人民陪審員制度存在的問題及完善
論文提要：
2005年5月1日全國人大常委會《關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）開始施行,標志著我國人民陪審員制度邁入了一個新的階段。我國實行人民陪審員制度，是人民群眾在司法領域依法管理國家事務的一種最重要、最直接的形式。通過陪審這座橋梁，動員和組織人民群眾以陪審員的身份參與案件審判活動，讓普通群眾協助司法、見證司法、掌理司法，充分體現司法的民主功能，可以更集中地通達民情，反映民意，凝聚民智，在更大程度上實現人民民主。[1]人民陪審員制度是具有中國特色的一項社會主義司法制度，充分體現了人民法院的人民性，同時借助人民陪審員知民情、解民意的優勢，使司法活動更貼近人民群眾的生活，讓人民群眾直接參與案件審理，感受司法的公平、公正，充分發揮了人民陪審員為法院聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用，提高了法院的司法公信力。但是，由于受到組織保障不健全、經費保障困難等外部因素制約，受審判機關認識重視不夠、管理不健全等內部因素影響，以及人民陪審員自身法律知識素質不強等因素限制，在人民陪審員制度實施過程中遇到了一定困難和問題，使人民陪審員制度作用不能充分發揮、價值無法充分體現。本文擬通過對基層法院人民陪審員基本情況的調研，從當前人民陪審員制度在實施過程中所表現出來的的缺陷與不足、完善我國人民陪審員制度的幾條措施進行闡述和分析。不當之處，敬請各位同仁指正。全文共計6951字。
以下正文：
人民陪審員制度是指國家審判機關審判案件時吸收非職業法官作為陪審員,與職業法官或職業審判員一起審判案件的一種司法制度。人民陪審員參加人民法院的審判工作，為人民群眾參與司法、見證司法提供了途徑，充分體現了司法的民主功能；最大限度的監督了司法公正，遏制了消極腐敗現象的滋生；同時也彌補了人民法院的“案多人少”法官緊缺的不足，極大推進了司法公開、民主和透明，實現了司法與社會的良性互動。但是人民陪審員制度在實施過程中也逐步顯現出一些不足和問題，這就需要我們在實踐中摸索經驗，在工作得失中總結教訓，并在發展中不斷改進和提高，從而使我國的人民陪審員制度更符合我國國情，更科學完善，以適應我們時代飛速前進的步伐。
一、人民陪審員制度實施的基本情況
《決定》實施以來，我院共選任人民陪審員10人，參與陪審各類案件63件，參與陪審次數總計為136人次，人民陪審員平均參與陪審案件6.3件，人均參與陪審次數13.6次。
人民陪審員的文化程度及年齡結構：據統計，人民陪審員中具有大學以上學歷的占60%；大專學歷的占40%。其中學習法律專業的占30%。在人民陪審員的年齡結構上，30歲以下的占20％；31歲至40歲的占40%；41至50之間的占20%；51歲以上的占20％，其中男性比例占40%。
人民陪審員的政治面貌及其他狀況：我院10名人民陪審員中中共黨員占70%，群眾占30%。少數民族占10%。
人民陪審員的職業分布：人民陪審員來自黨政機關、企事業單位、學校，無業等各個層面，其中黨政機關（含單列基層組織）人員占10%；企事業單位人員占50%，學校人員占30%；無業人員占10%。
二、人民陪審員制度的積極作用
通過調查有關審判業務庭，普遍認為人民陪審員制度在審判過程中能發揮出以下積極作用：
一是人民陪審員制度體現了司法民主。人民陪審員都是嚴格按照《決定》的要求，通過推薦報名關、資格考察關和提請任命關，經過層層篩選的高素質優秀人才方能被選拔到人民陪審員隊伍中。同時，在選任過程中還要充分考慮人員年齡結構，性別比例，職業經歷的多樣性，使人民陪審員來源的更廣泛、更有代表性，通過他們能更好的體察社情民意，從而在具體案件的審理中體現了司法民主。
二是人民陪審員制度促進了司法公正。人民陪審員通過參與審理案件，可以與法官的思維形成互補，人民陪審員更注重在社會道德、社會倫理等方面考慮案情，從而避免了由于法官職業化的審判方式使當事人對司法公正的誤解。同時人民陪審員直接對人民法院的審判活動的監督，增強裁判過程的透明度，有利于人民群眾對審判工作的了解，可以消除當事人對司法腐敗的擔心，而且由人民陪審員對當事人進行的法制宣傳教育也更能被當事人理解和接受，直接提高了司法工作效率。
