新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要內(nèi)容。針對(duì)有關(guān)新型城鎮(zhèn)化的各種說(shuō)法，我認(rèn)為需要抓住人、地、錢、治理四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，用“加減乘除”來(lái)進(jìn)行解讀和概括，從中討論新型城鎮(zhèn)化需要“掛鉤”的政策動(dòng)向以及相關(guān)問(wèn)題。
“加”，是增加城市戶籍人口或者享受城市公共服務(wù)的人口。2012年，中國(guó)的戶籍人口城市化率是35.3%，常住人口城市化率是52.6%，差值17.3%，大約2億多人。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)的城市化導(dǎo)致兩者之間的差距拉大，形成了規(guī)模巨大的非城非農(nóng)人口。新型城鎮(zhèn)化的首要目的，是要消除兩者之間的差距，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前建城多進(jìn)人少的傾向。要按照城市規(guī)模大小分類放松戶口管制，通過(guò)公共服務(wù)對(duì)城市人口的均等化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工以及其他流動(dòng)人口的市民化。難點(diǎn)在于，在大城市特大城市將戶籍制度與常住人口的居住時(shí)間掛起鉤來(lái)，但會(huì)存在矛盾，戶籍開(kāi)放的中小城市農(nóng)民工常常不愿意去，而農(nóng)民工愿意去的大城市戶籍制度仍然處于控制之中。
“減”，是減少城市增長(zhǎng)的土地消耗和主要資源環(huán)境的消耗。上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中國(guó)城市增長(zhǎng)中土地年消耗速度是人口年進(jìn)城速度的2倍，導(dǎo)致了許多“鬼城”和“空城”出現(xiàn)。因此，新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，是通過(guò)城市建設(shè)用地與常住人口實(shí)際數(shù)目掛鉤的政策，扭轉(zhuǎn)土地城市化大于人口城市化的趨勢(shì)。值得研究的問(wèn)題是，如何提高全國(guó)范圍內(nèi)城市發(fā)展的空間效率與效益，圍繞500萬(wàn)-1000萬(wàn)人口的區(qū)域中心城市，如何建設(shè)由高鐵網(wǎng)絡(luò)和普通鐵路網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的巨型城市區(qū)域，有效益地建設(shè)距離大城市1小時(shí)交通的中小城市。
“乘”，是開(kāi)辟可以替代土地財(cái)政的城市建設(shè)資金渠道。過(guò)去多年來(lái)，城市化的財(cái)源很大程度來(lái)自土地批租，這當(dāng)然有歷史的依據(jù)，但是繼續(xù)作為新興城鎮(zhèn)化的金融支撐，正在導(dǎo)致越來(lái)越多的問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化要解決土地財(cái)政問(wèn)題，就需要建立新的多元化的資金保障體系。目前提出的改革方案強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付要與城市常住人口掛鉤，同時(shí)要開(kāi)辟新的資金來(lái)源，包括允許地方發(fā)行債券、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取公私合作模式、征收房地產(chǎn)稅等。可以預(yù)期的是，用多元資金替代土地財(cái)政不是一個(gè)立馬能夠?qū)崿F(xiàn)的問(wèn)題，而中國(guó)的城市化進(jìn)程卻在以每年一個(gè)1%的速度前行，將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)多資金渠道共同推進(jìn)的過(guò)渡時(shí)期。
“除”，是政府的部分公共職能及權(quán)力需要在城市發(fā)展利益相關(guān)者之間進(jìn)行分享。相對(duì)于以往城市化的自上而下模式，筆者不認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化可以馬上進(jìn)入許多學(xué)者樂(lè)觀預(yù)期的自下而上模式，而是認(rèn)為政府主導(dǎo)的利益相關(guān)者治理，才是未來(lái)20年新型城鎮(zhèn)化的可行之路。關(guān)鍵問(wèn)題是確定政府的職能。以往30年有的政府及政府有關(guān)部門在城市化進(jìn)程中把應(yīng)該做的事情推給了市場(chǎng)，不應(yīng)該做的事情拿在了手中。現(xiàn)在需要在政府與政府之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會(huì)之間，強(qiáng)化政府在城市發(fā)展中的公共服務(wù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，實(shí)現(xiàn)從發(fā)展型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。
以上四個(gè)方面的問(wèn)題會(huì)貫穿于中國(guó)未來(lái)發(fā)展的整個(gè)進(jìn)程之中，如果能夠得到攻堅(jiān)、得到解決，相對(duì)于過(guò)去30年中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)給世界帶來(lái)的已有的驚奇，可以預(yù)料未來(lái)20-30年的中國(guó)新型城鎮(zhèn)化會(huì)給世界帶來(lái)新的驚奇。（作者為同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長(zhǎng)、教授）
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