中共靖宇縣紀(jì)委 李成滿
近年來(lái)，隨著農(nóng)村改革的不斷深入和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、組織形式和利益關(guān)系正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)民的法制意識(shí)、民主意識(shí)和自主意識(shí)日益增強(qiáng)，參與民主管理、民主監(jiān)督、民主決策的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，正確引導(dǎo)好、保護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民群眾參與村務(wù)管理的積極性和創(chuàng)造性，發(fā)揮其主體作用，使農(nóng)村工作更趨科學(xué)化、民主化和法制化，是保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、關(guān)系和諧的基礎(chǔ)性任務(wù)，如何完成這一任務(wù)，順應(yīng)群眾要求，需要我們認(rèn)真研究解決 。
一、村級(jí)民主存在的主要問(wèn)題
（一）政策宣傳不力，村民缺少獲取信息的途徑
目前對(duì)涉及到農(nóng)民自身利益的政策、文件在農(nóng)村基層宣傳貫徹的面不廣不深，普遍存在著不具體、不清楚、不透明的現(xiàn)象，農(nóng)民對(duì)政策的了解較大程度上局限于電視、報(bào)紙、廣播或上訪之中，尤其是對(duì)縣一級(jí)出臺(tái)的政策，還不能很好地通過(guò)村級(jí)組織深入宣傳到戶，村民知之甚少。由于群眾對(duì)政策的不了解，加之有些村干部對(duì)政策一知半解，使有關(guān)政策得不到很好的貫徹落實(shí)。從近年來(lái)的涉農(nóng)信訪中我們就可看出，這是引起村民不滿的因素之一。比如在落實(shí)某一項(xiàng)具體政策過(guò)程中，有些基層干部往往沒(méi)能及時(shí)全面準(zhǔn)確地了解分析村民的所思所想、心理情緒以及帶傾向性的社會(huì)動(dòng)態(tài)等，或多或少憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和主觀臆斷實(shí)施或宣傳解釋上級(jí)政策。以至于上級(jí)政策精神道不明說(shuō)不清，村民不理解不支持。平時(shí)村里又怕開(kāi)會(huì)，盡量少聚眾開(kāi)會(huì)宣傳政策，很多的政策內(nèi)容到村就短路了。而客觀來(lái)說(shuō)，村民們不太可能會(huì)積極主動(dòng)地去學(xué)習(xí)政策，所以使村民在獲取的信息量客觀上成為弱勢(shì)。
（二）制度僵化，難以保障民意的通達(dá)
在日常生活中，村民常常會(huì)遇到一些國(guó)家法律、政策沒(méi)有涉及、沒(méi)有具體規(guī)定的事情，需要村里通過(guò)建章立制來(lái)解決。制度建設(shè)本來(lái)是一個(gè)確保村級(jí)民主建設(shè)的重要措施，可村里制度雖多，但效果并不理想。主要是制度建設(shè)中存在兩個(gè)缺陷：一是缺乏針對(duì)性。有些村在有關(guān)制度制定中，是按有關(guān)部門提供的樣板不加區(qū)別直接套用，而不是根據(jù)本村實(shí)際或薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性制定制度，以及保證執(zhí)行制度的相關(guān)措施。使制度建設(shè)呈現(xiàn)自上而下、做樣子的現(xiàn)象。二是缺乏群眾性。目前所制定的村民自治章程與村規(guī)民約，多數(shù)是由村兩委會(huì)參照有關(guān)樣本設(shè)定的，未經(jīng)全體村民上上下下反復(fù)醞釀，沒(méi)有吸納群眾好的建議，并在全體村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決通過(guò)，缺少本村個(gè)性特點(diǎn)。正因?yàn)樗贫ǖ拇迕褡灾握鲁膛c村規(guī)民約缺少村民的參與，缺乏群眾基礎(chǔ)，所以它在貫徹實(shí)施中就得不到村民的認(rèn)同，執(zhí)行不力，約束力極差，難以成為村民在基層社會(huì)生活領(lǐng)域共同遵守的行為規(guī)范和村內(nèi)重大事務(wù)處置的依據(jù)。
（三）現(xiàn)實(shí)形式單一，民主管理效果不夠理想
