目前，我國城鎮人口中大約有10%至12%是農民工及其家屬，他們雖然工作、生活在城市，但絕大多數沒在城鎮落戶，沒有充分享受到城鎮居民同等的公共服務和社會保障。這一龐大的“徘徊在城市大門之外”的群體，為推進城鎮化提出了一個更深層次的課題——必須加快提升城鎮化質量。 城鎮化是擴大內需的最大潛力，也是我國經濟增長的巨大引擎。日前舉行的中央經濟工作會議指出，“要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好”，“要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展”。這一表述的顯性含義是通過農民職業特征的轉變，使農民盡快融入城市，完成從農民到市民生活水平與自我認知的變化。其隱含的真正意義則在于，要打破制約我國經濟持續健康發展的城鄉二元結構，建立有利于經濟社會全面發展的城鄉一體化新型結構。 從宏觀層面講，提升城鎮化質量至少需要做好3方面工作。 其一，推進戶籍制度改革。由于戶籍制度以及捆綁在戶籍制度上的養老、教育、醫療、住房等一系列二元化標準，很多農民工難以在城市安居樂業。為解決此問題，2009年底，中央經濟工作會議在部署2010年經濟工作的主要任務時明確提出，要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制。此后的3年間，各地頻頻出臺政策，尋求戶籍破冰之道。2012年2月，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》發布，提出要分類明確戶口遷移政策；放開地級市戶籍，清理造成暫住人口學習、工作、生活不便的有關政策措施；今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤。近日召開的全國政法工作電視電話會議提出，2013年，我國將統籌考慮各地經濟社會發展水平和城市綜合承載能力，區別情況、積極作為，穩妥有序推進戶籍制度改革。可以看到，戶籍制度以及一系列與之相關的制度創新正在穩步推進，農民工市民化的進程正在不斷加快，這也是提升城鎮化質量所必需的制度公平。 其二，推進土地制度改革。我國上一次修訂土地管理法是在2004年，其中提出“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而，頻頻被出現的強制拆遷事件告訴我們，從根本上維護農民土地權益仍需深入做好工作。強拆問題暴露的不僅僅是補償標準不夠高，還包括公益征地的范圍界定不明晰導致征地行為缺乏約束、失地農民的社會保障體系建立不完善、征地過程中農民的話語權不夠等。可喜的是，2012年12月24日提請十一屆全國人大常委會第三十次會議審議的土地管理法修正案草案明確了征收農民集體所有土地時“公平補償”的基本原則，刪除了“按照被征收土地的原用途補償”和“30倍補償上限”等內容。可見，我國正在從法律方面努力保障農民在征地中享有更大權利，增加他們的議價話語權，以實現十八大報告中“提高農民在土地增值收益中的分配比例”的要求。這意味著土地制度改革的要點在于維護農民土地的合法權益，這也是提升城鎮化質量所必需的待遇公平。 其三，重構城鄉空間布局。近年來，隨著城鎮化進程的明顯加快，城市出現“超載”，交通、就業、安全等壓力明顯增大。解決這些問題的根本在于重構城鄉空間布局。一方面，要通過繼續發展大城市，輻射發展小城市，大力發展新城鎮，著力發展新農村實現產業的梯度轉移，以就業帶動人口反向流動；另一方面，要通過合理的空間布局提升大中型城市的承載能力，緩解農民工市民化所帶來的社會問題。這也是提升城鎮化質量所必需的結構公平。 |
