作者 | 胡珉琦
食用野生動物，終于全面禁止！
就在2月24日下午，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）。
該《決定》不僅全面禁止食用國家保護的“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物；還提出，對違反野生動物保護法和其他有關(guān)法律規(guī)定，獵捕、交易、運輸、食用野生動物的，在現(xiàn)行法律規(guī)定基礎(chǔ)上加重處罰。
對食用“野味”的零容忍，體現(xiàn)了法治層面的進步。
武漢大學(xué)法學(xué)院副院長、環(huán)境法研究所所長秦天寶告訴《中國科學(xué)報》，這一決定是全國人大常委會在特定時期、針對特定事項作出的一個特別規(guī)定。它既具有宣示意義，是對社會關(guān)切的及時回應(yīng)，也具有規(guī)范意義，對于強化執(zhí)法、非法野生動物食用和交易起到積極的作用。
《決定》可以視為《野生動物保護法》（以下簡稱《野保法》）修改的“前奏”，從中看出未來《野保法》修改的一些思路和方向，但它并沒有限定《野保法》修改的內(nèi)容。
《中國科學(xué)報》：根據(jù)《決定》，禁食野生動物與生態(tài)安全和公共衛(wèi)生安全直接相關(guān)，在《野保法》立法目的或基本原則中，是否會如各種修法意見稿中所提出的，納入保障公共衛(wèi)生、公眾健康和生命安全的內(nèi)容？
▲ 秦天寶：
這個問題雖得到很多人支持，但還沒有形成共識。
有一類代表性觀點認為，《野保法》是用來保護野生動物的而不是用來保護人的，旨在保護人的公共衛(wèi)生安全問題應(yīng)該列入《動物防疫法》《傳染病防治法》《生物安全法》等法律的調(diào)整范圍。
在當(dāng)前我們面臨比較嚴(yán)重的生態(tài)危機的背景之下，保護自然、保護野生動物，就是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。
從這個角度出發(fā)，《野保法》既保護野生動物，又超越野生動物保護本身；保護野生動物是法律的直接目的，而保護人類是法律的終極目的。
當(dāng)我們把野生動物保護放在一個更為宏觀的政治、經(jīng)濟、社會背景下去考量，我們會發(fā)現(xiàn)它是整個公共衛(wèi)生安全和生物安全鏈條中的重要一環(huán)；《野保法》即便不是維護公共衛(wèi)生安全的主力軍，也可以和《動物防疫法》《傳染病防治法》以及未來的《生物安全法》等法律協(xié)同配合，從不同的角度、在不同的環(huán)節(jié)去維護公共衛(wèi)生安全。
如果我們可以理解和接受這種大保護觀和大安全觀，那么在《野保法》中樹立公共衛(wèi)生安全的理念就是很自然的事情了。
《中國科學(xué)報》：《決定》里將禁食范圍從原《野保法》保護的國家重點保護物種、省級保護物種、三有保護物種擴大到了所有陸生野生動物。
這是否意味著，接下去《野保法》保護范圍的調(diào)整很有可能與之相匹配？
▲ 秦天寶：
《決定》在禁止食用野生動物方面，實際上已經(jīng)擴大了《野保法》的調(diào)整范圍。我認為《決定》對未來進一步擴大《野保法》的適用范圍傳遞了一個積極的信號。當(dāng)然，未來《野保法》的保護范圍是否調(diào)整、調(diào)整幅度有多大，還有待進一步的科學(xué)研究和各界共識。
從立法的角度考慮，一部法律的名稱原則上應(yīng)該和它的內(nèi)容（調(diào)整對象）保持一致。如果法律采用了《野保法》的名稱，那么理論上它的適用范圍就應(yīng)當(dāng)包括所有的野生動物。
不過，把所有野生動物都納入進來，并不意味著法律就要對它們實行相同的保護辦法，而是要將野生動物進行分級、分類的差異化管理。
比如納入法律調(diào)整的重點野生動物，需要我們采取各種強化措施，去積極主動地保護它們；而對于納入法律調(diào)整的一般野生動物，也許不會過多要求我們做什么，而是更多要求我們不做什么。
當(dāng)然，也有蚊蟲之類的，兩種都不需要，可以排除在法律適用范圍之外。
其實，我國現(xiàn)行《野保法》已經(jīng)遵循了這種類型化保護的思路，只不過分類方式還不夠科學(xué)、合理。