三是人民陪審員制度推進了司法規范。通過案件的審理使人民陪審員高水平專業知識和豐富的社會閱歷，與職業法官專業的法律知識的完美結合，更有利于查清案件事實，正確適用法律，使法律判決能確認公眾認可的價值觀念，及時發現并糾正案件審理過程中的不規范做法。
四是人民陪審員制度強化了司法和諧。人民陪審員大多具有較高威望，有較多社會經驗，還有的多年工作在教育領域，特別善于做當事人的思想工作，尤其了解未成年人的心理，在未成年案件審理過程中人民陪審員發揮的作用尤為突出。人民陪審員做雙方的調解工作時當事人更容易理解和認同，可以消除當事人對法官的誤解和猜疑，往往可以起到事半功倍的效果。
五是人民陪審員制度緩解了司法壓力。近年來，法院的審判任務越來越繁重,呈現出案多人少的矛盾。有的審判庭和人民法庭甚至難以組成合議庭，嚴重影響了法院的結案率。人民陪審員參與案件審理，很大程度上緩解了審判力量不足造成案件不斷積壓的壓力，降低了超時限審理案件的發生率、對提高審判效率起到了積極的促進作用。
三、人民陪審員制度在實施中存在的主要問題
通過我們五年的實際運行，人民陪審員制度主要存在以下幾方面問題：
（一）人民陪審員社會層面不全。《決定》第四條第二款規定，擔任人民陪審員一般應該具有大學專科以上文化程度。但實際上，在基層法院，尤其所管轄區的人員素質較低，大專以上學歷的主要集中在政府部門和企事業單位，且以年輕人居多。因此選任人民陪審員時有很大局限性。一是因學歷限制導致人民陪審員的層面不全。學歷過高導致農民陪審員的人數為零，55周歲以上的人民陪審員數為零。社區離退休的群眾威望較高老人，村里生產生活經驗豐富的農民老者，以及年輕的農民工，是不可忽視的一個大群體，他們經常與村（居）民打交道，幫助解決群眾生活中的矛盾糾紛，社會經驗實踐豐富，這些特別適合做人民陪審員工作的人群都被排除在外，很難在庭審中充分體現這項制度應有的群眾性，難以體察社情民意。二是所學專業的單一導致人民陪審員的層面不全。我院10名人民陪審員中學習法律專業的占30%，學習財會專業的占30%，學習中文的占30%，其他專業占10%。雖然我院只是一個基層法院，不具備代表性，但也能反映出一定的問題。對人民陪審工作感興趣的多為文科畢業生，其他專業（如知識產權、醫療、建筑、保險、精算、外經外貿等）的畢業生鮮有報名者。這的確違背了陪審制度的初衷，我們是想彌補法官其他專業知識的不足，不是選任“編外法官”。三是制度規定不細導致人民陪審員的層面不全。《決定》第五條規定，人民代表大會常務委員會的組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關、司法行政機關的工作人員和執業律師等人員，不得擔任人民陪審員。《決定》對什么人不得擔任人民陪審員規定得很清楚，對能擔任的人員的職業、所學專業、年齡構成等都沒有限制。這樣就使個別法院的人民陪審員都為黨政機關和企事業在職人員，而其他職業的極少選任，導致人民陪審員變相的脫離了群眾，嚴重限制了陪審員來源的公正性和廣泛性。
（二）人民陪審員庭審效果不好。《決定》規定，人民陪審員參加合議庭審判案件，對事實認定、法律適用獨立行使表決權。人民陪審員同合議庭其他組成人員意見分歧的，應當將其意見寫入筆錄，必要時，人民陪審員可以要求合議庭將案件提請院長決定是否提交審判委員會討論決定。但是在實際運行過程中，由于知識的欠缺、怕擔責任等等原因，導致陪審員在案件審理過程中發揮作用很小，甚至形同虛設。一是由于陪審員自身要求不嚴造成亂陪亂審。法院開庭審理案件本來是莊嚴肅穆的，規范的著裝和法庭內的國徽、法槌可以對當事人自然產生震懾。但個別人民陪審員對自己要求不嚴格，將參加庭審當成很隨意的事。開庭遲到，著裝不嚴肅，坐姿隨意都將嚴重影響庭審效果，使當事人對法院和法官的形象都大打折扣。還有的人民陪審員不管法律如何規定，我只憑個人好惡去斷案，在庭審中感情用事亂發言，給法官公正審判制造障礙，嚴重影響司法公正和庭審規范。二是由于陪審員對法律知識的欠缺造成陪而不審。當前的人民陪審員雖然都是專科以上學歷，但是大部分人民陪審員都不是法律專業畢業的，即使是法律專業畢業的是第一學歷的也微乎其微。