村民自治涉及選舉、決策、管理和監(jiān)督四大內(nèi)容，在履行四大職能中由于重形式、輕管理，重程序、輕效果，方法方式比較傳統(tǒng)單一，操作也傾向于機(jī)械式、程式化。就村務(wù)公開(kāi)工作來(lái)說(shuō)，目前各村公開(kāi)的內(nèi)容、格式、時(shí)間、要求，雖都按照區(qū)統(tǒng)一布置的表式進(jìn)行了公布，但村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容也要根據(jù)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢(shì)、新情況，及時(shí)豐富和拓展。就當(dāng)前來(lái)看，在公開(kāi)的內(nèi)容上還缺少三個(gè)方面：一是涉及村民切身利益的政策文件；二是涉及農(nóng)民利益的重大問(wèn)題以及群眾關(guān)心的事項(xiàng)；三是經(jīng)村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)。應(yīng)該說(shuō)這三方面的內(nèi)容是村民極為關(guān)注、關(guān)心的事。因此我們認(rèn)為在村務(wù)公開(kāi)工作中，各村還不能根據(jù)本村實(shí)際、自身特點(diǎn)，積極主動(dòng)地將本村的重大事項(xiàng)、需要村民了解知曉的事項(xiàng)進(jìn)行及時(shí)公開(kāi)，以保障村民群眾的知情權(quán)。
（四）民主決策存在偏虛，村民自治整體水平不高
村民自治，是我們黨推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)的一個(gè)創(chuàng)舉。從我縣農(nóng)村民主建設(shè)四個(gè)方面的發(fā)展進(jìn)程來(lái)分析，其民主選舉制度的水平相對(duì)高一點(diǎn)，農(nóng)民群眾選舉當(dāng)家人的基本權(quán)利得到了保障與實(shí)現(xiàn)，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這三個(gè)民主建設(shè)元素在基層社會(huì)實(shí)踐中還未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。主要有三點(diǎn)：一是在民主決策前，對(duì)需要提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，會(huì)前未能很好地向村民或村民代表進(jìn)行公告，廣泛征求意見(jiàn)，多數(shù)村民代表到會(huì)場(chǎng)前還不清楚討論的內(nèi)容，會(huì)后也沒(méi)有及時(shí)公布表決結(jié)果。這樣的決策在村民中造成了不透明的傾向，群眾對(duì)此不滿。二是民主管理中的制度雖多，但制約力度不大，有的制度沒(méi)有認(rèn)真貫徹執(zhí)行，如預(yù)決算制度。應(yīng)該說(shuō)該制度是村級(jí)民主管理的最基本制度，可絕大多數(shù)村在年末年初都沒(méi)有編制預(yù)算計(jì)劃提交村民代表會(huì)議討論決定。在執(zhí)行制度中，對(duì)制度的落實(shí)還缺乏一套有效的手段來(lái)保障貫徹，使有些制度形同虛設(shè)。三是村民群眾對(duì)民主監(jiān)督中的監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督途徑、監(jiān)督手段了解甚少，難以監(jiān)督。就監(jiān)督內(nèi)容來(lái)說(shuō)，村級(jí)具體事務(wù)中的哪類事項(xiàng)需要群眾監(jiān)督，哪類事項(xiàng)可以不進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)需要監(jiān)督的事項(xiàng)又是哪些，沒(méi)有明確地告知村民群眾。其監(jiān)督途徑、監(jiān)督手段也沒(méi)有明明白白地告訴群眾，這讓村民如何來(lái)監(jiān)督。
二、主要原因
分析上述問(wèn)題所造成的主要原因有以下幾點(diǎn)：
（一）傳統(tǒng)的思維和做法禁錮著基層各個(gè)群體。多年來(lái)，農(nóng)民習(xí)慣于服從集體安排，聽(tīng)從于干部擺布，已形成一種定勢(shì)。然而，瞬時(shí)間，民主浪潮浩浩蕩蕩地推向農(nóng)村，農(nóng)民面前。農(nóng)民感到新奇以外之外，也不知道做些什么，能做些什么，在農(nóng)村民主建設(shè)參與過(guò)程中畏首畏尾。
（二）農(nóng)村干部“三怕”思想阻礙了民主進(jìn)程的推進(jìn)。農(nóng)村民主建設(shè)步伐加快，干部當(dāng)中有三怕：一怕手中權(quán)力喪失。什么事前都由村民或村民代表討論作主，干部說(shuō)了算的歷史將走到末日；二怕干部威信喪失。干部說(shuō)了算的年代過(guò)去了，干部不如以前威風(fēng)了，辦事說(shuō)話憑干部身份已不再管用了；三怕作繭自縛。越放開(kāi)越民主，就意味越束縛干部的手腳。三種具有代表性的思想影響民主建設(shè)進(jìn)程，對(duì)民主建設(shè)問(wèn)題象擠牙膏一樣，上級(jí)壓力重一點(diǎn)，擠一點(diǎn)出來(lái)，壓根兒就不太情愿。
