國有企業改革中國有資產流失的主要形式、原因及對策建議
| 時間：2008-09-28 文章來源：國資委直屬機關團委 |
產權局 李光林
按照原國家國有資產管理局于1998年1月發布的《關于國有資產流失查處工作若干問題的通知》的內容，國有資產流失是指對國有資產負有管理或者經營責任的單位或者個人，在履行其職責的過程中，違反法律、法規和有關規定，致使國有資產財產權遭受損失。據此，根據我國目前法律、行政法規和國家有關國有資產管理的規定，可以將國有企業改革中較常見的國有資產流失形式概括地劃分為八類，以下對八種主要形式、原因和對策建議做簡要分析：
一、主要形式
（一）在發生應當進行國有資產評估情形時，不按規定進行資產評估，或者先剝離一部分凈資產再評估、隨意壓低評估值，造成國有資產損失。
依照《國有資產評估管理辦法》及相關規定，國有資產占有單位有下列情形之一的：資產拍賣，轉讓，企業兼并，出售，聯營，股份經營，與外國公司、企業和其他經濟組織或者個人開辦中外合資經營企業或者中外合作經營企業及其他形式企業，企業清算，都應當進行資產評估。
違反這一規定的行為大約有四種：
1、在發生評估情形時，根本不進行評估，只按賬面價值或者靠拍腦袋確定國有資產的價值量；
2、在發生評估情形時，對企業占用的國有資產不完全進行評估，往往將土地和無形資產自行剝離在評估范圍之外；
３、對評估進行不當的行政干預，搞指定評估，規定評估值上限，或者壓低評估值，使評估成為流失的合法形式；
4、在發生評估情形時，國有資產占有單位以低評估為目的，提供虛假情況和資料，或者與資產評估機構串通作弊，致使評估結果失實。
（二）在進行國有產權轉讓和處置國有資產時，違反規定，無償地或者以明顯低于市場的價格轉讓給非全民單位或者個人，造成國有資產流失。
這類行為有如下特征。
1、違反權限，不經批準，擅自作主；
2、受讓方是非全民的單位或者個人，因為在全民內部，無論有償無償、價格高低都不屬流失性質；
3、轉讓價格低于市場價格，或者將仍有價值的資產作無償處置；這三個特征也是構成此類流失行為的要件；
（三）在企業改制時，違反規定，將國有資產低價折股、低價出售或者無償分給個人，造成國有資產流失。
對這類行為，《公司法》做了明確的禁止性規定。其主要特征表現在將企業國有資產以低于政策允許或市場合理價格折股，或者將部分國有資產不折股，或者隨意將國有資產折成企業股，甚至無償分送給個人，搞“內部職工股”，結果是減少或者是放棄國家所有者權益。
（四）在國有資本與財務管理中，違反國有資本與財務制度，私分、隱瞞收益，隨意投資、隨意擔保、非法侵占國有資產，造成國有資產流失。
綜合起來，違反財務管理的行為在幾個方面會造成國有資產的流失：
1、占用單位國有資產的狀況得不到真實的反映；
2、減少企業國家所有者權益；
3、使國有資產處于失控狀態；
4、為個人或少數人侵吞、蠶食國有資產提供了條件。可見，違反財務制度的行為既是直接帶來國有資產流失的行為，也是使國有資產處于流失危險的行為。
（五）在行使企業經營權時，濫用經營權，侵占國家所有權益，造成國有資產流失。
1、將生產性折舊費、大修理費、新產品開發基金或者處置生產性固定資產所得收入用于發放工資、獎金或者增加集體福利；
2、違反規定，擅自為非全民單位或個人擔保，而承擔連帶責任；
3、違反決策程序和報批手續，造成決策失誤使建設項目不能按期投產，或投產后產品無銷路，投資無效益，致使企業財產遭受損失；
4、擅自將國有資產轉移給集體或者無償分給個人；