人民陪審員選任后都經過短期培訓，但離專業性強、技術難度大的審判工作要求還相距甚遠。因此很多陪審員還是法律知識的門外漢，在庭審過程中對一些專業術語聽不懂，對相關法律條文也不知道。雖然《決定》規定人民陪審員依法參加人民法院的審判活動，除不得擔任審判長外，同法官有同等權利。但他們參加庭審往往只是看熱鬧，根本不明白應該如何審案。常常是參加一次庭審一言未發，只是一個擺設和陪襯。三是由于陪審員責任心不強造成合而不議。有一些陪審員只是在庭審時出庭坐一坐，由于缺乏相應的法律知識，平時對案件無法去深入了解，加上自身參與意識不強，更怕說錯了承擔責任，所以在案件評議中表決時，只能遵從法官的意見，雖然組成了合議庭，實際案件還是法官一個人說了算，根本不存在辯論式的交流。有些陪審員總有一種應付了事的想法，不求有功但求無過思想嚴重，參加合議庭也只是點點頭，人民陪審員的作用根本無法體現。
（三）人民陪審員約束機制不強。《決定》規定人民陪審員與法官享有同等權利，但對人民陪審員的義務卻只在第十條規定依法參加審判活動是人民陪審員的權利和義務，而且對人民陪審員約束監督機制也不明確，這樣在人民陪審員制度實施時一些缺陷就顯露出來。一是人民陪審員的庭審時間不能保證。很多人民陪審員最初報名參加選任是出于好奇，感覺法官是神圣和威嚴的，想近距離接觸法官的庭審過程，而不是出于對人民陪審員事業的熱愛，一旦他們了解了庭審過程神秘感消失了。而且由于法律素養不強，使他們不懂案件的審理，所以很快失去了興趣就找各種托辭拒絕參加庭審。還有一部分陪審員是工作的確繁忙，單位領導又感覺陪審工作無足輕重不愿意給假，所以無法參加庭審。而且陪審員基本都是臨時請假不來，法院只好臨時換人或延期庭審，嚴重影響法院執法的嚴肅性和結案日期。二是人民陪審員的管理機制尚不健全。對人民陪審員由哪個部門管理，怎樣管理《決定》都沒有規定。各法院基本是自己確定，管理比較混亂。有的是政工管理，有的是立案庭管理，還有的是業務庭直接管理。況且人民陪審員一般都有自己的工作單位，所以法院的管理也只是輔助管理，人民陪審員如果有不規范的行為或不來參加庭審，法院也沒有依據對他們進行約束管理，造成人民陪審員只享有同等權利卻不履行義務，而法院卻束手無策的尷尬現狀。三是人民陪審員的責任追究無法可依。《決定》對人民陪審員責任追究特別籠統。如果人民陪審員有泄露審判機密或營私舞弊等行為不能構成犯罪的，只能免職了事，沒有其他的追究辦法，受過高等教育通過司法考試的法官在各種禁令、法規法條的約束下還有違紀現象出現，何況人民陪審員擁有同樣的權利，更可以游走于違法的邊緣，所以這些法條的缺失亟待補充完善。
四、完善人民陪審員制度的幾點建議
為解決以上問題，不能片面強調《決定》規定的不夠嚴密、詳細，更應該在自身上多尋找原因，常言說的好“沒有解決不了的問題，只有研究不到的問題”，所以筆者認為，為了更好的發揮人民陪審員制度的作用，今后的工作應著重在以下幾方面完善提高。
（一）多方協調，擴大人民陪審員選任范圍。解決人民陪審員來源單一的問題不是法院一己之力可以做好的，應該協調方方面面的力量共同完成。一是協調媒體，加大宣傳，努力營造人民陪審員選任工作良好氛圍。《決定》雖然已經實施5年多了，但仍有很多人對人民陪審員了解甚少。為了擴大人民陪審員選任范圍，不僅要在人民陪審員選任之初借助報紙、電視和網絡等宣傳媒體廣泛宣傳，刊發選任人民陪審員的公告。把選任人民陪審員的名額、條件、程序等相關事宜都公諸于眾，營造良好的輿論環境。更要在平時大張旗鼓的宣傳人民陪審員中的先進事跡，讓廣大群眾了解、認可人民陪審員，從而使更多的人民群眾能夠踴躍報名、積極參與。二是請示匯報，加強領導，努力爭取人民陪審員選任工作寬松環境。一定要嚴格按照人民陪審員的選任程序積極向上級法院和人大部門及時請示匯報，將在人民陪審員選任工作過程中出現的問題（如德高望重的農民因年齡較大，學歷達不到大專，是否可以選任；有沒有最大年齡限制等問題）及時匯報給上級機關，以便在第一時間獲得領導的指導和支持，免得今后工作因出現違規問題而產生被動局面。三是橫向聯系，通力協作，努力匯集人民陪審員選任工作多方力量。充分利用“法律五進”（進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業）等主題活動，在各兄弟單位廣泛宣傳，使社會各界充分關注，激發廣大人民群眾的參與熱情。與鄉政府、辦事處或學校等兄弟單位積極聯系，將選任人民陪審員的目的意義宣傳到位，獲得他們的合作和支持，并通過兄弟單位與我們的共同努力真正把有工作熱情，有工作能力具有高度責任感的高素質人民陪審員充實進來，使我們的人民陪審員隊伍都能承擔工作的重任，不辜負黨和人民的寄予的厚望。
