作者簡介：
季羿宇，華通設計顧問工程有限公司城市設計部規劃師。
肖萌，中國城市科學研究會縣鎮工作部助理研究員。
基金項目：
首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展研究院首都高端智庫重大決策項目“新時代首都鄉村治理體系研究”（編號：SJMGDZK201806）。
摘要：如今，中國正處于打破城鄉二元結構，走向城鄉融合發展的新的歷史時期。隨著農業從傳統生產形式快速向現代化轉變，城鄉聯系進一步加強，同時，其內在矛盾也愈發突出，特別是在大型都市圈和城市帶周邊，鄉村發展問題尤為明顯。大量理論從不同視角佐證了城鄉發展并非一個封閉和獨立的過程，而這一語境也促使全球鄉村發展課題研究方向提倡以擴大視野，從城鄉關系入手的方式，將鄉村問題納入城鄉聯系、城鄉融合的有機整體來討論，方具研究和實踐價值。本文選取日本東京都市圈為對標，通過案例研究和文獻研究的方式，對其發展背景、創新模式和策略進行研究梳理，進而根據其城鄉聯系在空間體系、社會政經和物質資源等多個維度的互動邏輯，提出一個綜合性、組合式的“鄉村發展策略包”，為我國大型城市周邊的鄉村振興提出策略建議。
關鍵詞：鄉村振興；城鄉融合發展；東京都市圈
doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.008
中圖分類號：TU982
文章編號：1009-1483（2019）09-0041-06
文獻標識碼：A
研究背景及綜述
城市與鄉村，作為人類聚居方式同源演化的兩個方向，在物質、經濟、人口移動、技術、社會作用、服務等方面存在千絲萬縷的聯系[1]。鄉村地區作為城市的腹地，受到城市空間擴散和人口虹吸效應的影響，發生著深遠的變化，而其社會形態、經濟水平、環境質量等因素，又會在很大程度上反作用于城市的發展。這種潛在的強互動關系使得“城”和“鄉”兩個要素在諸多早期城市規劃理論研究中以并列的身份出現：如霍華德的“田園城市理論”提出了兼具城市和鄉村優點的理想城市模型[2]；格迪斯、芒福德等將鄉村的規劃納入到區域綜合研究和區域規劃領域[3]；佩羅提出增長極理論將區域與城市發展中的作用與反作用在極化效應中加以闡述[4]。20世紀以來，國外大量理論和實踐表明城鄉二元經濟結構需要向城鄉融合發展，T.G.Mcgee提出“Desakota”概念，表明城鄉之間在空間、產業、社會等多維度的密切互動、互補的關系[5]；英國《城鄉規劃法案》將鄉村發展與保護問題正式納入法制化，為各國城鄉融合發展奠定了寶貴的實踐依據；日本的城鎮體系規劃將空間分為市、町、村三類基本單元[6]，其中町就是介于城市和農村之間的地區，其發展大大推動了日本城鄉一體化建設。綜上可見城鄉發展并非一個封閉和獨立的過程，而這一語境也促使全球鄉村發展課題研究方向提倡以擴大視野，從城鄉關系入手的方式，將鄉村問題納入城鄉聯系、城鄉融合的有機整體來討論，方具研究和實踐價值。此外，由于城鄉聯系在空間體系、社會政經和物質資源等多個維度具有獨立的互動邏輯，一個綜合性的、組合式“鄉村發展策略包”被認為是更加有效的方式，在這個策略包將包含基于鄉村視角的城鄉空間統籌、市場發展、文化溝通和機制創新，通過多個發展子要素的優化來解決現狀鄉村地區面對的問題和挑戰。
如今，中國正處于打破城鄉二元結構，走向城鄉融合發展的新的歷史時期。在這一時期，隨著農業從傳統生產形式快速向現代化轉變，農村社會形態由封閉逐漸向開放轉型，城鄉聯系進一步加強，同時，其內在矛盾也愈發突出，特別是在大型都市圈和城市帶周邊，鄉村發展問題尤為明顯。在此背景下，國家提出的鄉村振興戰略，也期望通過擴大鄉村發展視野，突破城鄉二元體系，從更宏觀的角度統籌解決農村現狀問題：2008年《中華人民共和國城鄉規劃法》頒布實施，在立法層面彌補了我國長期以來城鄉分治、發展不協調的制度性設計缺陷，鄉村規劃正式納入城鄉一體的法律管理體系；2018年新組建自然資源部將國土資源部土地利用規劃、國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責整合；2019年建設用地審批和城鄉規劃許可“多審合一”改革。