（三）農(nóng)村各群體的整體素質(zhì)、民主素養(yǎng)與擴(kuò)大民主、推進(jìn)民主進(jìn)程的差距。就干部來(lái)說(shuō)，有些干部的思維方式、工作方法、領(lǐng)導(dǎo)方式還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡還很深，不善于用民主的方法、協(xié)商的方法開(kāi)展村務(wù)管理工作。就黨員來(lái)說(shuō)，絕大部分黨員是好的，但也有少數(shù)黨員，黨員不像黨員，混同于一般老百姓，起不到先鋒模范作用。就村民代表來(lái)說(shuō)，在參與決策重大村務(wù)事項(xiàng)時(shí)，還不能真正地全面地反映和代表各類利益群體的利益，存在著利己性和排他性。就村民來(lái)說(shuō)，相互之間還不善于進(jìn)行理性的合作，有些對(duì)“民主”抱著無(wú)所謂的態(tài)度，缺乏參與的主動(dòng)性；有些對(duì)涉及個(gè)人利益的事，緊盯不放，對(duì)不涉及個(gè)人利益的事，漠不關(guān)心；有些隨大流、從眾心理比較重；有些只要民主、不要法制，曲解了民主的真正內(nèi)涵。
三、推進(jìn)村級(jí)民主規(guī)范化建設(shè)的幾點(diǎn)建議
推進(jìn)村民自治為主要內(nèi)容的基層民主建設(shè)，關(guān)鍵是要找準(zhǔn) “權(quán)力公授，健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；村務(wù)公決，健全民主決策機(jī)制；群眾公信，健全民主管理機(jī)制；結(jié)果公開(kāi)，健全民主監(jiān)督機(jī)制”的切入點(diǎn)，走出一條以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把充分發(fā)揚(yáng)民主和嚴(yán)格依法辦事有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把組織的要求與農(nóng)村的實(shí)際、群眾的意愿有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，使村務(wù)管理走上了更趨制度化、規(guī)范化和民主化的路子。為此，在推進(jìn)基層民主建設(shè)中，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：
一是科學(xué)制定和切實(shí)運(yùn)用村級(jí)民主決策機(jī)制。首先，凡是與農(nóng)民群眾切身利益相關(guān)的事項(xiàng)、村級(jí)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展等重大事務(wù)，在決策之前，要配套設(shè)立“村級(jí)重大事項(xiàng)決策小組”制。在每一次涉及到村級(jí)重大事務(wù)決策時(shí)，由村民代表會(huì)議推選出若干個(gè)村民以脫產(chǎn)或半脫產(chǎn)的方式組成“村民代表調(diào)查小組”，具體職責(zé)分為兩大塊：負(fù)責(zé)決策前的調(diào)研摸底，政策制訂和質(zhì)詢會(huì)時(shí)接待群眾；負(fù)責(zé)收集村情民意，負(fù)責(zé)相關(guān)法律法規(guī)、政策在群眾中的解釋和宣傳。其次，要規(guī)范民主決策行為。一要明確民主決策的范圍，把一切涉及村民切身利益的重大事務(wù)提交村民代表議決，這在村民委員會(huì)組織法中已比較明確；二要落實(shí)民主決策的形式，應(yīng)定期或應(yīng)村民的提議，根據(jù)需要及時(shí)召開(kāi)村民代表會(huì)議，使民主決策成為一種經(jīng)常性的工作；三要進(jìn)行民主決策的程序規(guī)范，包括會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后怎么進(jìn)行，都要有規(guī)范的程序內(nèi)容手續(xù)。第三，要樹(shù)立村民代表會(huì)議民主決策的權(quán)威，使村民代表不僅有發(fā)言權(quán)、建議權(quán)、而且有修改權(quán)、否決權(quán)，當(dāng)村民代表會(huì)議的表決與村級(jí)組織發(fā)生矛盾或分歧時(shí)，只要村民代表會(huì)議做得對(duì)，就按村民代表會(huì)議的意見(jiàn)辦，并對(duì)違反決議的人員追究責(zé)任，使村民代表真正體現(xiàn)代表群眾的作用。真正做到事情讓村民知曉、意見(jiàn)讓代表收集、決策讓村民參與、責(zé)任讓干群共擔(dān)。
