。（2）把以能力為本位作為管理理念，即把人的能力作為管理工作的根本出發點，把人的能力看作是管理內容中起決定性作用的因素。（3）把提高和發揮人的能力作為管理工作的首要追求目標，并把人的能力的提高和發揮程度作為評價組織績效的首要標準。（4）把提高和發揮能力作為主要激勵手段，改變傳統管理的激勵方式。
以能本管理作為組織人力資源管理的主要理念，意味著組織的運作和發展都將體現能力本位，重視能力的培養和使用將成為組織文化的核心價值。具體來看，這主要體現在以下幾個方面：
（1）就組織文化價值觀而言。在組織文化價值觀建設過程中，要始終讓能力價值觀的建設占據主導地位。為此，組織要堅持以能力價值觀來支撐和統攝其他價值觀(如利益、個性、主體性、自由、平等、民主、創新等) 。
（2）就組織和成員之間的關系而言。從組織的角度來說，組織要把提高組織成員的個人能力作為組織目標的重要組成部分，不僅要倡導每個成員充分發揮個人能力，而且還要引導它們將能力的發揮與組織的發展統一起來，進而促進個人的價值和組織的目標的雙重實現；同時，組織還要為每個成員提供發揮其能力的有效平臺，使他們能夠有機會和條件充分施展個人的才華。從組織成員的角度來說，每個成員在工作中都要注重自身能力的發揮，不斷通過工作業績來證明自身的能力，而且還要通過持續的自覺學習和實踐不斷提高自身的能力，以進一步為組織發展服務。只有實現這樣的良性互動，才能促進組織和個人的共同發展。
（3）就組織的特征、形態和目標而言。組織要積極將自身打造成一個“能力型組織”，使組織的管理體制、規章制度、業務流程、發展戰略和日常管理等，都要依照有利于組織成員能力的充分而有效的發揮來制定和運作。為此，這就需要消除維持型組織，逐步建立起一個創新型組織，不斷實現組織在結構、文化、制度和技術等方面的合理變革；需要消除經驗型組織，逐漸將組織打造成一個學習型組織，使組織成員能夠不斷獲取和掌握新的知識和技能，進而提高他們自身的綜合素質，以增進他們處理各種新事務的能力。
2．能本管理的制度安排
一般來看，進行能本管理的制度安排主要應從以下幾個方面著手：
（1）建立“按能選才”的錄用制度
在人力資源管理過程中，組織首先要把好入口關，建立一套“按能選才”的錄用制度。這要求組織選才用人應嚴格按照崗位的需求和人的才能進行。
（2）建立“能者有其崗”的任用制度
要有效履行或勝任每個崗位的職責，就需要安排到不同崗位上的人具備相應的能力。
（3）建立完善的績效考核制度
一套完善的績效評估制度的建立和實施，能夠有助于組織對每個成員的實際績效進行準確而全面的考察，進而有助于組織了解和掌握每個成員的真實能力水平；同時，這也為組織制定薪酬、培訓、任用、獎懲等各項人事政策提供了客觀依據。
（4）建立有效的激勵制度
能力的發揮與激勵程度存在著正相關的關系。當對組織中的每個成員進行有效的激勵時，就會使他們潛在的能力得到更大程度的發揮；當激勵不充分、不恰當甚至是無激勵的時候，就會影響他們潛在能力的發揮水平。可見，要不斷提高組織成員的能力，必須要建立有效的激勵制度。
（5）建立良好的培訓制度
隨著知識經濟時代的到來，信息量正在不斷擴大，現代科學技術和知識更新的速度也異常迅猛，從而組織成員對于新技術和新知識的掌握情況往往影響和決定著他們的能力水平。因此，組織成員要不斷通過學習來完善自身的知識和技能的儲備。這既需要組織成員不斷加強自主學習，而且也需要組織安排各種形式的培訓為組織成員深入學習提供一個良好的平臺。
3．提升執行力：能本管理的目標追求
因此，執行力的提升就成為了公共組織通過能本管理而要不斷追求的目標。
（1）執行力的內涵及其特征
“執行力”這一概念最早被運用于行政法學領域，普遍被認為是指對具體行政行為予以強制執行的強制力或法律效力。羅豪才就認為：“行政行為的執行力是指行政行為的內容如果是命令相對人為一定行為或不為一定行為，則相對人必須執行；如果相對人不履行其義務時，行政機關可依法定程序強制執行，有時還可申請人民法院通過民事訴訟程序強制執行。”這里的行政行為執行力，即指其可強制執行的法律效力。
