本文章由2019空間與未來上海國際研討會專家發言梳理而成，經作者授權發布。
（作者信息：趙民，同濟大學教授）
我國國土空間規劃新體系已經基本建立。除了要領會“生態優先、綠色發展”和追求“高質量發展”等新理念外，對新體系的框架結構、形成邏輯以及實踐策略等也應做深入探討。
國內外以空間為基本對象的規劃有很多，如城鄉規劃、國土規劃、區域規劃、城市群規劃、都市圈規劃、自然保護區規劃等；橫向上涉及多個政府部委的職能，縱向上分為國家、省、地州市、縣、鄉鎮等多個層級。在此情形下就必須要理順各項規劃的關系，建構統一的空間規劃框架。
從國際經驗看，可有兩種模式：一是統一框架下的多類空間規劃并存模式；另一是采用整合模式。經數年試點后，我國目前選擇了“多規合一”的整合模式，即將既有的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃融合為“國土空間規劃”。作為“國土空間規劃體系”則是由“國土空間總體規劃”、“詳細規劃”和“專項規劃”所組成。中央已經作出決策部署；自然資源部已經發文全面啟動國土空間規劃編制、審批和實施管理工作。新規劃體系的建構和運行是一項龐大的系統工程，還有許多問題要研究，所以邊開展規劃邊研究探討非常有必要。
新中國的空間性規劃起步于計劃經濟年代，但基礎很薄弱。1978年改革開放以后，市場經濟發展和空間開發管控的現實需求推動了規劃事業的發展和規劃的法制化進程。1984年國務院制定了《城市規劃條例》，1989年全國人大通過了《城市規劃法》，創設了針對空間開發的城市總體規劃、詳細規劃和城鎮體系規劃的編制審批制度，并建立了針對空間用途管制的“一書兩證”制度。
在土地利用制度方面，1986年全國人大制定了《土地管理法》。根據該法，各級地方政府編制土地利用總體規劃，報上級政府批準執行；在城市規劃區內的土地利用應當符合城市規劃。該法律還確立了國家建設征用土地的“分級限額審批”制度，即:“國家建設征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上的，由國務院批準”，“征用耕地三畝以下，其他土地十畝以下的，由縣級人民政府審批”。由此可見，當時的土地利用規劃與城市規劃一樣，都是由地方政府組織編制，再報上級政府批準。回顧歷史，可以發現早期的城市規劃和土地利用規劃編制和實施均不嚴密。特別是在1990年代以前，城市建設供地主要是行政劃撥方式，國土空間用途管制通行的是“計劃批準-規劃許可”模式。
當時的空間規劃大致適應了經濟快速發展的情勢，但是自下而上的規劃編制和國土空間資源使用的弊端也很顯見。盡管土地使用有限額審批的約束，但地方政府往往用化整為零等手段來加以規避。
為了治理建設用地的無序蔓延和改變土地資源過度消耗的態勢，1990年代中期中央提出了要實行“最嚴格的耕地管理制度”；全國人大于1998年修訂了《土地管理法》。同年組建了國土資源部，土地管理權上收中央和省級政府，隨后還在省以下實行土地垂直管理等土地管理體制的重大改革。新的立法規定下級土地利用總體規劃要依據上一級土地利用總體規劃；并依據規劃實行土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制。至此，自下而上的“城市規劃”與自上而下的“土地利用規劃”因其各自的邏輯和作用機制不同，進入了矛盾-協調-沖突的循環局面。
進入新世紀以后，為了落實“城鄉統籌”等發展理念，全國人大制定了《城鄉規劃法》，于2007年起施行。新的立法創設了覆蓋區域、城市、鄉村的五級城鄉規劃編制體系。至此，“城市規劃”演進為“城鄉規劃”，規劃編制審批上似實現了國土的“橫向到邊”和“縱向到底”，但由于機制體制建設未能跟進，與其他部門規劃的交叉和矛盾也就更難以避免。多規不協調、甚至打架，緣于“政出多門”及部門之間的規劃邏輯和“話語權”爭奪；各編各的規劃，規劃范疇、規劃期限、技術標準等各搞一套，人為導致了行政效率降低。
城規、土規矛盾示意
林規、土規矛盾示意
從空間類規劃的緣起和演進邏輯看，改革及新的規劃體系建構應是一個“揚棄”的過程，而并非“另起爐灶”；在機構改革和頂層設計完成后，原先的各級各類規劃的合理內涵都應該要得到保留、并融合進新的體系。諸如主體功能區規劃的大局觀和宏觀調控功能，土地利用規劃的“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地”等作用，城鄉規劃對于“協調城鄉空間布局，改善人居環境發展”以及實施建設用地和建設工程許可管理等功能，均不可或缺。
從國際和國內經驗看，總體層面的空間規劃編制必定會涉及區域與城市的發展戰略。以現行城市總體規劃為例，它既是以空間發展為對象，同時也具有很多經濟社會發展規劃的內涵，已經走向了綜合規劃（comprehensive planning），早已經不再局限于土地使用。承載著諸如“建設一個什么樣的首都”、“建設一個什么樣的省會”等方略的城市國土空間總體規劃，其編制和實施應是經濟社會發展和國土空間規劃等的共同任務。
在市縣層面的國土空間總體規劃編制中，“多規合一”必定要體現為市縣域空間規劃總圖的政策區劃城鄉全覆蓋；縱向的傳遞和深化也應該實現市縣域的城鄉全覆蓋。目前的規定是，在市縣及以下編制詳細規劃。詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。具體分為城鎮開發邊界內的詳細規劃和城鎮開發邊界外的鄉村地區的詳細規劃。其作用應相當于“控制性詳細規劃”，但在新體制下“控規”需要改革和完善。
考察歐美國家的地方規劃（local plan）和區劃（zoning by-law）等,其開發控制層面的規劃編制一般都是全政區覆蓋的，規劃圖的比例、用地分類及其他規劃控制要素的設定則有很大靈活性，以契合密集建設區及農業地區等的不同規劃對象。反觀我國以往的“控規”編制，基本是一個模式，較忽視空間對象的多元特性。在“多規合一”的新規劃體系下，設想可對“控規”編制施以城鄉統一建構和實行分類指導，即針對城區和郊區鄉村地域統一編制“控規”，但采用差別化的編制方法及技術標準，包括圖紙比例、用地分類、控制要素設置等均可以有所不同；在市縣域較大比例圖紙上，針對局部密集建設地段，可以局部“外拉”和放大。
國土空間規劃體系的建構和監督實施，可謂是完善國家治理的具體舉措，因而國土空間總體規劃需要強化上下層級傳導及發揮對專項規劃的指導約束作用，并最終轉譯和深化為國土空間用途管制詳細規劃，進而核發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證，從而實現國土空間用途管制和城鄉規劃管理的目標。
