本章將介紹在人民主權原則指導下所建立的美國的各級政府的情況，并對按照這一原則建立起來的各級政府的形式、運作機制、優點、不足以及可能存在的危險進行分析說明。
美國是由24個小的類似主權國家的州組成的聯邦制國家。因此美國具有兩種相互分開、相對獨立的政治系統：負責處理所管轄范圍內社會日常事務的地方政府和只管轄全國性重大問題的聯邦政府。
今天在美國社會起支配作用的那些大的政治原則，首先是在各州創立并發展起來的。美國聯邦政府是在總結這些政治原則的基礎上產生的，是共和制度的一種變體。因此，要想了解美國社會的整體情況，就必須從剖析各州開始，它是探求解決其他一切問題的鑰匙。
就形式而言，現今聯邦制下的各州具有同樣的政治設置——即構成各州政治生活的３個中心：鄉鎮、縣和州。
一美國的鄉鎮政權組織——以新英格蘭為例
鄉鎮一級的政權組織形式，是自人類社會誕生以來人們自行組織起來進行地方事務管理最普遍的形式，是現今所有國家都具有的一種基層政權組織形式。但即使是這樣，鄉鎮所擁有的自由、獨立卻并不常見，即使已經出現，也是薄弱無力的。尤其隨著人民文化水平的提高，實現這種獨立和自主的困難反而增加了。
因為鄉鎮的獨立與自由最容易受到中央政權的侵犯，即使是一個文明的社會，至多是以民主實驗的思維來給鄉鎮自由定位的，對于實驗的結果如何并不是他們關注的重點，或者說他們壓根就不希望這種實驗取得成功。憑一己之力的鄉鎮政權是戰勝不了力量龐大的中央政府的，它要想繼續生存、發展，就必須要全力壯大自己，使鄉鎮自由的思想深入國民的觀念，成為人們公認的一種政治法則。可以毫不夸張地說，只要鄉鎮自由還沒有發展成民情，它存在的基礎就是不牢固的，就會時刻面臨被摧毀的危險。
鄉鎮的民主實踐是追求自由的人們積蓄、壯大自己力量所依靠的必要途徑，它與自由的關系就像上課與學生學習的關系一樣，鄉鎮政權組織不僅向人民傳授自由，而且還讓人民享受自由、利用自由為其造福。即使一個國家能夠建立一個自由的中央政府，但如果沒有鄉鎮政權組織擁有的自由，那么它就不會具有真正自由的精神。
下面我將以新英格蘭的一個州的鄉鎮為典型例子，向讀者詳細說明一下美國的鄉鎮和縣一級的政權是依據什么樣的原則建立起來的。
之所以選擇新英格蘭，是因為在美國，雖然各州的鄉鎮和縣所建立的具體方式不同，但其政權組織形式卻幾乎都是依據同樣的原則建立的。而新英格蘭的鄉鎮政權組織不但建立得早，而且完整有序，尤其是它對這些原則的具體運用方面，范圍更大，成效更大。由于它已成為民情的一部分，得到人民的支持，因此顯得更加強大有力，對全社會的影響也更大。
1.鄉鎮的規模
新英格蘭的鄉鎮的人口一般為二三千人。這種規模不大不小，正好適中，為鄉鎮的所有居民形成并實現其共同利益創造了良好條件。同時，這樣的人口數量也足以讓人們可以從中挑選出優秀的行政管理人員。
2.鄉鎮政權
在美國，所有公共權力都來自人民的授予，各級政府都必須竭力討好自己權力的主人。在所有這些公共權力中，鄉鎮權力的行使最為直接。新英格蘭鄉鎮一級的立法和行政工作都是在居民的直接參與下完成的，無需采用代議制。由居民組成的選舉團不但任命當地的行政官員，而且在一切事務方面直接領導他們，工作程序極其簡便。
但是，這些行政官員并非一點自主權也沒有。新英格蘭各州的法律也為鄉鎮的行政官員規定了一些可以自主行使的特定職責。他們的這些職責不必再經過人民認可，可以在處理公務時自行發揮，不過其行使不能超越本鄉鎮人民之前已經制定的原則。鄉鎮官員如果想更改某些公議事項或提出新的事務，必須要先請示當地居民許可。具體的程序是，鄉鎮的幾個行政官員要在定好的時間、地點召開全體選民大會，向大家詳細通報事務的具體計劃和內容。選民大會就此問題在討論的基礎上形成決議，交由行政官員去執行。需要補充的一點是，選民大會的召集權不是僅屬于行政官員，只要當地10名以上選民提出請求，行政官員就必須應準。
更值得一提的是，每個鄉鎮都規定設立19名主要的行政官員職位。這些職位是必需要求每個居民輪流擔任的，違反規定者要給予罰款。雖然在制度上沒有為這些職位規定總的固定的薪酬，但會在職務任命單上規定單位工作量的薪酬，并按任這一職務的官員最終完成的工作總量計算出其應得的總薪酬。這樣就可以保障貧窮的居民在任職期間的付出有所補償。