二是完善暢通民意反映渠道，鞏固對(duì)話機(jī)制。要進(jìn)一步完善村干部、村民代表與村民約談、懇談機(jī)制，對(duì)村民普遍關(guān)注的村務(wù)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，由村黨組織定期召集部分村民進(jìn)行溝通，通報(bào)村務(wù)情況，征求意見(jiàn)或建議。重要的是要由接待的黨員、村民代表提出初步解決意見(jiàn)后，報(bào)村兩委會(huì)和村民代表會(huì)議討論。村兩委會(huì)在每次召開(kāi)村民代表會(huì)議后必須向村民代表通報(bào)村民反映的意見(jiàn)、建議的處理情況，以公正處理各種利益關(guān)系，保護(hù)弱勢(shì)群體的基本權(quán)利。這樣就能使每一個(gè)村民都有充分表述自身利益的機(jī)會(huì)，既給基層政府、農(nóng)村基層組織制訂政策提供了借鑒，又使村民看到了解決問(wèn)題的可能性，可以有效地化解政策出臺(tái)后可能出現(xiàn)的巨大的心理落差而導(dǎo)致的過(guò)激行為。
三是落實(shí)違規(guī)責(zé)任追究機(jī)制。村兩委會(huì)成員在當(dāng)選之前分別向全體黨員、村民作出書(shū)面任期承諾。采取每年年初制定村級(jí)實(shí)施事項(xiàng)提議制度，即組織全體黨員、村民代表及部分戶主提議，再由村干部在對(duì)實(shí)施事項(xiàng)提議內(nèi)容逐條梳理、歸納、反饋的基礎(chǔ)上，確定具體承諾方案，最后由村黨組織代表班子整體向群眾進(jìn)行公開(kāi)承諾，并在年度內(nèi)組織實(shí)施，接受村民監(jiān)督。同時(shí)要探索實(shí)行村干部辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職制。對(duì)思想不正、行為不規(guī)、鬧不團(tuán)結(jié)、不履行職責(zé)等夠不上黨紀(jì)處分和組織處理的，給予誡勉。要積極實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任金制度，按村干部報(bào)酬總額的10%提取為責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)金，對(duì)違反議事程序作出的決策或個(gè)人侵權(quán)行為造成損失的，在風(fēng)險(xiǎn)金中賠償相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失；當(dāng)該干部退崗后經(jīng)審核無(wú)問(wèn)題的，全額返還責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)金(含一定的利息)。對(duì)村民未能履行村規(guī)民約與村民自治章程的，也要按條款規(guī)定作出相應(yīng)的處理。
四是以推進(jìn)民主決策途徑，創(chuàng)新議事載體。實(shí)踐民主聽(tīng)證制度，建立村民自治、順應(yīng)民意的有效載體，選擇什么樣的載體議事，對(duì)探索民主議事的有效方法至關(guān)重要。為此，根據(jù)各村實(shí)際，應(yīng)普遍選取屬“一事一議”范疇的問(wèn)題，涉及群眾切身利益的問(wèn)題；如低保對(duì)象的確定等；扶貧項(xiàng)目的確定實(shí)施等；對(duì)民主議事進(jìn)行全面規(guī)范。按照《村民組織法》，提出對(duì)凡涉及“三重一大”議題必須納入民主決策范疇，按照“五步工作法” 程序規(guī)范運(yùn)行。即，“兩委”會(huì)提議、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)審議、村民代表或常務(wù)代表決議、決議公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。在具體操作過(guò)程中，對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)都要如實(shí)記錄，真實(shí)反映決策全過(guò)程。對(duì)違反程序做出的決定，群眾有權(quán)拒絕，造成決策失誤由責(zé)任人承擔(dān)，構(gòu)成違紀(jì)的給予黨政紀(jì)處分。從去年下半年開(kāi)始，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大了民主議事程序的指導(dǎo)和監(jiān)督。對(duì)各村凡涉及“三重一大”議題，必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委報(bào)告，紀(jì)委指派專人到村親自參與、指導(dǎo)、監(jiān)督議事決策的全過(guò)程，把握方向。同時(shí)，制作“民主決策流程圖”分發(fā)到各村，接受群眾監(jiān)督，群眾滿意率不斷提升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，去年以來(lái)，全縣各村共民主議事500余件次，基本按照規(guī)定的決策程序進(jìn)行，工作成效明顯。