以上均為我國城鄉融合發展提供了良好的體制與政策環境。實踐層面，目前我國存在許多致力于鄉村振興事業的社會組織和交互平臺，如社區支持農業聯盟（CSA）、北京有機農夫市集（食通舍）、曙光社區發展能力建設中心（牧云坡）等，在食品安全、“三農”可持續發展、返鄉青年的從農之路、農業觀光旅游、農業與經濟發展等方面做出了矚目的成績和貢獻。然而，現有的鄉村振興策略也出現了各自為政、無法絞合的情況，使得實際實踐效果并不理想，這不僅是因為我國城鄉長期割裂發展遺留了諸多歷史問題，以及城鄉二元結構體制導致的城鄉資源配置過程中的種種壁壘等阻礙城鄉融合發展的因素，更是因為，城鄉發展、鄉村振興不能完全通過上層機制的建設或是底層社會實踐而得到有效解決，而是需要一體化的、貫穿始末的統籌。日本東京都市圈地區作為全球城鄉發展領先地區，其地緣因素、經濟模式、資源稟賦和歷史路徑等方面與我國有許多相似之處，本文希望通過案例研究和文獻研究的方式，對其發展背景、創新模式和策略進行研究梳理，關于如何通過建立多維度和良性的城鄉關系來解決大都市市郊鄉村發展問題，如何在空間發展、經濟發展、文化建設和制度優化層面進行創新等問題，都將通過對東京地區鄉村實踐經驗和創新模式的梳理得以回答，進而對中國，特別是北京等大型城市周邊的鄉村振興從實踐層面提供借鑒。
研究范圍界定
在對鄉村的界定上，日本通常以人口為指標將人口集中地區（DID，Densely Inhabited District）稱為城市，其他地區（非DID）則定義為鄉村。因此日本鄉村的概念也是相對于城市存在的，是以從事農林牧漁等產業為主要經濟活動的，具有特定自然景觀和社會形態的綜合體[7]。日本鄉村聚落是家庭與家庭通過地緣和血緣關系相連接，逐漸形成各種集團和社會關系的農村社會生活的基礎單位。日本鄉村從土地利用的角度可定義為：以聚落為中心，被農地、山林、河川、道路等所占據，空間上呈現一體化的一個領域。
從嚴格的法律上來講，日本并沒有任何一部法律規定國家的首都在哪里，而東京都目前已進入高度城市化階段，就鄉村振興問題而言與我國現階段城鎮化水平缺乏現實意義上的可比性。因此，本研究考慮城鄉體系和功能上的整體性，將日本具有首都功能的地域范圍定位為以東京都為核心的都市圈范圍，作為本次的研究范圍。
根據《第五次首都圈整備法》，東京都市圈是日本政治、經濟、文化的中心，其包括東京都、神奈川縣、千葉縣、埼玉縣、群馬縣、櫪木縣、茨城縣和山梨縣，即一都七縣，圈域面積34333km2，占日本國土總面積的9.8%，人口2939.5萬人[8]。在法規指導下，以自上而下的方式將首都圈設置成多個政策區域，即建成區（市街地）、近郊綠地保護區、都市開發區和近郊整備地帶[9]（見圖1）。
圖1 東京都市圈范圍示意圖
資料來源：作者自繪。
東京市郊鄉村振興研究背景
東京市郊的鄉村形態隨著城市經濟發展和空間演化呈現出由面到帶、再到塊狀的形態演變[10]，由戰前自給自足的農村組織，到戰后發達商品經濟下的農村經濟，再到“農業島”和“過疏化”的出現，其鄉村的形態發生了巨大的變化（見表1）。
表1 東京市郊鄉村發展歷程表
資料來源：作者自繪。