至于未來修法時具體采用什么樣的分類模式和標(biāo)準(zhǔn)，需要進行精細化的設(shè)計，既要考慮科學(xué)規(guī)律，也要考慮社會經(jīng)濟的可承受性、技術(shù)的可行性和執(zhí)法上的可負擔(dān)性等因素。
我們可以利用修法之前這段寶貴的時間，針對各界提議的具體方案進行綜合性的成本效益對比分析。
《中國科學(xué)報》：按照這個《決定》，合法的人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物也被禁止食用，只有列入畜禽遺傳資源目錄的家畜家禽才可以。
不在這一目錄內(nèi)的，過去可以合法養(yǎng)殖、利用時間比較長、技術(shù)也成熟的動物將來該如何處理？
▲ 秦天寶：
《決定》非常明確地規(guī)定，原則上全面禁止食用野生動物，但列入畜禽遺傳資源目錄屬于家畜家禽，不再視為野生動物，所以可以食用。
理論上，在全面禁食的背景下，對于可以食用的動物應(yīng)該有一個正面清單（也就是大家俗稱的“白名單”），以便基層執(zhí)法和公眾守法。
據(jù)合理推測，由于事出緊急，《決定》出臺之前立法機關(guān)并沒有足夠的時間進行科學(xué)論證，而現(xiàn)行的畜禽遺傳資源目錄恰好能夠最大程度地滿足這一管理需要，所以就作出上述規(guī)定。
這表明《決定》采用了類型化處理的方式，并傳遞了一個信號，亦即“野生動物不能吃、能吃的不是野生動物”。
這么做的好處是，對監(jiān)管者和執(zhí)法者來說，什么能吃、什么不能吃有了清晰、明確的標(biāo)準(zhǔn)，便于識別和管理，也便于普通公眾理解和遵守。這是一種比較好的制度設(shè)計。
由于列入畜禽遺傳資源目錄的家畜家禽數(shù)量比較少，還有些依照現(xiàn)行法律合法養(yǎng)殖、利用時間比較長久、技術(shù)相對成熟的動物，可以在嚴(yán)格科學(xué)論證和公眾參與監(jiān)督的前提下，通過增補畜禽遺傳資源目錄的方式來處理。
可以預(yù)見的是，未來《野保法》修改，也會將白名單中人工馴養(yǎng)繁殖的動物劃出野生動物范疇，直接算作家禽家畜或“特種養(yǎng)殖動物”，其主管部門也有可能從林草部門變?yōu)檗r(nóng)業(yè)部門，并由農(nóng)業(yè)部門徹底落實檢驗檢疫，實行可認證可追溯管理。
《中國科學(xué)報》：《決定》中的內(nèi)容不僅涉及《野保法》，還涉及《畜牧法》等法律。《野保法》的修訂是否應(yīng)該統(tǒng)籌考慮相關(guān)法律、管理辦法、實施條例等的調(diào)整，從而解決現(xiàn)實中不同法律和不同主管部門之間銜接不到位的問題？
▲ 秦天寶：
這一點非常重要。
包括《野保法》在內(nèi)的任何一部單行法律，都不可能包羅萬象，解決所有問題。特別是從公共安全的角度來看，《野保法》與《動物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》等更是息息相關(guān)。
這些現(xiàn)行立法由于涉及部門不同、通過時間各異，因此在相互銜接和配合上存在各種問題。在下一階段修法過程中，應(yīng)當(dāng)以維護公共衛(wèi)生安全和生物安全為理念，把相關(guān)部門都整合起來，統(tǒng)籌修改相關(guān)內(nèi)容，使它們可以形成合力、協(xié)同增效。
另外，《野保法》作為一部單行法律，只能對野生動物保護所涉及的管理體制、基本原則、主要制度等作出規(guī)定，它的貫徹實施還需要相應(yīng)的實施條例、清單名錄以及其他技術(shù)規(guī)范等來支持和配合。
這也提醒我們，在未來立法的過程中，一定要協(xié)調(diào)法律、法規(guī)、名錄和標(biāo)準(zhǔn)等的制定和修改，系統(tǒng)性地解決問題。
《中國科學(xué)報》：關(guān)于野生動物的保護和利用，是不是應(yīng)該明確賦予公眾和社會組織參與權(quán)？
▲ 秦天寶：
這是必須的。
當(dāng)前，國家越來越強調(diào)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，當(dāng)然也包括野生動物保護和利用領(lǐng)域。良法善治的一個基本模型就是政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與。