5、擅自將國有資產轉移到境外。
（六）在股份制企業和中外合資、合作企業中，對損害國有股權益和中方權益的行為不反對、不制止，造成國有資產流失。
這類行為的主體是國有持股單位和中方投資單位，行為的特征一般表現為不作為，對國有資產的侵占來自于國家所有權外部。具體地說，在股份制企業中，對國有股同股不同權、同股不同利，對國有股不分紅或少分紅，以及在轉配股時，對國有股實行不平等待遇，變相損害國有股的權益。
在中外合資、合作企業中，外方侵占中方權益的作法多種多樣，主要有以下幾種：
1、利用控股權把持財務，不承認或擅自減少中方出資額；
2、低價甚至無償占用中方資產和流動資金；
3、投資不到位或者將所投資金抽走，仍按原比例分紅；
4、在投入技術設備時高報價格，在代購設備時轉手加價；
5、控制交易伙伴（進貨和銷售渠道），借“兩頭在外”，實行原材料高進，產品銷售低出，轉移利潤。
（七）在行使出資權、監督管理權時，違反規定，非法干預企業經營權，造成國有資產流失。
這類行為的主體是國有資產的出資者、政府有關部門和企業的監督機構。行為的主要內容是，向企業下達不當的決定，強令企業執行；或者在行使審批權、決定權時，權力行使不當，或者超越權限處置企業產權。
（八）通過大量投資設立境外企業或境外控股殼公司，將國有企業或國有資產劃轉至境外，弱化約束管理，自行處置經營收益，甚至將國有資產轉移至個人名義開設的境外公司中，造成國有資產流失。
這種行為的特征是公司注冊地在境外，銷售及利潤實現在境外，實際上是兩頭在外、中間在內的生產加工經營的實體。
二、原因
（一）法律制度不健全、不完善、缺乏操作性
可以說，目前我國的國有資產管理法制建設尚不健全。迄今為止，我國尚未有一部關于國有資產管理的基本法律。全國人大從1994年開始進行的《國有資產法》的起草工作至今已歷時十余年之久，但由于等多方面的原因至今未能出臺。2003年4月《企業國有資產監督管理暫行條例》（國務院第378號令）頒布之前，我國國有資產管理方面的法規體系主要是由部門規章及以下級次的文件構成，無論是從效力上還是從級次上都缺乏權威性和統一性。
在社會經濟生活中，由于缺乏權威的法律規定，人們對保護國有資產的法制觀念淡薄，對造成國有資產流失的違法行為可能帶來的后果缺乏足夠的認識，個別對國有資產負有管理或者經營責任的單位或者個人，在履行其職責的過程中，鋌而走險，致使國有資產財產權遭受損失。
（二）企業管理不完善，忽視無形資產管理
長期以來，企業在“重經營、輕管理”的思想影響下，過份強調鋪攤子、搞投資、抓經營，忽略了內部管理，造成了大量的國有資產流失。具體表現為：一是投資管理不善，投資效益不高，造成有些企業嚴重虧損；二是財會基礎工作薄弱，內部規章制度不健全，缺乏各部門間的約束機制，企業管理失控，造成國有資產流失和浪費；三是對流動資產管理不嚴，資金流失。
無形資產主要是專利權、商標權、著作權、土地使用權和商譽等。長期以來，人們只重視有形資產的管理，忽略了無形資產的價值，造成國有無形資產大量流失。企業在創辦過程中往往被忽視計算對無形資產的計算，或者是在產權轉讓過程中少計、漏計。主要表現在：1、無形資產在創辦中外合資、合作企業過程中往往被忽視計算；2、企業在產權轉讓過程中少計、漏計。
（三）企業法人治理結構不完善