當前，“執行力”這一概念也逐漸被引入到了公共管理領域。作為公共管理意義上的執行力，它是指執行主體在準確理解執行目標及方向的基礎上，能夠精心設計執行的方案和計劃，并通過對各種組織資源包括人財物、信息、法例、制度等的使用、調度和控制，有效地執行各項公共事務以達致既定目標的內在能力和力量。具體來看，執行力有如下特征：
首先，執行力是一種關于“執行”的“能力”。
其次，執行力是一種“合力”。
最后，執行力是一種“成效力”或者“效應力”。它是指執行主體本身所存在的能夠促使事物產生良性效應的力量，或者指執行主體通過有效執行后已經在事物身上發生的富有成效的正面效果。
（2）執行力提升在當前公共事務管理中的必要性
一般而言，執行力的高低與公共事務管理的效果之間存在著正比例關系，當執行主體具備較高的執行力的時候，公共事務管理就能取得良好的效果；相反地，當執行主體的執行力較低或者不足的時候，公共事務管理就難以取得理想的成效。也就是說，在公共事務管理的過程中，良好的執行力是公共事務管理取得成功的重要保障。就當前來看，更是如此。
（3）能本管理與執行力提升的相關性
要深刻把握能本管理與執行力提升之間的相關性，必須要理解以下兩個方面：
第一，執行主體因素對于執行力的影響
通過對影響執行力高低的各種因素進行歸納和總結，可以發現，執行主體、執行資源、執行環境、執行流程、執行制度等因素都是決定執行力是否高效的關鍵。良好的執行環境對執行力的影響也是顯而易見的。就執行流程而言，它是指執行主體在執行公共事務時的一系列有序和完善的操作過程。可見，完善的執行流程是執行主體有計劃、有步驟的執行各項公共事務的重要保障，它能夠有效地避免執行過程的混亂和無序，從而使執行主體以較少的時間和成本為代價，換得執行效率的最大化。因此，執行流程對執行主體執行力的發揮也同樣有著重要影響。就執行制度而言，它是指一種對所有執行主體都具有約束力的行為準則和執行規范，包括問責制度、監督制度、績效評估制度等。完善的執行制度的建立，能夠在很大程度上規范執行主體的價值取向和行為方式，進而促使執行主體的執行力的更好發揮；相反地，執行制度建設滯后或者不完善，則難以規范執行主體的自利動機以及不合理的行為方式，進而會阻礙執行主體執行力的發揮程度。
可見，這些因素都在以不同的方式和力量制約著公共組織及其成員執行力的發揮。但是必須清醒地意識到，執行主體因素是影響執行力的最本質因素。相對于執行主體來說，執行資源、執行流程、執行環境、執行制度等都是影響執行主體執行力發揮的外在因素。在這些因素不完善的情況下，作為公共事務執行過程中最具能動性的執行主體完全可以通過自身不斷的努力適應、甚至改造和完善公共事務執行的環境、資源、流程以及制度等，使之可以更有利于公共事務的執行，從而創造性地完成執行任務；相反地，如果執行主體的綜合素質以及能動性發揮不充分，則有可能因為無法因應環境和條件的變化而采取不同措施，或者因為執行資源不足而無法抓住執行機遇，或者因為流程以及制度的不完善而無法有效變通，等等，最終致使公共事務的執行以失敗而告終。
第二，執行主體的能力與執行力的相關性
通過上面的分析，讓我們認識到了執行主體因素對于執行力的重要影響，因此，這也就不難理解執行主體的能力與執行力之間的內在聯系了。就執行主體本身而言，他們的執行態度、道德水準和能力對執行力的高低都有著決定性作用。其中，他們自身能力的強弱對于執行力高低的決定性作用更是明顯。
綜合以上兩點，可以說，執行主體的能力建設對于執行力的提升是異常重要的。尤其是在科技與信息量突飛猛進的現代社會，知識經濟已初見端倪，公共事務的執行也正朝著專業化、技術化的方向發展，這就給執行主體提出了更高的素質和能力要求。只有使執行主體自身的能力不斷提高，才能使其執行力得到更大程度地提升，進而才能出色的完成執行任務。因此，通過能本管理不斷加強能力建設，以實現組織及其成員能力的提高，這對于執行力提升的價值是不言而喻的。也是因為如此，執行力的提升也就成為了能本管理的主要目標追求。