野生動物分布廣、種類多，僅靠政府力量，很難實施全方位的有效監(jiān)管，公眾和社會組織是非常重要的補充力量。
在公眾和社會組織參與方面，簡單說，要鼓勵和支持保障公眾通過信息知情、參與決策和訴諸司法三種途徑積極參與野生動物保護。
有關(guān)主管部門以及利用主體應(yīng)當(dāng)依法主動公開野生動物保護和利用的相關(guān)信息，比如許可證發(fā)放和執(zhí)行等；未來涉及野生動物保護的名錄制定和許可證發(fā)放等決策過程，都應(yīng)適當(dāng)允許公眾和社會組織的參與；要支持和便利社會組織根據(jù)現(xiàn)行法律和政策針對野生動物違法者提起民事公益訴訟。
我建議在全國建設(shè)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的野生動物保護信息平臺，類似許可證的發(fā)放和使用情況都要定期上傳至該信息平臺，接受公眾的監(jiān)督。通過構(gòu)建更為科學(xué)、透明和公開的監(jiān)管流程，來更好保護野生動物，實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
《中國科學(xué)報》：有評價認為，《決定》并沒有對養(yǎng)殖業(yè)“一刀切”，主要打擊的是非法利用，切掉的是一小部分過去合法的利用。
《野保法》正式修改時，究竟如何協(xié)調(diào)保護和利用的關(guān)系？
▲ 秦天寶：
法律本身就是一個正當(dāng)利益的平衡器。
從法理上來說，保護也好，利用也好，都屬于正當(dāng)?shù)睦嬖V求。它們不是截然對立的關(guān)系，沒有價值的優(yōu)劣之分。
在法律人眼中，任何法律制度都是在特定時空條件下的位序選擇。也就是說，我們并非要在保護和利用兩種利益之間進行取舍，而是要根據(jù)特定的時空條件以及特定的政治、經(jīng)濟、文化傳統(tǒng)背景等因素，對保護和利用進行先后次序的排列。
在排列時，我們遵循的主要原則就是“緊缺利益優(yōu)先保護”。
舉例而言，當(dāng)我們處于比較貧困階段的時候，擺脫貧困就是我們的第一需求；當(dāng)我們的生活水平提高到一定程度時，我們可能對生態(tài)環(huán)境的需求就比較緊迫了。
我國現(xiàn)行《野保法》在保護和利用的關(guān)系上確立了“保護優(yōu)先、嚴(yán)格監(jiān)管、規(guī)范利用”的基本立場。我覺得這個立場還是比較符合我國的現(xiàn)實國情的。
未來《野保法》進行修改，可以在此基礎(chǔ)上，按照分類施策的原則，更加精細化地進行制度設(shè)計。
比如，對于現(xiàn)在野生動物利用中所出現(xiàn)的各種亂象，我們首先要區(qū)分是非法利用還是合法利用。如果是非法利用，自然應(yīng)該嚴(yán)厲打擊。
如果是合法利用出了問題，使得很多行為合法但不合理，那我們也需要進一步區(qū)分，到底是立法規(guī)定本身不合理，還是規(guī)定在執(zhí)行過程中出了問題。如果是法律規(guī)定本身不合理，我們修改該項規(guī)定；如果是執(zhí)行的問題，我們有針對性解決執(zhí)行問題。
《中國科學(xué)報》：我們應(yīng)該對《野保法》的修改有什么樣的期待？
▲ 秦天寶：
《野保法》未來的修改和執(zhí)行首先需要有堅實的科學(xué)基礎(chǔ)，但不僅限于科學(xué)因素的考量。立法者還要充分考慮野生動物保護方面的社會認知、經(jīng)濟成本、文化傳統(tǒng)等諸多因素，經(jīng)過綜合平衡之后形成公共決策的偏好。
理想狀態(tài)下，如果利益相關(guān)主體都能夠充分地、有效地參與論證和決策，修改后的立法應(yīng)該是各方都能夠接受的一個最大公約數(shù)。在這個過程中，任何一個單獨的利益群體，其意見都不能也不應(yīng)該主導(dǎo)這部法律。
另一個需要注意的問題是，中國地域遼闊，各地野生動物資源分布和利用情況不同，經(jīng)濟發(fā)展和社會進步也不均衡，《野保法》不可能設(shè)計出一個完美適用于各地的方案。
在此情況下，修訂后的《野保法》可以就野生動物設(shè)定一個合理的保護下限，并鼓勵有條件的省區(qū)市根據(jù)實際情況通過地方立法做出更嚴(yán)格的保護。
編輯 | 趙路
排版 | 華園