長期以來，國有企業按《全民所有制工業企業法》設立和運行，企業資產是國家財產的一部分，政府或政府通過國有銀行對企業的債務承擔著連帶責任。為使企業有市場活力，政府就傾向于下放經營權。由于所有權與經營權混為一談，在向企業下放經營權的同時，往往將所有權一并下放，為企業內部人控制一切提供了條件。由于公司管理和約束機制不健全，缺乏有力的管理和約束手段，存在著嚴重的失控現象，形成國有資產流失。
三、對策建議
國有資產是全國人民的共同財產，是社會主義制度的基礎。防止和制止國有資產流失，促進國有資產保值增值，需要全社會的共同努力。
（一）加強國有資產產權基礎管理工作，建立現代產權制度
現代產權制度以“歸屬清晰，權責明確，流轉順暢，保護嚴格。”為其主要內容。國有資產產權基礎管理工作包括產權登記、產權界定、清產核資、資產評估等項內容，服務于現代產權制度。
國有資產監督管理機構通過產權登記，可以確認占用單位國有資產的國家所有性質，可以掌握占用單位國有資產的經營狀況和產權變動狀況。各中央企業要充分認識產權登記的重要性，在對外投資、資產劃轉、產權轉讓、合并分立、企業改制等經濟活動中嚴格按照有關規定辦理產權登記。通過產權界定，可以明確財產歸屬，排除流失的隱患；通過清產核資可以查清資產、核實企業財產占用量，核定國家資本金，摸清家底；資產評估是維護國有產權合法權益的重要手段，評估結果是資產作價的基礎依據。通過資產評估管理，可以把住關口，有利于保證國家在企業改組、改制、兼并、拍賣、中外合資經營、中外合作經營過程中的合法權益。這些基礎管理工作具有發現和堵住國有資產流失漏洞的功能。
（二）規范國有產權轉讓行為，防止國有資產流失。
為推進國有經濟布局和結構的戰略性調整，保證國有企業改革的順利進行，促進國有資本合理流轉，防止國有資產流失，各中央企業要嚴格規范企業國有產權轉讓行為，加強對產權轉讓的全過程管理：一是要嚴格履行內部決策程序和審批程序；二是要按規定做好清產核資、財務審計和資產評估，并以評估值作為轉讓價格的參考依據；三是要堅持產權轉讓進入市場并公開披露有關轉讓信息，廣泛征集受讓方，杜絕暗箱操作；四是要選取適當的轉讓方式，確保國有資產不流失；五是要及時進行產權變更登記，做好轉讓收益管理。
（三）制定相應的法律、法規和規章、制度，加強政策性預防
2003年4月，國務院發布了《企業國有資產監督管理暫行條例》（國務院第378號令），明確規定國有資產監督管理機構依照《中華人民共和國公司法》等法律、法規，對所出資企業履行出資人職責，維護所有者權益；通過統計等方式對企業國有資產的保值增值情況進行監管。國有資產監督管理機構應當建立企業國有資產產權交易監督管理制度，加強企業國有資產產權交易的監督管理，促進企業國有資產的合理流動，防止企業國有資產流失。這只是規定了國有資產的監管機構，而沒有明確國有資產流失查處機構，也沒有明確具體的查處權限和法律責任。國家應當制訂專門的國有資產流失查處辦法等法律法規，明確國有資產流失查處的具體部門、權限、以及相關的法律責任等內容。對以弄虛作假或其他不正當手段，造成國有資產流失者，必須堅決追究經營者的責任，除令其賠償外，給予行政處分或追究刑事責任。在政府各部門當中，明確國有資產流失案件的查處機關和主管機關，建立合理的國有資產流失查處體制，是有效防止國有資產流失，維護國家所有者權益的根本保證。
為了使政策的醞釀、決策、制定和貫徹執行的全過程都能起到有效的預防國有資產流失的作用，必須把握住以下幾個環節：一是要保證政策制定程序的合法化、科學化和民主化；二是要保證政策內容要符合客觀實際；三是保證要有與政策出臺相適應的全面、完整、縝密的制度措施體系。
