麋鹿故鄉 畫里大豐
江蘇省鹽城市大豐區
自然資源和規劃局
獨家協辦
近年來，江蘇省無錫市緊扣高質量發展要求，錨定“最節約集約用地城市”目標，對標全國一流的節地水平和產出績效，實施集約用地“筑基、提質、增效、融合”四大工程，著力提升資源統籌能力、配置效力、改造動力和市場活力，走出了一條“以強度換空間，向存量要增量”的高質量發展新路。
“十三五”期間，全市以3.5萬畝的新增建設用地，保障了18.85萬畝的用地需求；單位建設用地GDP產出從2015年的37.99萬元/畝增長至2020年的54.14萬元/畝，節地水平創歷史新高。無錫市三次獲評江蘇省國土資源節約集約模范市，下轄具備資格的縣（市、區）均獲評省節地模范。2019年，無錫市因資源節約集約利用綜合評價成績優異，受到江蘇省政府辦公廳通報表揚。
實施集約用地“筑基”工程，增強資源統籌能力
摸清家底才能精準發力，在連續6年工業用地調查數據積累的基礎上，無錫市充分發揮規劃在空間治理中的引領作用，擘畫產業發展藍圖，謀劃減量增效戰略，為節約集約用地找準方向。
精準調查，厘清土地資源家底。連續6年開展工業用地調查和更新，形成囊括全市66萬畝工業用地、覆蓋6萬家工業企業、14個開發區、52個工業集中區的大數據庫，搭建兼顧統計分析和評價功能的產業用地績效管理平臺，與工信部門建立數據動態共享機制，實現數據動態共享和持續更新，累計入庫工業企業信息68萬條。同時，全面梳理核查2008年以來征地地塊，將所有未供地塊精準上圖入庫，建立批而未供土地管理系統，實現“以圖管地”。
詳細評價，找準資源節地方向。按照自然資源部、省自然資源廳統一部署，無錫市開展城市建設用地節約集約利用狀況詳細評價試點工作，以宗地為評價單位，對居住、商業、工業、教育、科創載體五類建設用地進行節約集約評價，在評價指標確定、規劃符合度審查、評價成果應用等方面創新研究，為全國開展詳細評價提供無錫經驗，也為國土空間規劃編制、地塊規劃調整、存量盤活計劃制定、盤活改造政策研究提供基礎支撐。
規劃引領，謀劃減量增效戰略。搶抓長三角世界級制造集群和上海大都市圈產業協同的重大歷史機遇，以“向內挖潛”的決心和思路，謀劃形成產業用地減量增效無錫方案。結合國土空間總體規劃編制工作，劃定產業用地保障線，通過明確剛性保障線、彈性過渡線、優先騰退線，為工業用地布局優化提供藍圖。初步規劃到2035年，全市保障產業用地規模不少于60萬畝，到2025年更新產業用地60平方公里，推出產業新空間60平方公里。
實施產業用地“提質”工程，增強資源配置效力
無錫資源有限，必須精打細算地配置新增資源，用好用活每一寸土地。為此，無錫市樹立“以畝產論英雄”“以環境論英雄”“以效益論英雄”的資源配置模式，深化產業用地資源配置改革，不斷提高產業用地“含金量”。
優化項目評審機制，變“項目圍著土地轉”為“土地跟著項目走”。轉變資源保障理念，將有限的資源要素進一步向“發展快、發展好、用地效益高”的項目集聚，為此，市政府出臺了優化市區工業用地出讓機制的系列文件，形成工業用地“1 X”政策體系，建立“優選項目、優配資源、優化監管”為核心的全鏈閉合管理模式。通過構建涵蓋“產出效益、環境影響和安全生產及職業病危害、產業政策、投資規模、科技創新、資源集約利用”6個方面的項目綜合評審體系，篩選符合無錫經濟發展方向的優質產業項目，新增工業項目畝均稅收須達到30萬元（開發區40萬元），評審結果低于70分的項目一律不予供地，確保符合標準的好項目不缺地，好產業有空間。
實施差別供應方式，變“單一剛性”為“多元彈性”。建立差異化、多樣化的土地供給方式，探索更加適應產業鏈、供應鏈上下游關系的工業用地供應模式。一是在出讓年期上，將土地出讓年期與項目綜合評審結果相掛鉤，對評分80分以上新增項目方可實行一次性出讓，除投資額在3億元以上以及一些民生保障類項目外，其余總出讓年期不超過30年。70—80分項目實施分段出讓、先租后讓等差別化彈性出讓模式。二是在出讓方式上，探索更加適應創新型產業發展的供給方式。為賦能無錫科創高地建設，針對太湖灣科創帶重大創新平臺建設以及先進制造業發展需求，無錫市自然資源和規劃局開展了新型產業用地（Mx）定制模式及政策優化研究，在新型產業用地的規劃布局、資格準入、用地管理、規范轉讓、履約監管等方面作出了無錫探索，實現產業政策由“漫灌式”全面支持轉為“滴灌式”精準支撐。