在此過程中鄉村不可避免的受到高速發展城市的兼并和擠壓，由此也造成了一系列的問題：生產生活方面，城市經濟增長促進農村勞動人口向城市轉移，一方面農業人口向城市轉移（日本沒有戶籍制度所以來到城市的農民一般會定居下來），城市人口密度大幅增加，另一方面農村勞動力流失后存在大量老人、婦女和兒童這樣的弱勢群體，這“一去一留”便使農村原有的生產生活形態受到了根本的影響；傳統文化方面，鄉村人際社會隨著人口流失也發生了變化，原有的社群活動缺乏組織難以為繼，鄉村傳統文化由于失去“人”的載體也逐漸面臨失傳的危險；空間形態方面，城市的蔓延和兼并影響了農村原有的聚落形態，都市區周邊的剩余農用地被包裹在城區住宅之間成為“孤島狀”的用地，與傳統的鄉村地緣失去連接卻又無法真正融入城市范疇，造成諸多社會問題。為了改善鄉村凋敝的情況，日本早期實施了一系列鄉村振興“策略包”，如都市農業、鄉村驛站、農協組織等。空間環境上強調滲透互補，市場經濟上注重創新互惠，社會文化上提倡共建互促。下文將以東京市郊為研究對象，對“策略包”的主要內容，包括建立空間聯系（都市農業、鄉村驛站）、建立市場聯系（農協組織）、建立文化聯系（傳統文化、藝術復興）、建立保障機制（財稅、社會、市場）等四個方面進行梳理。
東京市郊鄉村振興策略
a.都市農業——城鄉互動的空間單元
東京的都市農業是在20世紀60—90年代經濟高速增長期以后逐漸成型的，當時由于城市的擴張，使得少量的農業用地以“農業島”的形式包裹于城市之中。由于其臨近城市的區位優勢，一些農場主帶頭自發地基于城市人群的生活需求結合本土生產經營項目興建各種設施，以休閑觀光體驗項目為主，如觀光農園、學校農園、牧場館、跑馬場等。在此背景下，就促生了《市民農園整備促進法》，其根本目的是推動較大面積（50~100m2）的體驗性市民農園建設，規定東京都2小時車程可達的距離為市民的承租距離，并建立了農園建設的設施規范和明確了承租期限[11]，自此，都市農業在建設上走向了規范化，在管理上走向了制度化。都市“農業島”的發展理念也從“農住都市”到“有農生活”回歸農村，強調人的交流，以及城鄉的近距離、多元化互動，將都市中的“農業島”作為農村生活的縮影，影響城市人群的生活、學習和娛樂方式，加強市民對“有機農產品”的認知，激發他們對于“有農生活”向往。同時，都市農業在生態、景觀功能上對城市空間的補足效益顯著。在東京，市民農園往往以城市“綠化中心”的功能形態呈現，除了提供高品質的綠色農產品外，還承擔了城市的景觀綠化與生態循環功能，既能滿足市民對有機產品的消費需求和對“有農生活”的休閑需求，又能滿足城市空間的綠化需要。
b.鄉村驛站——城鄉交往的空間節點
日本的鄉村驛站，發端于城鄉聯動交流促進鄉村振興的背景下，是日本政府為了給鄉村提供道路基礎設施從而振興鄉村經濟的一種手段，起初是由日本國土交通省組織修建用于改善鄉村道基礎設施的多功能型復合道路休息站。其主要形式有兩種，一種是設置在鄉村入口道路上的“門戶型”驛站，主要功能是為鄉村觀光者提供游客咨詢服務和購物、停車、充電等設施，目的是吸引觀光游客并為其提供便利；另一種是設置在鄉村核心地帶的“中心型”驛站，主要功能是提供農產品采購、醫療、養老等服務，并可作為防災臨時指揮中心、應急能源儲備站等場所，其目的是提高鄉村資源利用效率以促進就業和產業發展實現鄉村振興。由于東京市郊中城鎮化的超快速發展，導致城鄉差距不斷擴大和鄉村衰敗等問題，因此鄉村驛站最初也是起源于東京都市圈的近郊整備地帶，目前東京都市圈內已有183處鄉村驛站投入運營，是日本鄉村驛站分布最為密集的區域之一。如東京市郊群馬縣川場村曾在1971年被日本政府認定為“過疏區域”（即人口與戶數銳減，地域老齡化，經濟萎縮，生活信念低落等），1981—2005年川場村的經濟復蘇正是由于鄉村驛站設施的建設和運營在其中發揮了重要的作用。1981年，通過簽訂“世田谷區民健康村合作協議”東京都世田谷區與川場村開始進行城鄉互動，驛站則作為兩地推進文化交流、農產品品牌建設、自然環境保護等合作的據點，將城鄉關系由城鄉割裂推向城鄉互動—城鄉協作—城鄉交融的良性循環（見表2）。
表2 東京都世田谷區與川場村鄉村驛站產業融合機制分析表
資料來源：作者自繪。