五是定期開(kāi)展村務(wù)工作管理檢查。對(duì)每個(gè)時(shí)段的村務(wù)工作，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）牽頭，村監(jiān)督委員會(huì)組織村民代表、黨員代表等通過(guò)聽(tīng)取村委會(huì)情況匯報(bào)、實(shí)地檢查、走訪等形式對(duì)本階段村務(wù)開(kāi)展情況進(jìn)行檢查評(píng)估，對(duì)違反的干部、黨員、村民應(yīng)按村規(guī)民約和村民自治章程進(jìn)行相應(yīng)處理，將檢查情況和處理結(jié)果及時(shí)如實(shí)公開(kāi)，向村民通報(bào)公布。如發(fā)現(xiàn)村委會(huì)執(zhí)行決議有偏差、失誤的，及時(shí)向黨支部和村民代表會(huì)議匯報(bào)，提出相應(yīng)的的監(jiān)督意見(jiàn)和建議，形成“糾錯(cuò)機(jī)制”，引導(dǎo)村民黨員干部養(yǎng)成自覺(jué)執(zhí)行村規(guī)民約和村務(wù)各項(xiàng)管理制定的良好習(xí)慣。
六是健全村級(jí)文書(shū)記錄與檔案保存制度。凡是反映村黨支部、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作活動(dòng)的要真實(shí)記錄，具有查考保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等文件材料，都應(yīng)歸檔保存。每次村務(wù)會(huì)議、議事內(nèi)容、討論結(jié)果、操作程序、實(shí)施辦法，特別是山林權(quán)屬、土地承包、建房審批、戶籍落實(shí)、各種經(jīng)濟(jì)款項(xiàng)發(fā)放都要記錄在案，并及時(shí)歸檔。絕不能將各種文件材料、記錄資料散落于個(gè)人的手中，避免少數(shù)人為謀取一己私利，將一些重要的文件資料占為己有。村民對(duì)村務(wù)事宜有異議的，允許他們查閱其原始的文獻(xiàn)材料。在村級(jí)組織換屆時(shí)必須移交好檔案，專人保管。
七是建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，以監(jiān)督促和諧。構(gòu)建以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、村委會(huì)為執(zhí)行主體、村監(jiān)委為監(jiān)督主體的新型村級(jí)治理組織架構(gòu)，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的群眾自治機(jī)制。加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)。切實(shí)發(fā)揮出村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)職能作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月統(tǒng)一組織一次“紀(jì)委委員”學(xué)習(xí)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)黨紀(jì)條規(guī),及時(shí)傳達(dá)貫徹上級(jí)紀(jì)委的決定決議，提高“紀(jì)委委員” 履行廉政承諾制度的監(jiān)督員、紀(jì)檢監(jiān)察工作的聯(lián)絡(luò)員、矛盾糾紛的排查調(diào)處員職責(zé)能力和水平。強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作用發(fā)揮，充分保障村民有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，村級(jí)事務(wù)更公開(kāi)、更公正、更透明，減少化解村組矛盾，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。我縣111個(gè)行政村全部通過(guò)民主選舉的方式組建了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。從工作運(yùn)行情況看，“三委”之間密切配合，監(jiān)委會(huì)積極參與村里的重大事項(xiàng)，監(jiān)督“兩委”開(kāi)展工作，及時(shí)化解群眾與“兩委”之間的矛盾，得到了“兩委”和群眾的普遍認(rèn)可，農(nóng)村信訪量比往年下降60%。
（作者系中共靖宇縣紀(jì)委書(shū)記）