3.鄉鎮的政治生活
在新英格蘭，人民主權理論的廣泛普及保障了鄉鎮的獨立和自由。鄉鎮在其自身的一切事務上都是完全獨立的，譬如商業買賣、判決官司、增減預算等，州當局是從來不會干涉的，而且鄉鎮的任何一個居民也不會允許這種事情發生。但是，對于涉及全州的公共事務和關乎所有鄉鎮的公共利益方面，各鄉鎮必須服從，這一點也是不容違背的。不過，對于這些方面，州政府只會提出一個基本的原則，至于如何具體執行這些原則就又取決于各鄉鎮的自主權了。比如，州議會擁有表決賦稅的權力，但對于如何征收賦稅，則由各鄉鎮獨立決定。
4.鄉鎮精神
美國的鄉鎮自由與其說是因為有制度的保障，倒不如說是由鄉鎮精神孕育。新英格蘭的鄉鎮雖然有其不可逾越的活動范圍，但在其范圍內，鄉鎮卻擁有獨立和自主權，享有完全的活動自由。
在新英格蘭的居民看來，鄉鎮是由他們自愿聯合而成的強大的集體，他們必須要用心呵護它的成長，認真地進行管理。他們不但熱衷于參與公共事務，而且還從這種參與中獲益。也就是說，鄉鎮生活與每個人休戚相關、密切相聯，人們履行義務、行使權力的過程就是參與鄉鎮生活的過程。在這一勇往直前的、充滿活力的鄉鎮生活運動中，人們不但培育出了鄉鎮精神，鄉鎮精神也孕育了新的鄉鎮居民。
新英格蘭的平等觀念深入人心，等級區分和壓迫現象已經消除。鄉鎮是根據當地居民選擇的方式進行管理的，居民因此有著高度的當家做主的自豪感。鄉鎮事務的管理極其容易，社會騷亂事件微乎其微，再加上生活安定、物資充裕，鄉鎮生活幸福無比。
新英格蘭鄉鎮的居民以實現自由的組織形式來管理自己的鄉鎮，鄉鎮發生的每一件事情都與當地居民的理想和未來密切相關，他們參加鄉鎮管理的過程就是保障、實現自己利益的過程。鑒于此，他們關愛自己命運的真摯情感與熱愛自己鄉鎮的理智情緒是完整地融合在一起的。這也充分表明：美國人的愛國心是由在實踐中形成的眷戀故鄉的情感的延展和升華。
鄉鎮的居民熱愛、依戀著他們的鄉鎮，他們從鄉鎮的管理及其組織形式中獲益。他們有著發自內心的遵守和維護秩序的意識，他們對義務和權力的關系有著深刻而科學的理解，終至創造出一種權力的和諧局面。
5.縣級政權的情況
在美國，縣級政權的行政官員的權力非常有限，行使權力的領域也被規定在很少的事項中。日常性事務一般由鄉鎮和州級政權處理。在行政上，他們只負責編制本縣的預算。因此，個人活動、鄉鎮活動和全州活動構成了新英格蘭社會生活的主體，縣級政治生活并不占據重要位置。
唯一需要著重說明的是，縣級行政區域是美國司法體系的第一中心，因為鄉鎮面積太小無法建成一級司法體系。這些司法體系由法院、司法官和監獄組成，它是所有鄉鎮都需要的，也是需要由高于所有鄉鎮的一級政權來負責統籌管理的。
6.新英格蘭行政權的特征
在美國，一切都在你的周圍有條不紊地運轉，但你卻看不到指揮者。這個秘密就在于成文法律得到了國民的執行，它像一只無形的手在操控著社會機器的正常運轉。
美國革命不是造反激情宣泄的結果，也不是由出于對獨立的盲目、無限的渴求推動的；它是由于人們對自由的發自內心的衷愛驅動的，它自始至終都貫穿著對秩序和法治的創造與維護。因此，他們在追求自由的過程中始終保持著社會的井然有序。自由并沒有讓人們為所欲為，人們是以付出承擔社會義務的代價來換取享受自由的益處的。人們從來不會從根本上否定政府的權力和權威，只是將其權力分給更多的人來行使。可以說，世界上沒有哪一個地方的公共權力像美國這樣被如此多的人分散行使。
美國行政權的最大特征是，它既不是中央集權的，也不是按照層級分權的。行政權并不是一個有著固定圓心和半徑規畫出來的圓。舉例來說，新英格蘭的鄉鎮的19種行政職位之間都不存在隸屬關系，每一個職位都有其法定的職責范圍，在其職權范圍內，它是完全獨立的，代表著鄉鎮的權威。而縣一級的行政官員雖然有時可以修改鄉鎮官員做出的決定，但他們卻無權指揮鄉鎮官員的行動，他們只有在涉及全縣性質的事物上才能領導后者。同樣，鄉鎮和縣的官員并不需要事事向州的官員報告工作，州政府也不需要去考核鄉鎮和縣級官員的政績，也不能在具體事務方面指導他們。
