作者：西北政法大學教授、民事司法改革研究所所長 董少謀
隨著司法改革的推進，應重新認識和界定民事檢察監督的范圍，通過立法等手段加強檢察院對消極不予立案的監督、對虛假訴訟的監督、對審判程序中嚴重違法情形的法律監督。同時，檢察監督的程序保障應有兩個方面：一是法院對檢察院提出的抗訴應直接裁定進入再審；二是法院對檢察建議不予采納的應經審判委員會討論決定。
檢察院在民事訴訟中如何實行法律監督問題，早在1991年修改民事訴訟法時主要有兩種意見：一種意見認為，民事訴訟應當實行當事人的處分和國家干預相結合的原則，對于涉及國家、社會重大利益的民事案件，國家應當進行干預。檢察院就是代表國家進行干預的機關，它可以代表國家參與民事訴訟。因此，主張在民事訴訟法中應當規定檢察院有權對民事訴訟活動實行法律監督。另一種意見認為，如果檢察院可以代表國家提起民事訴訟，參與民事訴訟，那么，它就具有雙重身份。在這種情況下，它處于何種地位不好確定，也不好區分在什么情況下行使訴訟參加人之權，在什么情況下行使法律監督權。因此，主張在民事訴訟法中只規定檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。經過討論即只對法院的審判活動實行法律監督。關于檢察院對民事審判活動實行法律監督的內容和程序在民事訴訟法第16章“審判監督程序”中作了規定。2012年在修改該條時主要關注的是檢察院是否有權對民事執行活動實行法律監督問題，而民事訴訟法有兩大程序，即審判程序和執行程序，故民事訴訟法第14條規定，檢察院有權對民事訴訟活動實行法律監督，檢察院依法對法院民事審判程序和執行程序進行監督，這也是中央司法體制改革涉及的一個重要問題。雖然民事訴訟法在總結實踐經驗的基礎上，吸收“兩高”會簽文件的相關內容，進一步加強了檢察院對民事訴訟活動的法律監督，但隨著司法改革的推進，為民事訴訟檢察提供了更大的舞臺，我們亦應重新認識和界定民事檢察監督的范圍。
立法細化對法院消極不予立案的監督
十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，以保障當事人訴權。2015年最高人民法院《關于推行立案登記制改革的意見》規定對于法院立案登記的監督機制，但有的地方法院在收到立案材料后往往不出裁定，僅是口頭告知不符合起訴條件，使當事人無法通過正常的上訴途徑保障其起訴權或申請立案監督，造成了所謂的立案監督形同虛設。對于消極違反登記立案的有關規定，給當事人立案造成不便，當事人可要求檢察院進行監督，同時應修改民事訴訟法的受理制度，明確立案登記制，并將立案監督納入檢察院的監督范圍內，依當事人的申請對法院不予登記立案、不作出不予立案、不予受理裁定的，以及違反當事人意愿及“選擇訴前化調機制確認書”等情形的可進行監督。
對虛假訴訟的監督
十八屆四中全會《決定》提出加大對虛假訴訟行為的懲治力度，刑法修正案（九）增設了虛假訴訟罪。最高人民法院、最高人民檢察院2018年9月26日也公布了《關于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了虛假訴訟罪的行為特征和定罪量刑標準等方面內容，為檢察院從刑事上打擊虛假訴訟犯罪提供了依據。侵權責任法從一般侵權責任將“虛假訴訟”納入其中，但也僅是事后另訴追責。民事訴訟法從程序上通過第56條第三人撤銷之訴、第227條案外人執行異議之訴及審判監督司法解釋賦予案外人申請再審之訴等訴訟權利來實現對虛假訴訟的規制，但對于以金錢債權受到侵害為由提起訴訟的，效果并不理想。在此，可以依案外人的申請，檢察機關利用調查核實權發揮在查處虛假訴訟案件中的獨特優勢。