嚴格產出監管要求，變“單兵作戰”為“協同共管”。強化產出監管履約剛性，落實市政府產業用地監管主體責任，協同發改、工信、自然資源規劃、稅收等多個部門對產業用地的投資強度、產出效益、節能環保以及到期考核等內容實施監管，并通過實施“合同 協議”機制，明確監管要求。同時，運用工業企業資源利用績效評價成果，建立工業用地產出監管系統，為精準、有效管理筑牢平臺基礎。
實施存量資源“增效”工程，增強市場參與動力
無錫城市發展已從增量時代轉入存量時代，因此，我們以土地要素市場化配置改革為契機，通過構建存量系統、強化激勵機制、拓展盤活路徑，強化存量盤活舉措，推動資源利用更加高效。
“集成 平臺”夯基礎。深化工業用地調查、用地績效評價、詳細評價、批而未供等成果應用，構建“錫地·存量資源智慧應用云平臺”，開發“資源總覽、盤活地圖、智能選址、集約評價”4大核心功能，通過規劃用地深度融合，實現存量資源從處置單元劃定、處置計劃編制到盤活處置實施，再到處置成效監管的全鏈閉合管理。“錫地·存量資源智慧應用云平臺”是江蘇省內首個實現“批而未供、儲而未用、用而未足”3類存量資源集成管理的系統平臺，目前市區已初步劃定6.26萬畝盤活處置單元，為無錫市“十四五”產業用地減量增效提供有力支撐。
“激勵 約束”促提效。深化工業企業資源利用績效評價成果應用，采取“扶優罰劣”政策，差別化實施用水、用電、用地、城鎮土地使用稅、信貸和產業扶持資金項目申報等政策。比如在用地方面，對A、B類的拆遷安置企業或存量企業，可按最高法定年期一次性出讓、彈性年期出讓方式辦理用地手續；對C、D類的企業，在新增工業用地招拍掛出讓、邊角地歸并使用、存量補辦出讓手續辦理上將予以限制，以此支持優質企業留根，加快騰退低效企業。此外，還通過增容不增價政策鼓勵工業企業追加投資、提高容積率，催生從“平方”到“立方”的多重疊加效應。
“創新 實踐”拓路徑。各地創新實踐，摸索形成政府收儲、產業更新、市場轉讓、閑置擴能、增容技改、歸并改造、成片開發、綜合整治等多種改造模式，改造路徑和方式逐漸豐富，改造成效日益顯現。“十三五”以來，全市累計完成6.81萬畝低效用地再開發，順利保障了華虹半導體、天津中環、SK海力士、高新水務污水處理等一批重大項目用地，涌現出一批存量盤活典型。比如，新吳區通過高標準廠房建安成本補貼，引導“工業上樓”，推動工業園區提檔升級；惠山區出臺支持老舊廠房改造的試行指導意見，梳理符合升級改造條件的地塊900余畝，其中700畝已啟動改造試點。江陰海瀾、惠山上汽大通、新吳寶通科技、錫山區談村整體改造、新吳區SK海力士二工廠項目先后入選部、省推廣案例，成為入選案例最多的城市。
實施城鄉市場“融合”工程，增強土地市場活力
結合鎮村布局規劃和村莊規劃編制等工作，有序推進集體經營性建設用地入市、全域土地綜合整治等試點工作，調整優化農村建設用地布局，激發流量資源潛力，增強城鄉土地市場活力。
以集體土地入市盤活農村存量資產。集體經營性建設用地入市改革，改變了過去農村土地必須征為國有才能進入市場的局面，使集體建設用地價值得以顯化，有利于進一步壯大鎮、村集體經濟，提升土地資源配置效率，為農村發展注入了新的活力。2020年，根據省自然資源廳部署，無錫市組織江陰、宜興、錫山有序開展了集體經營性建設用地入市試點工作，從明確農村集體經營性建設用地入市內涵、確定農村集體經營性建設用地入市模式和途徑、規范農村集體經營性建設用地入市程序、完善收益分配機制、建立監管服務體系五個方面進行了探索。2020年12月7日，全市首宗集體經營性建設用地使用權出讓在宜興市和橋鎮掛牌成交，標志著無錫市集體經營性建設用地入市試點工作取得實質成果。
以全域綜合整治激發空間活力。無錫市發展空間和后備資源緊缺，挖掘農村資源潛力是集約用地的重點，統籌開展農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，為破解耕地保護碎片化、村莊用地無序化、農村發展低散弱等現實難題提供了新的思路。根據部、省統一部署，全市積極推進國家試點和省級示范項目，組織惠山區洛社鎮、錫山區錫北鎮等地積極申報1個國家試點和2個省級示范項目。“十四五”期間，全市將結合民生需求、基礎設施保障和鄉村振興發展需求，重點推進低效產業用地減量增效、拆遷撤并村莊布局優化調整和高標準農田集中連片整治，建立資金多元投入機制，創新農村金融服務提供信貸支持，整體提升區域環境和地塊價值，打造“土地 生態 產業”的共贏模式。
（作者單位：江蘇省無錫市自然資源和規劃局）