既然這樣，如何保證不同行政層級的官員按照一個大致統一的計劃指導社會有序發展呢？
答案只有一個，就是所有層級的官員都遵從法律、依法辦事。只有做到這一點，社會才會按部就班、協調一致、有序發展。
在新英格蘭，各州的立法權的管轄范圍包括行政領域在內的社會的各個方面。法律不但規定原則，還明確了原則的適用方法；法律不但保障權力，還規定了細密繁多的義務。
總體而言，美國社會形成了兩種確保管員遵守法律的制度。
第一，規定了某一官員對其他官員不遵從法律就罷免他們的獨斷權力。
第二，規定由法院懲處違法的官員。
地方法院的這種權力又是由治安法官具體執行的。他們在處理民眾與鄉鎮官員以及行政機關與司法機關的各種糾紛時，必須要采取公正的立場，他們的工作與其說需要法律知識，倒不如說更需要公正和良知。他們在工作中形成的照章辦事、政務公開、向民眾負責的作風，是防止權力專橫現象滋生的最強大武器。
一般來說，地方法院主管的涉及全縣性的工作都是行政性的，只是在審理行政官員時，它才以司法機關的身份出現，才行使司法機關的職責。
二美國的州級政權
1.聯邦其他州的鄉鎮和縣
以上敘述的是新英格蘭的鄉鎮和縣的政權組織情況，在此我要概述以下聯邦其他州的鄉鎮和縣的情況。
雖然美國各州都實行了鄉鎮自治，但實施的程度和水平并不及新英格蘭地區。越向南部，鄉鎮的自治精神越差，鄉鎮居民對鄉鎮事務的影響也越小，選民的權力也越小；但民選官員的權力卻在變大。在州政府和普通民眾之間形成了縣級這個主要行政中心，由它來處理幾乎全部的行政工作。在紐約州、俄亥俄州和賓夕法尼亞州，甚至還產生了縣級的具有代議制性質的議會。縣和鄉兩級政權哪個是當地的行政中心，這個問題構成了美國各州在縣和鄉鎮政權組織方面的主要差別。
盡管存在這些差別，但美國的行政工作所依據的根本精神和原則卻是一樣的。不同之處只是表現在對原則的應用上，以及因此產生的成果的大小上。
在美國，鄉鎮和縣雖然建立的方式不一樣，但其政權組織建立的思想基礎卻是統一的，這就是：個人是個體利益的最好保障者，個人能夠以自身力量滿足個體需要。除此之外的公共利益則交由鄉鎮和縣負責，而州則不管日常行政事務，只是進行宏觀的治理。
遵照這種原則和思想，鄉鎮和縣的所有行政官員都是由當地居民自己選舉產生，這就消除了等級制度賴以生存的土壤。同時，行政權是分散的，有多少職位就有多少權力完全獨立的官員。可以說，過度的地方分權已經構成了美國公共行政模式最為突出的特點。
2.州的立法權
州的立法權由參議院和眾議院兩個立法機關行使。參議院一般情況下擔當的是立法機關的職責，但在根據各州憲法規定參與行政工作時，它就會變成行政機關；而當它審理某些政治案件或民事案件時，它就會行使司法權，成為司法機關。眾議院則不享有任何行政權，只有在控告公職人員時才會享有司法權。
當選兩院議員的條件在各州都是相同的，他們都是由同樣的公民按照同樣的方式選出來的。兩者之間的差別在于，參議員的任期較眾議員要長。參議員的人數不多，一般有兩年或三年的任期，而眾議員的任期一般不超過一年。
把立法權交由分開的立法機構共同行使的兩院制模式，給美國帶來了莫大的好處，以至于現在它被作為一項政治學公理而進行廣泛傳播。
3.州的行政權
州的行政權集中體現在州長身上。州長由民眾選舉產生，任期一般為一年或兩年，他時時處于選民的監督之下。州長身兼數職。首先他是立法機關的主宰。他可以根據州的需要向立法機關提出立法動議，還可以運用否決權來影響司法機關的活動。其次，州長是國民軍的司令和武裝力量的首長，掌控著全州的軍事大權。他承擔著統帥州的武裝力量維持全州正常秩序的責任。除此之外，州長還擁有任命治安法官以及間接地參與地方行政工作的權力。但這種權力極其有限，因為他不能參與鄉鎮和縣的日常行政工作，他也無權罷免自己已經任命的治安法官。
三美國的行政分權的政治效果
1.兩種性質的“集權”
“集權”是人們經常使用的一個詞，但人們很少探究它的精確含義。我認為，可以把集權分為兩種性質不同的類型：政府集權和行政集權。
