行政區(qū)劃是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域旅游業(yè)管理的基本單元。旅游區(qū)作為區(qū)域的一種功能性空間，受到行政區(qū)劃設(shè)置和行政邊界的明顯影響。部分旅游區(qū)面積規(guī)模較大，跨越行政邊界，由此形成了跨界旅游區(qū)。
隨著自駕游網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展、全域旅游推進(jìn)和區(qū)域旅游一體化，實(shí)現(xiàn)跨界旅游區(qū)協(xié)同發(fā)展、和諧共生，逐漸成為旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展亟須解決的問(wèn)題。
PART 1 跨界旅游區(qū)的內(nèi)涵和協(xié)同發(fā)展的新形勢(shì)
（一）跨界旅游區(qū)的基本內(nèi)涵
從行政區(qū)劃整合的程度來(lái)看，跨界旅游區(qū)包括分割型和聯(lián)動(dòng)發(fā)展型。
分割型為當(dāng)前的主要類型，即旅游區(qū)分屬不同的行政區(qū)管轄，協(xié)同發(fā)展水平較低。
聯(lián)動(dòng)發(fā)展型，即地方政府設(shè)立管委會(huì)或其他機(jī)構(gòu)對(duì)旅游區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，一定程度上解決了行政區(qū)劃分割的問(wèn)題，但管委會(huì)和地方政府之間仍然會(huì)存在一定的權(quán)力交叉和利益沖突。
跨界旅游區(qū)具有功能復(fù)合性、關(guān)聯(lián)性、市場(chǎng)導(dǎo)向性、尺度多樣性等特點(diǎn)。
功能復(fù)合性是指跨界旅游區(qū)不是單純的旅游系統(tǒng)，而是旅游—文化—生態(tài)構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)，如不少跨界旅游區(qū)是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。因此，跨界旅游區(qū)協(xié)同治理的重要內(nèi)容不限于旅游業(yè)發(fā)展的協(xié)同，還需要綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)、資源、文化傳統(tǒng)保護(hù)利用的協(xié)同。
關(guān)聯(lián)性是指跨界旅游區(qū)旅游業(yè)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性較大，往往嵌入社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，涉及的利益相關(guān)者不僅包括旅游業(yè)主體，還包括其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體（如社區(qū)、村鎮(zhèn)等），因而跨界旅游區(qū)的協(xié)同是區(qū)域協(xié)同的“潤(rùn)滑劑”。
市場(chǎng)導(dǎo)向性是指跨界旅游區(qū)的資源利用和產(chǎn)品建設(shè)是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的，必須順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律。
尺度多樣性是指跨界旅游區(qū)具有空間尺度的差異。中小尺度的跨界旅游區(qū)一般指跨越行政邊界的旅游景區(qū)（如A級(jí)景區(qū)、國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園等）；從較大的空間尺度看，跨界旅游區(qū)還可以包括聯(lián)系密切、一體化水平較高的旅游目的地區(qū)域（如城市群旅游區(qū)、都市圈旅游區(qū)等），以及各級(jí)政府劃定的政策性旅游空間（如文化—旅游經(jīng)濟(jì)帶等）。
（二）跨界旅游區(qū)協(xié)同發(fā)展面臨的新形勢(shì)和新問(wèn)題
一是重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家文化公園建設(shè)使得跨界旅游區(qū)空間尺度擴(kuò)大，內(nèi)涵更豐富
長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征、黃河、長(zhǎng)江等五大國(guó)家文化公園是大范圍、大跨度的文旅載體，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、海南國(guó)際旅游島建設(shè)等重大區(qū)域戰(zhàn)略促進(jìn)了區(qū)域一體化發(fā)展，使這些區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展同樣具有整體性、系統(tǒng)性、不可分割性等特點(diǎn)。
國(guó)家文化公園、國(guó)家公園、都市圈旅游區(qū)等新型跨界旅游區(qū)涉及的行政區(qū)劃數(shù)量和層級(jí)都增多，問(wèn)題更復(fù)雜，亟須減少行政區(qū)劃的邊界效應(yīng)，提升跨界旅游區(qū)發(fā)展的系統(tǒng)性和整體性。
二是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和自然保護(hù)地整合推動(dòng)空間格局重構(gòu)和利益重組