農協組織——城鄉市場對接的紐帶。農協組織是日本農業社會最具代表性的民間組織，在日本農村具有極大的影響力，是鄉村生產者和城市消費者得以有效對接的關鍵。它的工作涉及到農業生產資料（農具、農機、肥料、育種）的銷售與租用，農產品的購銷，農民的金融服務（貸款、保險等）及福利（醫療、養老、子女教育）。農協在城鄉市場對接方面發揮著重要的紐帶作用。除了為農民提供便利和購銷渠道以外，農協組織還指導農民根據市場需求進行計劃生產和改進生產技術，從而擺脫了以往產銷的盲目性，也在一定程度上避免了農戶之間的惡性競爭；另一方面，農協組織的介入通過其對市場上農產品價格的影響力削弱了資本市場對農民個體的壓榨，在價格上保障了農民的利益。1947年11月日本政府頒布了《農業協同組合法》，大力支持農協發展，建立會員制度，規定凡耕種面積大于0.1km2以上且年度務農時間超過90日以上的農民，有資格入股成為當地農協的正式會員，會員（個人或團體）可以不直接從事農業生產，靠運營農協組織獲得分紅收益[12]。
東京市郊各縣均設有農協，如千葉縣曾經也有40多個農協組織，現在有19個，有的縣只有一個農協。農協首要工作就是協助會員制定生產經營計劃，監管種植戶是否按生態種植標準生產。以關東地區最大的縣——栃木縣為例，其處于近郊整備地帶，農業較發達，盛產草莓、韭菜等果蔬產品，草莓產量40多年蟬聯日本第一。農產品市場主要面向栃木縣內、日本首都地區，部分優質產品出口海外。栃木縣草莓種植設有草莓協會，凡種植戶均須入會并定期繳納會費，生產需遵循一定的生態標準。此外還設有全日本首家草莓研究所，部分農戶種植自研發品種。農戶按規定實行生態種植，農協負責銷售，農協可根據市場供需情況有計劃地規模出售農產品，保證農民高價賣出農產品。
a.傳統文化——鄉村文化對都市精神的反哺
日本在鄉村振興的過程中充分體現了鄉村文化繁榮對于都市文明的反哺作用，并且形成了比較系統的鄉村文化建設體系。在建筑方面，非常注重對傳統建筑樣式和聚落形態的把控，并將傳統民宿建設作為旅游業發展中的重要一環。如群馬縣川場村，其北部聚落深入山脈而形成了良好的生態環境，是東京市民休閑康養的勝地，川場村共有15家民宿，除了最大的川場溫泉會館外，每家民宿都由村民自宅改造而成，民宿的建筑與室內裝飾鮮明地體現了傳統建造藝術與現代生活方式的交融，傳統的建筑形態與現代化的設施給旅人帶來愉悅的體驗[13]。在民俗方面，通過組織節慶活動強化鄉土特色文化，延伸傳統民俗的價值鏈發揮最大經濟和社會效益。如東京都多摩地域西部的檜原村，傳承了大量的傳統民間藝術，如民間歌舞、祭祀儀式、繪畫工藝等，還建有檜原村鄉土資料館展示本村的文化，那些無法親自體驗當地民俗文化的游客，可以在館內觀看錄像。村莊依托各類節日舉辦豐富的民俗活動吸引大量的游客，不但為當地農民帶來了豐厚的收入，也增加了他們的地域自豪感。
b.藝術復興——現代藝術對鄉村經濟的激活
主要針對一些空心化嚴重、傳統文化凋敝的鄉村，采取了“創造IP，集聚人氣”的復興理念。如越后妻有，原來是位于遠郊的發展落后地區，為突破困境、擴大城鄉交流、搞活地方經濟，1996年該地區的6個市鎮村聯合制定了以“藝術”為突破口的“十日町地區理想鄉村建設計劃——建立越后妻有地區藝術圈構想”，該構想由舉辦“大地藝術祭”、大自然體驗交流文化設施（舞臺）整備、修建“鮮花之路”等項目組成。藝術節不僅在促進當地經濟發展方面取得了很好的效果，同時也促進了越后妻有地區的鄉村面貌改變、國外知名度提升及城鄉交流。
a.農業財稅保障——獎勵補貼，刺激鄉村農業發展進步
日本農業財稅保障從農田保護到土地改良，從基礎設施到病蟲害防治，各類補貼照顧到農業的方方面面，可以說是當今所有國家中最高的。據統計，國家及地方財政預算支出方面支農資金超過農業GDP總額。在稅收減免、培育新型農業經營者、確保都市農業農地等方面對劃入市街化地區的都市農業采取相應的優惠政策措施。如在肉牛飼養方面，1966年開始推行的《肉用牛振興對策》等一系列政策也曾一度刺激了東京市郊內肉牛產業的發展[14]。此外，為鼓勵年輕人從事農業，日本政府從2012年開始設置青年務農補貼，沒有務農知識的青年，可以到政府承認的學校或者機構接受培訓，從培訓開始直至務農后5年的時間內，每年都可以獲得150萬日元的補貼[15]。具體來說東京市郊農業生產稅費補貼可以歸納為以下四類：（1）安排農業科技創新、人才引進、技術推廣等專項資金；（2）實施補貼傾斜政策，重點扶持新型農業經營主體發展；（3）設立農業創新示范基地和專項獎勵資金；（4）生產綠地保護政策（500m2以上的農業用地被指定為生產率低后可收到資產稅減免）。