政府集權是指把與全國各地都有利害關系、涉及全國性問題的處置權和領導權，全部集中于一個地方或一個人身上的權力分配方式。行政集權是指把某一地方的地方性事務的處置權和領導權，全部集中于一個地方或一個人身上的權力分配方式。兩種集權具有明晰可辨的管轄對象和適用范圍。
我認為，兩種集權既相互聯系、互為補充，又是可以分開行使的。一個國家如果沒有強大的政府集權，它是不可能生存下去的，更不可能會繁榮富強。而行政集權則可以在特定的時代、特定的地區，把一切可以使用的力量積聚起來。但是，我必須指出，行政集權會腐蝕人們的公民精神，會使人們走向萎靡不振；它雖然可以迅速有效地積聚力量，但會對這些力量的再生造成危害，從而損害一個民族的持久繁榮。
而政府集權與行政集權的結合更會產生消極的后果。因其結合所產生的無限的權力將會使公民逐漸不敢表達自己的真實意志，使他們習慣于順從。這種集權不但可以有效地制服人民，還使人民養成順從的習慣，并得以利用這種習慣更好地控制人民，使他們都成為順民。
2.美國的行政分權及其政治效果
美國實行的不是行政集權，而是地方分權。這種分權已經遠遠超出了任何一個歐洲國家能夠容忍的限度，以至于它在美國也產生了一些不良后果。
同時，美國實行了政府集權，其國家權力的集中程度比歐洲以前的任何一個君主國家都要高。在美國，每個州只有一個立法機構，而且立法機構是唯一一個能夠主導本州政治生活的政權機關；它不允許多個縣的立法機構聯合行動，以防止他們越權干涉政府的工作。
美國各州的立法機關擁有任何力量都無法比擬的權力。這是因為，各州的立法機關代表著多數，而多數又以理性的唯一代表人身份自居。什么權威、特權在它面前都無濟于事。它不但可以為所欲為，還控制著行政機構的運轉，進而控制著行政權力的使用。
這就解釋了為什么美國沒有實行中央集權，但各州卻沒有自行滅亡的原因。對美國各州的政府來說，它們顯然是過于集權了。這已經產生了消極的后果。它常常因為所欲為而缺乏理智和遠見。它的強大使它正處于危險境地，正是這種強大而不是它的軟弱可能終將導致它的滅亡。
擁護集權主義的歐洲人認為，與其讓不會管理地方行政的地方當局自我管理，還不如讓中央政府代為管理更好。應當說，當中央政權是積極的、有能力的，而地方當局是消極的、沒有能力且又習慣于服從時，這種說法可能是正確的。但是反過來說，隨著中央集權的力量越來越強大之時，地方當局則會日趨無能和軟弱。
這種情況在美國完全不會出現，因為美國人民不僅擁有知識和智慧，還善于思考、維護自身的利益。我相信，團結起來的公民的集體力量永遠要比政府的力量更能創造出巨大的社會福利。因為再精明強干、明察秋毫的中央政府，也不可能了解國家生活的一切方面，達到這一點已遠遠超出它的力量限度。
在世界上，只有兩種東西能夠使一個國家的所有公民持久地向同一目標奮斗前進，這即愛國主義和宗教。存在于人們中的真正強大的力量是他們意志的自由聯合。在美國，最值得一提的就是它的地方分權產生了一個重要的政治效果——愛國主義。祖國是所有美國人關心的對象，人們到處都能感受到它的存在。美國人像關心自己的個人利益一樣關心著國家的每一項利益，他們愿意為國家的發展做出自己的貢獻，因為他們認為自己也會隨著國家的興旺而興旺，他們會從國家的繁榮中分享成果。
在美國，人們從來不會服從某一個人，只會服從正義或法律。他們相信個人的努力與社會力量的結合會產生強大的力量，這種力量可以完成最集權、最強大的政府也完不成的工作。
總體而言，我認為地方分權制度會有益于所有國家，尤其是一個民主的社會最迫切需要的。因為在小事情上都沒有學會使用民主的公民是不可能在大事情上運用民主的，軟弱無權、不能因共同利益聯合起來的人民是不可能戰勝暴政的，社會情況不民主的國家面臨行政集權束縛的危險要比社會情況民主的國家更大。
地方自由是美國人總結他們國家為何強大繁榮得出的首要原因。對政府專制感到恐懼的人與害怕人民造反的人都應當希望推動地方自由的發展。因為，只有地方自治制度沒有得到充分發展以及根本就沒有實行這種制度的國家，才會否認實行它的好處。也就是說，只有不了解地方自治制度的人才會譴責這一制度。