受歷史原因的影響，自然保護(hù)地是我國(guó)的一類重要旅游區(qū)。以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)促使自然保護(hù)地邊界整合重組，生態(tài)紅線對(duì)旅游發(fā)展的剛性約束大幅增強(qiáng)，驅(qū)動(dòng)跨界旅游區(qū)與周邊區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展格局重構(gòu)，原有的自然保護(hù)地內(nèi)的旅游業(yè)態(tài)退出或是向外圍轉(zhuǎn)移，跨界旅游區(qū)利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)重組。
在此背景下，如何從區(qū)域整體性角度出發(fā)，減少自然保護(hù)地邊界和行政邊界的壁壘，推進(jìn)跨界旅游區(qū)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，成為亟須考慮的問(wèn)題。
三是旅游風(fēng)景道等跨界旅游空間推廣，使得跨界旅游區(qū)治理面臨新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)
旅游風(fēng)景道是增進(jìn)沿線旅游空間聯(lián)系的線性旅游廊道，給跨界旅游區(qū)協(xié)同發(fā)展提供了新的媒介和發(fā)展機(jī)遇，但風(fēng)景道也存在建設(shè)水平和綜合效益不均衡、空間銜接不順暢等問(wèn)題，亟須提升旅游風(fēng)景道體系對(duì)跨界旅游區(qū)的協(xié)同效應(yīng)。
四是旅游信息化推動(dòng)跨界旅游空間治理走向?qū)嶓w空間和網(wǎng)絡(luò)空間并重
信息時(shí)代，各行政區(qū)都在致力于構(gòu)建自己的旅游線上營(yíng)銷體系，但不同的行政區(qū)在網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷的制度和技術(shù)方面都缺乏相應(yīng)的合作交流機(jī)制，使得線上營(yíng)銷體系各自為政，未能給旅游者提供完整的、暢爽的、系統(tǒng)的跨界旅游信息服務(wù)，跨界旅游區(qū)內(nèi)各旅游景點(diǎn)的信息暴露量存在較大差異，出現(xiàn)旅游信息鴻溝現(xiàn)象。
因此，在旅游信息化背景下，跨界旅游區(qū)需要實(shí)體空間治理和網(wǎng)絡(luò)空間治理并重，構(gòu)建跨界旅游區(qū)內(nèi)各景點(diǎn)合作共生的在線旅游營(yíng)銷系統(tǒng)。
PART 2 跨界旅游區(qū)協(xié)同發(fā)展的理論透視
我國(guó)行政區(qū)劃具有明顯的歷史繼承性，而旅游區(qū)是我國(guó)在改革開(kāi)放以后伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們旅游休閑需求增加而大量涌現(xiàn)的。
跨界旅游區(qū)的根源性矛盾主要是行政區(qū)與旅游區(qū)空間非耦合的矛盾。跨界旅游區(qū)的文化-生態(tài)系統(tǒng)具有完整性和系統(tǒng)性等特征，但其整體發(fā)展可能會(huì)受到“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的負(fù)面影響。
此外，各行政區(qū)的等級(jí)、轄區(qū)面積、地方分權(quán)等直接影響著其資源配置能力和發(fā)展?jié)摿Γ瑯?gòu)成了各行政區(qū)獨(dú)特的“政區(qū)位勢(shì)”。
“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”和政區(qū)位勢(shì)的差異構(gòu)成跨界旅游區(qū)的多個(gè)異質(zhì)性人文界面，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展、管理的支撐能力具有較大差異，因而造成旅游區(qū)保護(hù)與發(fā)展水平不均衡和利益沖突，出現(xiàn)行政區(qū)這一“人”的界面和旅游區(qū)這一“地域”界面的人地關(guān)系沖突。
政區(qū)位勢(shì)與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”并不是相互獨(dú)立的，而是彼此依賴、相互影響，對(duì)跨界旅游區(qū)的人地關(guān)系地域系統(tǒng)產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響。若政區(qū)位勢(shì)強(qiáng)化了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，則很可能會(huì)使人地關(guān)系地域系統(tǒng)出現(xiàn)不和諧、不健康狀態(tài)，反之，則有可能促進(jìn)人地關(guān)系地域系統(tǒng)和諧。
隨著全域旅游和自駕游深入發(fā)展，旅游者跨區(qū)域進(jìn)行旅游活動(dòng)的傾向日益明顯，亟須打破行政壁壘，開(kāi)展區(qū)域旅游資源協(xié)同保護(hù)與利用，促進(jìn)跨界旅游區(qū)人地關(guān)系地域系統(tǒng)和諧發(fā)展。
PART 3 跨界旅游區(qū)協(xié)同發(fā)展的優(yōu)化路徑
（一）推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整是推動(dòng)跨界旅游區(qū)協(xié)同發(fā)展的實(shí)踐路徑