b.社會保障制度——不斷完善農村社保體系，尤其注重農村老齡化問題
日本建立了公共救助制度和多層次的社會保險制度，在農村醫療保障、農業災害救助等方面充分考慮農民的需求。此外，日本農村養老待遇并不輸給城市，甚至出現越來越多的城市人到鄉村享受養老生活。隨著經濟社會發展，農村社會保障體系不斷得到補充和完善，早在20世紀60年代，農村公共醫療與養老保險就已初具規模，日本隨之進入國民皆保險，國民均年金的時代；20世紀70年代制定的“農民養老金基金法”，發展到當前鄉村養老包含國民年金、農民年金、國民養老基金、共濟年金等多層次的完備的養老保障體系。建立以護理保險制度為基礎的居家養老模式，居家福利種類多樣，包括13大類居家服務和各種類型社區服務。
c.市場制度保障——適當限制工商資本，注重保障農民分享產業鏈增值
日本推進實施農業六次產業化過程中，通過《農工商合作促進法》限制工商業出資股份49%以下，避免農村土地、湖泊、山林等資源等變相成為企業家、投資家等的資本市場，調動、引導、提升農民參與“六次產業化”的能力，通過培育多元化經營主體、“協調者”推進農工商合作，并注重農民自我成長為農工商經營主體，強調農業生產者與工商企業在業務支持、知識共享和產業關聯的基礎上建立創新平臺和經濟網絡，而不是讓現有工商資本前向整合兼并農業[16]。我國城鄉融合實踐中對于農民主體性問題一直未得到較好的解決，可借鑒日本限制工商資本股權比重的經驗做法，制定一系列工商資本參與農村一、二、三產業融合發展的政策與法律制度，體制和政策上給出清晰的界定，從根本上確保城鄉融合過程中農民主體性。
結論與建議
本文基于城鄉融合視角梳理了東京市郊鄉村振興模式，在空間、市場、文化和制度四個方面，可以形成相互協同的組合式“策略包”，為國內鄉村振興發展提供借鑒如下。
一方面，近郊鄉村地區在生活、生產和生態上與城市有最直接的關聯，因此都市農業在規劃中應被視為城市的有機組成部分長期存在，高科技農業園區、觀光農園和教育農園等集生產、觀光和教育功能為一體的都市綠色農業產業基地，是促進城鄉市場交流和改善城市生態環境的重要空間單元。另一方面，注重遠郊地區的鄉村基礎設施在展示鄉村文化和促進鄉村經濟方面的作用，如“鄉村驛站”作為鄉村端的綜合服務載體，兼具了道路服務、旅游接待、休閑購物等多元化的功能，兼顧了吸引外部人流和服務內部生活的雙向功能。
促進和規范社會組織在城鄉市場鏈接方面的行動，日本農協組織的工作范圍涉及農產品流動的全過程，并在指導生產、調控價格等方面發揮著重要的作用。我國目前有不少在鄉村振興方面有所建樹的社會團體，但也存在不少不規范組織甚至欺詐行為。因此，加強社會組織的規范性，使其在相關領域的工作有法可依，不僅可以加強城鄉市場對接的效率，更可以促進建立兩端市場的信任與合作關系。
一方面，傳統建筑、傳統民俗等起源于鄉村的文化形態是塑造鄉村形象和激發鄉村活力的重要因子，東京市郊鄉村在傳統文化塑造上根植于鄉土，深挖本地特色文化并延伸其價值鏈達到效益最大化。另一方面，對于空心化較為嚴重的鄉村，東京遠郊地區的越后妻有縣也提供了出色的案例，將現代藝術引入鄉村，以“藝術圈”為媒介搞活鄉村經濟。
一是財稅補貼方面，東京市郊鄉村在農業生產稅費方面重點扶持新型農業經營主體發展，生產綠地保護政策保障了都市農業的有效運行；二是社會保障方面建立了多層次的養老保障體系使市郊鄉村地區的老年人享受到了均等甚至更為優厚的養老待遇；三是在市場制度上建立了工農商合作的多種利益聯結機制，但在股權配額上限制了工商資本的持有量，從法律上保障了農民的主體地位。