筆者認為，檢察院應從三個方面加大對虛假調解書的檢察監督力度：一是對損害“兩益”的，民事訴訟法第208條第2款規定，檢察院發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級法院提出檢察建議，并報上級檢察院備案；也可以提請上級檢察院向同級法院提出抗訴。二是根據民事訴訟法第96條規定，當事人之間達成的調解協議，必須雙方自愿，不得強迫，調解協議內容不得違反法律的規定。對于違背自愿原則，內容違反法律強制性規定的，如無特別授權、濫用授權、超越代理權限與對方達成所謂調解協議，損害當事人私益的，有觀點認為不宜以抗訴方式啟動再審。筆者認為，調解中所遵循的自愿原則是指法院在調解的過程中應當尊重當事人的自主決定權，調解協議的達成應建立在當事人自愿的基礎上，如果當事人不愿意通過調解解決爭議，法院不得強迫或者變相強迫當事人接受調解。合法原則是指法院的審判組織對當事人之間的民事糾紛進行調解，在程序上法院的調解活動應當按照法定程序進行。調解的主持者、調解的步驟、調解方式、調解協議的達成、調解書的送達等都應當按照民事訴訟法的規定進行。在實體上調解協議的內容不得違反法律、行政法規禁止性規定，不得違背公序良俗，不得侵害國家利益、社會公共利益和案外人利益。所以自愿原則和合法原則是對調解程序的基本要求，既涉法律適用錯誤，也涉程序嚴重違法，故應允許向檢察院申請檢察監督或抗訴。三是對于損害案外人私益的，有觀點提出檢察機關不宜介入監督。筆者認為，以調解書結案的虛假訴訟，雖然在結果上直接表現為損害了他人利益，但更為重要的是利用公權力妨害司法秩序、浪費司法資源、損害司法權威，以達到非法目的，在案外人無法通過其他訴訟程序救濟的情況下，也應允許向檢察院申請檢察監督或抗訴。
對審判程序中嚴重違法情形的法律監督
民事訴訟是當事人行使訴權，法院行使審判權，圍繞查明事實、適用法律的訴訟過程。將檢察院的法律監督覆蓋于整個訴訟程序，是保證依法行使審判權，正確實施法律的重要制度，也是建設中國特色社會主義法治體系的內在要求。加強對審判程序中嚴重違法情形的法律監督，對促進司法公正，維護社會公共利益具有重要作用。民事訴訟法第208條第3款規定，各級檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級法院提出檢察建議。因此，只要當事人、利害關系人認為民事審判活動存在嚴重違法行為，即可以向檢察院申請監督。這樣最大程度保障當事人尋求救濟的權利，也對當事人申請檢察監督給予了明確指引。
對檢察監督的程序保障
對檢察監督的程序保障包括以下兩方面措施：
一是法院對檢察院提出的抗訴應直接裁定進入再審。檢察院是國家的法律監督機關，根據民事訴訟法第211條規定，對檢察院提出的抗訴，法院應直接裁定案件進入再審。有觀點認為，依據最高人民法院《關于適用〈民事訴訟法〉的解釋》第413條規定，檢察院依法對損害國家利益、社會公共利益的發生法律效力的判決、裁定、調解書提出抗訴，或者經檢察院檢察委員會討論決定提出再審檢察建議的，法院應予受理。基于此，如果檢察院抗訴不涉及“兩益”法院就可以不予受理。筆者認為，這是對公權力啟動再審程序的誤解：再審程序有“二階構說”和“三階構說”，從檢察院和法院公權力監督的角度看，再審程序以“裁定再審”為分野可分為二階段，即裁定再審和對裁定再審案件進行審判。但以當事人申請再審觀之，包括這三個階構，一是對申請再審，受理法官負責形式要件的審查，并登記立案；二是再審審查法官負責立案后對于再審事由是否存在的審查和裁定進入再審；三是對裁定再審案件進行審判。檢察院發現已生效的判決、裁定有第200條規定的情形之一的，依職權提出抗訴，法院受理檢察院的抗訴進行的只是形式審查，不存在審查是否受理的問題，對此僅有“二階構”，即直接裁定再審和對裁定再審案件進行審判。
二是法院對檢察建議不予采納的應經審判委員會討論決定。最高人民檢察院在《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》第88條第2款規定，檢察院提出再審檢察建議，應當經本院檢察委員會決定，并將《再審檢察建議書》報上一級檢察院備案。這種規定顯示了作為法律監督機關的謙抑性和審慎性。作為接受監督的審判機關在收到檢察院的檢察建議書后，如采納檢察建議，應當在一定的期限內將處理情況告知檢察院，如對檢察建議不予采納，其內部亦應經本院審判委員會決定，將處理情況以《不予采納檢察建議書》形式回復檢察院，并報上一級法院備案。
來源： 檢察日報