1.局部地區(qū)行政隸屬關(guān)系變更與行政區(qū)劃整合，即推進(jìn)行政區(qū)與功能區(qū)范圍盡可能重疊，以提升生態(tài)、旅游等功能一體化管治水平。例如，2004年，云南省將原隸屬于洱源縣的江尾鎮(zhèn)（后更名為上關(guān)鎮(zhèn)）、雙廊鎮(zhèn)劃入大理市，使整個(gè)洱海及其岸線由大理市統(tǒng)一管理，進(jìn)一步推進(jìn)了洱海生態(tài)系統(tǒng)改善和旅游發(fā)展。
2.行政建制合并，即設(shè)立行政區(qū)對(duì)旅游區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理。例如，1987年11月，國(guó)務(wù)院批復(fù)撤銷徽州地區(qū)、屯溪市和縣級(jí)黃山市，設(shè)立地級(jí)黃山市。1988年4月，地級(jí)黃山市正式成立，黃山旅游區(qū)整體納入黃山市管理。
3.通過(guò)行政區(qū)劃拆分與重組，使得生態(tài)-旅游區(qū)在同一個(gè)行政區(qū)內(nèi)。例如，原巢湖市行政區(qū)劃拆分之后，巢湖統(tǒng)一歸屬合肥市管理，巢湖旅游區(qū)與行政區(qū)劃耦合度大幅提升。
4.撤縣（市）設(shè)區(qū)，打破行政區(qū)劃內(nèi)部壁壘，強(qiáng)化跨界旅游區(qū)統(tǒng)籌管理。例如，2016年，淮安市撤銷洪澤縣設(shè)置洪澤區(qū)，強(qiáng)化了地級(jí)市對(duì)洪澤區(qū)的管理，將洪澤湖納入市級(jí)層面統(tǒng)一規(guī)劃與管理，優(yōu)化提升了湖區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)和旅游資源整體利用水平。
（二）構(gòu)建區(qū)域旅游合作機(jī)制是推動(dòng)跨界旅游區(qū)協(xié)同發(fā)展的必要措施
01
對(duì)跨界旅游區(qū)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)與開(kāi)發(fā)
由上級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一編制資源保護(hù)利用規(guī)劃，統(tǒng)一謀劃區(qū)域生態(tài)安全、旅游業(yè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)跨界旅游區(qū)綠道和步道網(wǎng)絡(luò)化、均衡化，實(shí)現(xiàn)跨界旅游區(qū)設(shè)施互聯(lián)互通，完善客流互送措施，在資源環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上促進(jìn)區(qū)域旅游協(xié)同發(fā)展。
02
建立利益共享的平臺(tái)和治理機(jī)制，推進(jìn)跨界旅游區(qū)利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)共贏
判別和分析跨界旅游區(qū)多主體的矛盾焦點(diǎn)和主要問(wèn)題，分析跨界旅游區(qū)形成的歷史根源，重點(diǎn)研究協(xié)同發(fā)展過(guò)程中利益相關(guān)方的競(jìng)爭(zhēng)與合作，以利益共享為目標(biāo)開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)，因地制宜，做好相關(guān)案例的具體分析，搭建利益共享的平臺(tái)（如企業(yè)平臺(tái)、管理平臺(tái)等），謀求利益共贏點(diǎn)，建設(shè)利益共享網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
03
遵循市場(chǎng)規(guī)律推進(jìn)跨界旅游區(qū)各區(qū)域錯(cuò)位發(fā)展，打造差異化的產(chǎn)品，聯(lián)合打造旅游品牌
旅游區(qū)主要是面向市場(chǎng)的，因而跨界旅游區(qū)治理要遵循市場(chǎng)規(guī)律，在客源、產(chǎn)品、品牌營(yíng)銷上形成協(xié)同，如推進(jìn)旅游客流、旅游企業(yè)、旅游產(chǎn)品等的互聯(lián)互通，構(gòu)建內(nèi)部各個(gè)區(qū)域之間差異互補(bǔ)的產(chǎn)品體系，推進(jìn)旅游品牌建設(shè)的聯(lián)動(dòng)。
在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代更應(yīng)該推進(jìn)跨界旅游區(qū)線上旅游營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)、旅游企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的整合，從線上和線下將跨界旅游區(qū)協(xié)同發(fā)展向縱深推進(jìn)。
04
構(gòu)建跨界旅游區(qū)所涉行政區(qū)的政府合作機(jī)制和政策保障措施
構(gòu)建跨界旅游區(qū)的政府協(xié)調(diào)機(jī)制與合作平臺(tái)，破除不同行政主體合作動(dòng)力不足的體制機(jī)制弊端，從管理體制、經(jīng)營(yíng)體制、投融資體制等方面制定跨界旅游區(qū)的政策保障機(jī)制，探索區(qū)域或者次區(qū)域旅游合作的資金保障和項(xiàng)目建設(shè)政策，推動(dòng)跨界旅游區(qū)的資源一體化保護(hù)與利用。
注：來(lái)源于中國(guó)旅游報(bào)，博雅方略整理編輯。
聯(lián)系客服