（二）多措并舉，提高人民陪審員庭審質量。人民陪審員的作用發揮不到位，庭審質量不高的原因很多，所以針對不同原因產生的問題就要采取不同的措施加以改進。一是加強業務素質教育，重點提高人民陪審員的法律知識水平。要采取各種方式對人民陪審員進行業務素質的培訓，首先積極鼓勵人民陪審員充分利用發放的學習資料主動自學，通過自學對法律知識有一個初步的了解。其次是定期邀請專家、教授以集中授課的方式對人民陪審員進行業務素質強化培訓，讓人民陪審員的知識隨時更新，真正有所收獲。還可以采取案例剖析、觀摩庭審等各種人民陪審員喜聞樂見的方式，對審判原則、審判流程等知識以直觀的方式進行教育。真正讓人民陪審員擺脫因不懂法律知識而不能審案，不敢議案的尷尬處境。二是加強職業道德教育，重點增強人民陪審員責任感和使命感。首先要人民陪審員對《決定》、最高人民法院的《關于人民陪審員管理辦法》、《關于人民陪審員參加審判活動若干問題的規定》和《關于人民陪審員工作若干問題的答復》等相關政策文件進行認真的學習，讓人民陪審員充分了解自己的權利、義務和肩負的責任與使命，使人民陪審員對自己的選擇感到無尚的光榮與自豪。其次通過對《法官職業道德基本準則》和最高人民法院關于“五個嚴禁”的規定的學習，來增強人民陪審員愛崗敬業意識，讓人民陪審員牢固樹立“從群眾中來，到群眾中去”的服務理念，從而規范人民陪審員的司法行為。三是加強庭審規范教育，重點強化人民陪審員法律運用能力。首先通過給人民陪審員訂閱《人民法院報》、《法官職業化建設指導與研究》和《司法文件選》等法律報刊，鼓勵人民陪審員通過自學來豐富審判知識。其次以法官論壇的形式召集法官與人民陪審員座談，雙方增進了解、交流庭審經驗。最后通過庭審規范化學習，讓人民陪審員熟練掌握《司法禮儀規范》、《審判流程》和《庭審規則》等庭審禮儀規范，并能成功的將自己的法律業務知識自如地運用到審判工作中去，提高陪審員陪審工作的積極性和質量。
（三）齊抓共管，健全人民陪審員獎懲機制。對人民陪審員的管理不能只有獎勵沒有處罰，那樣對人民陪審員就失去了約束和監督，只有健全的管理辦法，才能使人民陪審員充分發揮作用。一是設立機構，完善人民陪審員監督管理。建議設立專門的人民陪審員管理機構，成立由政工科、立案庭、業務庭和監察室共同組成的人民陪審員管理辦公室。政工科負責整體工作安排、協調工作，重點是人民陪審員的選任、培訓、考核和獎懲等人事方面的工作。立案庭負責人民陪審員的隨機選取工作。業務庭負責對人民陪審員的庭審知識進行培訓，開庭前與人民陪審員所在單位的溝通與聯系。監察室負責對人民陪審員進行監督管理，并對違反庭審規范、審判紀律的違紀人員做出相應的處理決定。二是整章建制，完善人民陪審員的管理檔案。通過制定完善《人民陪審員管理辦法》、《人民陪審員庭審規范細則》、《人民陪審員考核制度》及《人民陪審員監督管理條例》等一系列規章制度，使法院對人民陪審員的考核獎懲有章可循、有據可依。同時為每名人民陪審員建立個人管理檔案，以檔案的形式完整記錄人民陪審員的工作執法情況，將人民陪審員的廉政建設情況一并記入個人檔案，人民陪審員的徇私枉法、消極怠工等違法違紀行為與人民法官一樣接受調查與處分。三是溝通協調，完善人民陪審員保障制度。首先協調相關部門制定人民陪審員安全保障制度，對打擊報復人民陪審員的行為予以嚴厲的打擊，保障人民陪審員的生命安全。其次嚴格執行《決定》以及最高院和財政部聯合下發的《關于人民陪審員經費管理有關問題的通知》的相關規定，積極向黨委政府請示匯報，將人民陪審員的經費納入財政預算。在能力范圍內，盡量提高人民陪審員的待遇，以充分調動人民陪審員的工作熱情和積極性。
[1] 在2010年5月14日于福州召開的全國法院人民陪審工作會議上，最高人民法院常務副院長沈德詠對人民陪審員制度作出了上述闡釋。
雞冠區法院祝翠梅
